中鋁交易審查背后

何杰 孫叢坤

ACCC通過(guò)“單一實(shí)體”這個(gè)詞語(yǔ),向所有中國(guó)國(guó)企傳達(dá)了一個(gè)非常危險(xiǎn)的信號(hào)。如果“單一實(shí)體”的假定在澳大利亞甚至在整個(gè)西方世界形成慣例,中國(guó)國(guó)企的海外并購(gòu)之路將更為艱難

2009年3月25日,澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)(Australian Competition and Consumer Commission,下稱ACCC)宣布,將不反對(duì)中國(guó)鋁業(yè)公司(下稱中鋁)與力拓有限公司(Rio Tinto Limited)及力拓股份有限公司(Rio Tinto plc)(下面兩者合稱力拓)之間的并購(gòu)交易。

ACCC認(rèn)為,中鋁與力拓之間的交易(下稱中鋁并購(gòu)力拓交易)不會(huì)在澳大利亞任何相關(guān)市場(chǎng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性削弱競(jìng)爭(zhēng)的影響,也不會(huì)違反澳大利亞《1974年貿(mào)易法》(Trade Practices Act 1974)。

國(guó)內(nèi)媒體對(duì)上述消息廣為報(bào)道,興奮之意溢于詞間。余波未盡,又傳來(lái)德國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)德國(guó)聯(lián)邦企業(yè)聯(lián)合管理局批準(zhǔn)中鋁并購(gòu)力拓交易的消息。一時(shí)間,大國(guó)豪情充斥網(wǎng)絡(luò),中鋁似乎已經(jīng)不僅僅是一個(gè)企業(yè),還是一個(gè)“民族英雄”,是中國(guó)企業(yè)海外并購(gòu)的旗手。

但是,如果仔細(xì)分析ACCC對(duì)中鋁并購(gòu)力拓交易的評(píng)估報(bào)告,再結(jié)合ACCC在審查海外并購(gòu)的角色以及ACCC的審查歷史,我們不難發(fā)現(xiàn),中國(guó)國(guó)企的海外并購(gòu)存在著諸多遠(yuǎn)非資金所能解決的問(wèn)題。

ACCC的角色

根據(jù)澳大利亞《1974年貿(mào)易法》,任何海外公司購(gòu)買在澳大利亞注冊(cè)或在澳大利亞經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的公司的股權(quán)或資產(chǎn),若對(duì)澳大利亞相關(guān)市場(chǎng)可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性削弱競(jìng)爭(zhēng)的影響,都將受到審查。

ACCC在審查并購(gòu)交易時(shí),僅著眼于競(jìng)爭(zhēng)因素,不會(huì)考慮除競(jìng)爭(zhēng)以外的任何事項(xiàng)。ACCC的審查,基于交易雙方提供的材料及ACCC搜集的市場(chǎng)信息。

值得注意的是,在跨國(guó)并購(gòu)中,鑒于全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈,即便是行業(yè)內(nèi)的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合,一般情況下也不會(huì)實(shí)質(zhì)性削弱該行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng);如果再依據(jù)產(chǎn)品對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行細(xì)分,壟斷性的競(jìng)爭(zhēng)力更難產(chǎn)生。

所以,ACCC的審查相對(duì)而言并不會(huì)令海外投資者過(guò)于憂慮,ACCC的審查也多以“不反對(duì)”終結(jié)。

比如2007年的力拓并購(gòu)加拿大鋁業(yè)公司(Alcan Inc,下稱加鋁)案,以及2008年的必和必拓(BHP Billiton)并購(gòu)力拓案,ACCC均亮出綠燈予以放行。

因此,中鋁此次獲得ACCC的批準(zhǔn),應(yīng)該說(shuō)并不令人意外。

FIRB的角色

相對(duì)于ACCC,澳大利亞外國(guó)投資審查委員會(huì)(Foreign Investment Review Board,FIRB)才是“難以伺候的主”。

FIRB依據(jù)澳大利亞《1975年外國(guó)并購(gòu)法》(Foreign Acquisitions and Takeovers Act 1975)進(jìn)行審查,主要從國(guó)家利益的角度,審查外國(guó)投資者對(duì)澳大利亞的投資。

由于“國(guó)家利益”本來(lái)就是一個(gè)渾身散發(fā)著政治氣味的敏感且難以量化衡量的詞語(yǔ),再加上澳大利亞《1975年外國(guó)并購(gòu)法》并未對(duì)其作出定義,所以FIRB的審查充滿了不確定性,緊緊鉗制著外國(guó)投資者的神經(jīng)。

