淺談推進財政績效評價的基礎工作

朱旭央

摘 要:財政支出績效評價工作才剛剛起步,大家對績效評價的認識還需要一個過程,隨著我國市場經濟體制的建立以及正在逐步加大的財政收支矛盾和財政風險,財政支出績效理念開始在學術界和政府部門受到重視。文章旨在探討樂清市績效評價的現狀,通過對績效范圍、文化氛圍、推進意義、制度改革等方面給出思路和建議。

關鍵詞:推進 績效評價 基礎工作

中圖分類號:F830 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-214-02

隨著我國市場經濟體制的建立以及正在逐步加大的財政收支矛盾和財政風險,財政支出績效評價理念開始在學術界和政府部門受到重視。黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”的財政改革目標,2003年后,財政部及部分地方政府如廣東、天津、湖北、湖南、大連等省市率先進行績效考評試點。如何遵循“先簡后繁,先易后難,由點及面”的原則,穩步推進財政績效評價工作,還需要財政部門做好大量的基礎工作。

一、樂清績效評價的現狀

財政支出績效評價是對財政支出的經濟性、效率性和有效性進行的科學、規范評價,并將績效評價結果運用到財政資金分配。樂清市于2005年浙江省頒布《關于認真做好財政支出績效評價工作的通知》后開始績效評價工作試點,并按“三分離”原則劃入預算監督范疇,由財政監督科牽頭負責。具體情況如下:

1.樂清市當前績效評價的范圍。據初步統計,截止2006年9月,樂清市績效評價項目僅3件,只對上級有布置的項目進行績效評價,對教育、水利、社保及大部分的基礎建設及一般性、常規性財政支出暫未進行績效評價。

2.績效評價制度的程度。財政支出績效評價工作才剛剛起步,有關人員對績效評價的認識還需一個過程,雖然浙江省頒布了一系列的績效評價辦法、績效評價指標體系等,但由于各地方、各部門實際情況不同,又缺乏具體而詳細的指標體系,所以可操作性不強。

3.績效評價氛圍。盡管在2001年的集中核算以后,預算單位對財政支出管理認識有進一步提高,但多年來普遍存在的“重收輕支”、“使用效益無考核”管理,致使預算單位把大力氣花在要款上,而在資金使用績效、有效配置上,則是既無約束力也無動力。

二、推進績效評價工作的意義

市場經濟條件下的財政被稱作“公共財政”,績效評價作為公共財政的理財思路之一,財政資金支出行為和支出結構的合規性、合理性和有效性是財政管理的目標內容。由于時代的變化、經濟的發展,要求政府讓財政資金使用者從原來的財政支出管理低效率、分散性、無目的性支配中轉變過來,真正理解“績效”的含義,少走彎路,把績效評價滲透到各政府部門,做好大量的基礎工作,進一步推進績效評價工作。

三、推進績效評價基礎工作的思路

1.制定財政績效評價相關辦法。績效評價是一場政府管理理念的革命,不僅涉及到部門單位的資金使用額度,還涉及到部門之間的既得利益調整,所以改革阻力可以預見將會很大,必須有強有力的制度保障。浙江省已頒發了財政支出績效評價工作的通知、績效評價辦法、績效評價實施意見、評價指標體系、專家管理辦法、中介機構參與評價管理辦法等績效評價相關法規,如何把這些法規辦法落到實處,做到有據可依,制訂出符合樂清市財政支出實際狀況的財政績效評價辦法、規程是當前首要工作。

2.大力培育績效文化。隨著市場經濟的發展,企業界的高效文化已經成為企業的核心動力,而反觀我國預算管理的現狀:市場競爭機制尚未建立,以計劃為中心的觀念根深蒂固,績效觀念淡薄,重收入輕管理現象普遍存在。扭轉當前財政資金使用部門和單位要錢的隨意性和用錢的無效益性,讓其轉變觀念,建立起資金績效觀僅靠大力宣傳是達不到具體效果的,需要財政部門在預算管理、資金撥付等方面進一步規范化、制度化,讓績效觀溶入資金支出管理中。盡管我國由于績效預算改革的經濟社會條件還不夠成熟,推進績效預算仍會在一段長時期內還處于理論準備和調研可行性階段,但應該抓住已實行部門預算的有利時機,通過逐步摸索、試點的辦法,在實踐中不斷探索,來積極推動績效預算的實施。

3.改革現行的部門預算管理方式。樂清的部門預算已實行了6年,部門綜合預算經費具體分為正常經費,常規專項和特定專項三塊,正常經費按人員經費、人員實際工資、工資性附加內容及加計人均公用經費定額;常規專項是單位正常的業務經費以及部分項目支出;特定專項是大型活動、基本建設等。根據中心集中核算的135個部門預算單位的部門預算數據分析,2006年預算單位經費總支出為109520.39萬元,其中正常經費為31439.81萬元,占經費支出的比重為28.7%;專項經費為78080.58萬元,占經費支出的比重為71.3%,如考慮年度追加的大部分是專項經費,其專項經費的比重會更大。這樣的分類一方面在日常經費管理中常規和特定專項界限不清晰,另一方面財政管理的內容和范圍過細,容易形成眉毛胡子一把抓,重點不突出。建議將常規專項中原16個項目進行分類,對屬于單位業務費部分如日常連續性工作經費,日常會議印刷等業務費、政策調研、專項執法等歸結為單位業務費定額,分單位制定業務費定額,列入基本支出范疇,而將其他內容如大型購置修繕等統一為項目支出,從而工作有重點,把項目支出列入績效評價對象。