雖然FIRB只是澳大利亞政府的“師爺”,最后的決策要由澳大利亞財(cái)政部長(zhǎng)作出,但FIRB的決定至關(guān)重要,可以說(shuō),獲得FIRB的首肯,就可以著手準(zhǔn)備香檳了。

與ACCC的審查不同,FIRB的審查要受到更多政治方面的影響。這些壓力甚至在FIRB審查之前就開始出現(xiàn),并隨著審查不斷演化,或加劇,或減輕。

以中鋁并購(gòu)力拓交易為例。中鋁高達(dá)195億美元的投資額讓部分澳大利亞高層非常不安,澳大利亞反對(duì)黨領(lǐng)袖馬爾科姆·特恩布爾(Malcolm Turnbull)即公開表示,中鋁并購(gòu)力拓交易不符合澳大利亞的國(guó)家利益,呼吁澳大利亞政府阻止中鋁并購(gòu)力拓交易。特恩布爾認(rèn)為,中鋁是中國(guó)的國(guó)有企業(yè),屬于中國(guó)政府的一部分,這將會(huì)與力拓的商業(yè)利益產(chǎn)生沖突。

澳大利亞參議院反對(duì)黨領(lǐng)袖巴納比·喬伊斯(Barnaby Joyce)也在媒體上公開表示:“澳大利亞政府永遠(yuǎn)不可能被(中國(guó)政府)允許在中國(guó)購(gòu)買礦山,為什么我們要同意中國(guó)人在澳大利亞購(gòu)買并控制重要的戰(zhàn)略資產(chǎn)呢?”據(jù)美國(guó)《華爾街日?qǐng)?bào)》報(bào)道,喬伊斯與來(lái)自南澳大利亞州的無(wú)黨派參議員尼克·色諾芬(Nick Xenophon)甚至聯(lián)合拍攝了一部電視商業(yè)廣告,呼吁澳大利亞政府否決將鐵礦石資產(chǎn)出售給他們所謂的“外國(guó)政府”。

時(shí)間上,ACCC對(duì)中鋁并購(gòu)力拓交易的審查始于2009年2月18日,2009年3月5日為交易雙方提交審查材料的截止日,2009年3月25日ACCC作出不反對(duì)中鋁并購(gòu)力拓交易的決定,歷時(shí)一個(gè)月零一星期;而FIRB在進(jìn)行一個(gè)月的審查后,于2009年3月16日向中鋁發(fā)出正式通知,稱將對(duì)中鋁并購(gòu)力拓交易的審查期延長(zhǎng)90天。這一對(duì)比,可約略反映出FIRB的審查更為復(fù)雜,也更難以確定。

ACCC對(duì)市場(chǎng)的定義

從ACCC公布的對(duì)中鋁并購(gòu)力拓交易的評(píng)估報(bào)告可知,ACCC主要關(guān)注力拓在澳大利亞的鋁土礦和礬土業(yè)務(wù),與中鋁通過(guò)其子公司中國(guó)鋁業(yè)股份有限公司(下稱中鋁股份)經(jīng)營(yíng)的澳大利亞境內(nèi)的鋁土礦及礬土精煉廠(包括關(guān)聯(lián)工廠)的潛在重疊給相關(guān)市場(chǎng)造成的影響,此外,ACCC也關(guān)注中鋁并購(gòu)力拓交易給鐵礦石市場(chǎng)造成的潛在影響。

中國(guó)商務(wù)部2009年3月18日公告了其對(duì)美國(guó)可口可樂(lè)公司(下稱可口可樂(lè))并購(gòu)中國(guó)匯源果汁集團(tuán)有限公司(下稱匯源)的審查結(jié)果。商務(wù)部禁止了這一交易。在公告的審查結(jié)果中,商務(wù)部稱該交易將對(duì)國(guó)內(nèi)果汁市場(chǎng)產(chǎn)生不利影響,原因是:可口可樂(lè)公司有能力將其在碳酸軟飲料市場(chǎng)上的支配地位傳導(dǎo)到果汁飲料市場(chǎng);交易完成后,可口可樂(lè)公司通過(guò)控制“美汁源”和“匯源”兩個(gè)知名果汁品牌,對(duì)果汁市場(chǎng)控制力將明顯增強(qiáng);交易的完成將擠壓中國(guó)國(guó)內(nèi)中小型果汁企業(yè)生存空間。但是,商務(wù)部并沒(méi)有解釋其如何界定“果汁市場(chǎng)”這一至關(guān)重要的因素。

與中國(guó)商務(wù)部不同的是,ACCC在評(píng)估報(bào)告中闡述了其對(duì)“市場(chǎng)”的定義,從而推導(dǎo)出并購(gòu)交易是否會(huì)實(shí)質(zhì)性削弱市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

ACCC指出,鑒于中鋁并購(gòu)力拓交易,與ACCC此前曾審查過(guò)的力拓與加鋁的交易(2007年10月)及力拓與必和必拓的交易(2008年10月)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別,因此對(duì)市場(chǎng)的定義可參照ACCC在審查前述兩個(gè)交易時(shí)所作的分析。

在審查力拓與加鋁的交易時(shí),ACCC根據(jù)區(qū)域及礦產(chǎn)品的種類,對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行劃分并分別進(jìn)行評(píng)估。區(qū)域上,ACCC將市場(chǎng)分為鋁土礦地區(qū)市場(chǎng)、熔煉礬土的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、鋁國(guó)內(nèi)市場(chǎng);產(chǎn)品上,ACCC將市場(chǎng)分為鋁土礦市場(chǎng)、礬土市場(chǎng)、鋁市場(chǎng)(鋁土礦經(jīng)過(guò)加工后成為礬土,礬土經(jīng)過(guò)加工后成為鋁)。

在審查必和必拓與力拓的交易時(shí),ACCC認(rèn)為,鋼鐵企業(yè)在維持成本的情況下很難改變所需鐵礦石的種類,而那些被鋼鐵企業(yè)控制的鐵礦礦山,基本不會(huì)對(duì)通過(guò)海運(yùn)供應(yīng)的鐵礦產(chǎn)生市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方面的影響。

但是,鑒于海運(yùn)運(yùn)費(fèi)在未來(lái)一個(gè)中長(zhǎng)期期限內(nèi)將居高不下,ACCC認(rèn)為,從狹義角度定義市場(chǎng)更為適當(dāng),據(jù)此將市場(chǎng)劃分為:通過(guò)海運(yùn)供應(yīng)的鐵礦石市場(chǎng)、通過(guò)海運(yùn)供應(yīng)的鐵礦粉市場(chǎng)、澳大利亞境內(nèi)的鐵礦石市場(chǎng)、澳大利亞境內(nèi)的鐵礦粉市場(chǎng)。在前述劃分基礎(chǔ)上,ACCC對(duì)每一市場(chǎng)進(jìn)行單獨(dú)評(píng)估。

由于對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行細(xì)分,并購(gòu)交易對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響力將因分解而削弱,所以ACCC的評(píng)估結(jié)果一般是受到交易雙方歡迎的。

在評(píng)估中鋁并購(gòu)力拓的交易時(shí),ACCC認(rèn)為,中鋁子公司中鋁股份在澳大利亞昆士蘭州擁有一處鋁土礦的開發(fā)權(quán),并且目前正研究開采該鋁土礦之可行性,及在昆士蘭州建立一家礬土精煉廠之可行性,而力拓在昆士蘭州的鋁土礦開采業(yè)務(wù)及礬土精煉業(yè)務(wù),與前述中鋁股份業(yè)務(wù)存在重疊之處,所以,力拓與中鋁股份可能會(huì)發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

但ACCC預(yù)測(cè),無(wú)論是否發(fā)生中鋁并購(gòu)力拓交易,中鋁股份更有可能的做法是將礦產(chǎn)品提供給自己的精煉廠而非第三方。且ACCC進(jìn)一步認(rèn)為,鑒于中鋁股份擁有開采權(quán)的鋁土礦在化學(xué)成分上的不同,中鋁股份向任何第三方轉(zhuǎn)讓鋁土礦的市場(chǎng)可行性將受到限制。基于前述,ACCC得出的結(jié)論是:鋁土礦和礬土市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),不會(huì)因中鋁并購(gòu)力拓交易而受到實(shí)質(zhì)性的削弱。

ACCC對(duì)交易主體的分析

如果僅將市場(chǎng)細(xì)分后進(jìn)行評(píng)估,中鋁與必和必拓并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別,但是如果將交易主體的性質(zhì)融入到競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估之中,中鋁的尷尬境地就會(huì)像真理一樣赤裸裸地凸顯出來(lái)。