4.建立培訓和研討體系。要想把績效評價工作推廣開來,僅靠幾個專家是不可能完成的,加強相關人員隊伍建設,定期或不定期的開展績效評價業務培訓,特別是在從試點到進一步推進這一過渡階段,業務培訓不僅有提高相關人員履職能力的作用,還起到了宣傳績效氛圍的作用;另一方面我國的財政績效評價還處于探索階段,需要大量的財政支出績效評價工作制度新思路來完善,而人才是新思路的源泉。

5.規范核算制度。進一步推進財政支出績效評價,需要規范的會計核算制度做后盾,績效評價中需提供的成本、產出和完成率等,對項目資金投入、支出等會計信息資料的真實性、完整性、準確性和及時性以及會計核算方法的真實準確、規范化都有更深刻更嚴格的要求。樂清市目前在機關事業單位推行的是會計集中核算制,已對單位的重點、重大項目支出進行了項目核算,而績效評價需要會計核算拿出一套比日前收支項目核算更完整、更透明、更及時、更具決策作用的操作性強的項目會計核算制度。

6.細化計劃、建立項目庫。目前,我市各部門實際上都制定了與國家十一五規劃目標一致的本部門發展規劃,以及各部門的年度工作計劃,在此基礎上,將年度的工作計劃進一步細化為年度績效計劃指標(包括績效目標和量化考核指標),使各部門的具體工作與我市的總體發展規劃聯系起來。在這一過程中,還可以推動中長期滾動式預算的實行。通過開發軟件,建立項目庫,對已通過可行性論證的項目納入項目庫管理,單位編制項目預算應以項目庫為依據,根據財力以及各項目在履行政府職能方面的輕重緩急程度、及市委市府的工作重點及時調整工作步驟和重點確定項目支出,形成項目預算安排的滾動機制,提高項目支出的嚴肅性和權威性。

7.構建樂清市財政績效評價指標體系。指標體系的規范化和科學化是財政支出績效評價的質量保證和生命線。按樂清市財政支出的功能,項目評價對象主要分為九大類,如何構建出一套既能滿足對不同層面、不同行業、不同性質支出等進行綜合客觀評價,又能滿足上一級財政的支出績效評價的匯總及不同地區同類部門支出績效評價指標的比較的指標體系成為了推進績效評價的關鍵技術。確定績效指標和標準,可以借鑒企業管理的辦法,以“計劃、投入、產出、過程、結果”作為邏輯程序,把“相關性、經濟性、可比性、重要性”作為設置篩選原則;對不同指標設定不同的相對固定不變的權數,來突出項目的關鍵因素;績效評價指標體系應該是動態的、可擴充的,是可以根據績效評價工作的開展情況,不斷完善的。現階段各地方設置的指標按評價內容和設置要求,大體分基本指標和具體指標。基本指標又分業務指標和財務指標,主要指設定情況、完成程度及資金落實情況、實際支出情況、會計信息等概括性指標。具體指標涉及定量與定性指標,定量指資金到位率、目標完成率、資金使用率等可通過數據計算分析的指標,而定性指標的測定目前由專家判斷、問卷、比較、調查反饋等方式取得。指標的設定是個艱辛的過程,需要到實地及其他省市做大量的調研工作。

8.建立并完善外部信息使用機制和績效評價應用體系。績效評價結果應用和信息反饋機制在推進績效評價工作中占據重要的地位。樂清市試點的績效評價工作由于受評價技術、管理水平的制約,目前的評價結果僅作為支出項目的檔案保存,或為有關部門加強支出管理提供參考,而對財政支出中存在的問題和相關責任并沒有建立起相應的約束。過去由于預算不考慮績效,常常是哪里工作問題比較嚴重,就增加預算撥款,隱含在這種作法背后的是一個令人深思的機制,它不是在獎勵成功,而是獎勵失敗。在這種機制下,政府各部門都把辦事作為討價還價的“博弈”籌碼,擴大自己的困難,誰也不愿意少花錢而把事情辦好。另外,就是按“產出”進行預算,而不管這種產出是不是有用,比方說,水利部門提出要打一口井,財政撥給一筆投入,而交通部門提出應把井填上,于是又撥給一筆財政支出。所以財政部門是否把績效評價結果為下年度安排部門預算依據,是否把績效評價結果在一定范圍內公布,以及財政資金使用的透明度,公眾的滿意程度,甚至評價結果的復議機制等等,都關系到財政支出績效評價的實用性和存在意義。推進績效評價需要建立起的財政支出績效激勵與約束機制,需要使績效評價結果不再只作為單純的考核部門和單位領導績效的依據,而是有組織地反饋到相關決策部門并使績效評價結果在財政資金分配中成為起引導作用的關鍵性指標。

9.業務檔案管理體系的建立。建立可再用性高、使用方便的電子化檔案管理體系,使資訊共享、數據準確、記錄持續且完整,在提高績效評價的工作效率的同時從縱橫兩個方向豐富可用于績效比較的基礎數據;另一方面推進績效評價需要決策部門了解財政資金使用者在做什么,做得代價是多少以及做了的效果又是如何,而這也需要一套完整的業務檔案管理體系。

10.建立績效評價組織體系。績效評價體系的推進是一個系統工程,很多都超出財政部門的職能范圍,涉及到政府管理的方方面面,如立法權、人事權、審計監督權等都需要人大、政協、人事部門、審計部門、紀檢監察等部門單位以及中介機構、財政資金使用單位的參與和配合。要實現評價責任落實,需要建立評價組織體系,明確各部門單位在評價工作中的責任與分工,保證評價結果的公正性,使財政支出的過程及效果的動態管理順利實現。

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(作者單位:樂清市財政局會計核算中心 浙江樂清 325600)(責編:廉靖)