鑒于中鋁是中國(guó)政府控制的國(guó)企,ACCC認(rèn)為,中鋁與中國(guó)其他國(guó)企以及中國(guó)政府的利益是一致的,所以擔(dān)心中鋁并購(gòu)力拓交易的完成會(huì)導(dǎo)致中鋁具有降低鐵礦石價(jià)格的能力,從而使中國(guó)的鋼鐵企業(yè)從中受益。

為評(píng)估前述情況的可能性,ACCC假設(shè)以下三種情況成立。

第一,力拓具有單方面影響鐵礦石國(guó)際供需平衡的能力,或者對(duì)鐵礦石國(guó)際供需平衡具有至關(guān)重要的影響力。

第二,中鋁并購(gòu)力拓交易將使中鋁具有控制力拓的能力,或者具有足以使力拓為了中鋁的利益而損害力拓其余股東利益的影響力。

第三,為本次評(píng)估之目的,中鋁、中國(guó)政府、對(duì)鐵礦石有需求的中國(guó)購(gòu)買者(如中國(guó)的鋼鐵企業(yè))被視為一個(gè)“單一實(shí)體”(single entity)。

就此問(wèn)題,ACCC認(rèn)為,其此前對(duì)必和必拓與力拓之交易的評(píng)估,可作為中鋁并購(gòu)力拓交易的參照。在必和必拓與力拓的交易中,ACCC指出,鑒于交易雙方絕大部分的鐵礦石購(gòu)買協(xié)議屬長(zhǎng)期合同,且交易價(jià)格基于鐵礦石基準(zhǔn)價(jià)格(global benchmark prices)而定,而鐵礦石基準(zhǔn)價(jià)格由全球主要鐵礦石供應(yīng)商和全球主要鋼鐵生產(chǎn)商協(xié)商而定。雖然必和必拓與力拓交易完成后,參與鐵礦石基準(zhǔn)價(jià)格協(xié)商的鐵礦石供應(yīng)商將由三家減至兩家,但鐵礦石的最終價(jià)格還是會(huì)由鐵礦石的供需狀況決定。此外,新興的鐵礦石供應(yīng)商也會(huì)對(duì)合并后的公司產(chǎn)生制約力。

為評(píng)估中鋁并購(gòu)力拓交易的影響,ACCC認(rèn)為,力拓是否具有影響鐵礦石價(jià)格的能力,取決于其是否具有影響鐵礦石供需平衡的能力。若力拓欲壓低全球鐵礦石價(jià)格,只有擴(kuò)大鐵礦石的生產(chǎn),增加鐵礦石的供應(yīng)量,從而導(dǎo)致鐵礦石價(jià)格的降低。這樣,雖然中鋁作為力拓股東會(huì)從中受損,但中國(guó)鋼鐵企業(yè)將從中受益,且其受益會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出中鋁作為力拓股東的損失。

但ACCC最終認(rèn)為,全球鐵礦石價(jià)格因力拓單方面的擴(kuò)大生產(chǎn)而降低的可能性是極小的,且其他的鐵礦石供應(yīng)商極有可能會(huì)因?yàn)榱ν氐臄U(kuò)大生產(chǎn)而延緩擴(kuò)大計(jì)劃,從而沖銷供應(yīng)增加對(duì)價(jià)格的影響。而且ACCC進(jìn)一步指出,長(zhǎng)期的低價(jià)戰(zhàn)略對(duì)力拓而言也是難以承受的。

基于前述理由,ACCC認(rèn)為力拓并沒(méi)有能力影響全球鐵礦石價(jià)格,因此,中鋁并購(gòu)力拓交易完成后,中鋁是否能夠控制力拓或者損害力拓其他股東的利益,以及中鋁、中國(guó)政府、中國(guó)鐵礦石購(gòu)買者是不是一個(gè)“單一實(shí)體”,就不需要考慮了。

高懸的“達(dá)摩克利斯之劍”

如前文所述,ACCC將中鋁、中國(guó)政府、對(duì)鐵礦石有需求的中國(guó)購(gòu)買者假定為一個(gè)“單一實(shí)體”,以此評(píng)估中鋁并購(gòu)力拓交易的市場(chǎng)影響。ACCC傳達(dá)出的這一信號(hào),無(wú)疑是在中國(guó)國(guó)企頭上懸了一把“達(dá)摩克利斯之劍”,大大增加了國(guó)企海外并購(gòu)“夭折”的可能性。

由于諸多原因,中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在西方國(guó)家并沒(méi)有得到承認(rèn)或者充分承認(rèn),雖然中國(guó)有13億黃皮膚的人,但在眾多西方人的眼里,中國(guó)的主流色彩仍是“赤色”。據(jù)《環(huán)球企業(yè)家》報(bào)道,為順利推進(jìn)中鋁并購(gòu)力拓交易,中鋁副總經(jīng)理、新聞發(fā)言人呂友清專程飛到澳大利亞進(jìn)行“路演”,就中鋁與中國(guó)政府的關(guān)系向力拓股東及外媒記者進(jìn)行說(shuō)明。而呂友清被問(wèn)到的最多的一個(gè)問(wèn)題是:中鋁是否代表中國(guó)政府?

如果中國(guó)國(guó)企的獨(dú)立市場(chǎng)地位得不到海外市場(chǎng)的承認(rèn),國(guó)企“走出去”將會(huì)面臨難以逾越的障礙,而要消除這個(gè)障礙,困難將無(wú)法想像。ACCC通過(guò)“單一實(shí)體”這個(gè)詞語(yǔ),向所有中國(guó)國(guó)企傳達(dá)了一個(gè)非常危險(xiǎn)的信號(hào)。雖然中鋁并購(gòu)力拓交易最終還是獲得了ACCC的批準(zhǔn),但是,如果“單一實(shí)體”的假定在澳大利亞甚至在整個(gè)西方世界形成慣例,中國(guó)國(guó)企的海外并購(gòu)之路將更為艱難。

不過(guò),政治與經(jīng)濟(jì)本來(lái)就存在著說(shuō)不清楚的關(guān)系。僅就中鋁并購(gòu)力拓交易而言,如果不是發(fā)生在金融危機(jī)的大背景之下,情況可能就大大改變了。

金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái),西方國(guó)家普遍遭受重創(chuàng),資金比任何時(shí)候都難以籌集,而中國(guó)資本市場(chǎng)由于尚未完全開放,國(guó)內(nèi)金融業(yè)受到的影響相對(duì)較小,所以國(guó)內(nèi)部分企業(yè)尤其是國(guó)企仍然出手大方,深受海外陷入資金困境的企業(yè)歡迎。在這種情況下,中鋁、中國(guó)五礦、湖南華菱先后出手澳大利亞,目標(biāo)都是礦產(chǎn)資源,讓澳大利亞愛恨交加:如果拒絕,國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)將更為艱難;如果接受,又擔(dān)心“養(yǎng)虎為患”。

如今,FIRB對(duì)中鋁并購(gòu)力拓交易的審查已進(jìn)入最后階段,所有人都睜大眼睛等著審查結(jié)論公布的那一刻。不過(guò),可以肯定的是,無(wú)論中鋁并購(gòu)力拓交易是否獲得FIRB直至澳大利亞財(cái)政部長(zhǎng)通過(guò),都將是澳大利亞各方政治力量博弈的結(jié)果。“國(guó)家利益”這個(gè)可以掩蓋一切的詞語(yǔ),只不過(guò)是一件什么也遮不住、又讓人什么也看不清的馬賽克外衣,是政客用以遮掩其政治目的的道具。就這一點(diǎn)而言,將中國(guó)國(guó)企和中國(guó)政府假定為“單一實(shí)體”的ACCC,以及將中鋁并購(gòu)力拓交易視為中國(guó)政府驅(qū)動(dòng)之交易的澳大利亞政客,應(yīng)感到赧然。

不管怎么樣,現(xiàn)在開啟香檳還為時(shí)過(guò)早,即便FIRB通過(guò)中鋁并購(gòu)力拓交易,財(cái)政部長(zhǎng)也有權(quán)一票否決;再即便財(cái)政部長(zhǎng)點(diǎn)頭,力拓股東大會(huì)的決議仍是個(gè)未知數(shù)。因此,中鋁只有將資產(chǎn)裝在兜里,將債券握在手中,開啟香檳的時(shí)刻才真正到來(lái)。屆時(shí),我們建議中鋁買一瓶澳大利亞企業(yè)而非中國(guó)國(guó)企生產(chǎn)的香檳。■

何杰為柯杰律師事務(wù)所管理合伙人,孫叢坤為柯杰律師事務(wù)所律師