中國財政政策轉型及其效應分析

劉海鵬 王 翠

摘要:為了應對新世紀的第一場國際金融危機,中央政府果斷出臺了擴內需、保增長的“十項新政”,這預示著中國從2004年以來實施的穩健財政政策向更加積極的財政政策轉型。新積極財政政策被期望發揮“四兩撥千斤”的杠桿效應,實現穩定經濟增長速度的目標,同時還必須避免矯枉過正,以有效發揮積極財政推進經濟結構調整和增長模式轉換的功能。

關鍵詞:國際金融危機;宏觀調控;積極財政政策

中圖分類號:F812.0 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2009)11-0055-04

2008年爆發的國際金融危機起源于美國的次貸危機,造成美國近30家金融企業倒閉,4 000多家金融企業陷入財政危機,并且很快影響到了實體經濟領域[1],最終引發了一場波及全球的金融危機。

從2008年第三季度開始,中國宏觀經濟增速明顯放緩,各項宏觀數據急轉直下,其中,進出口總值下降,工業增加值增長速度持續回落,股市財富大幅縮水,失業人數大幅增加,CPI和PPI雙雙進入負值,一系列最有代表性的指標足以顯示國際金融危機對中國國內經濟所造成的極大沖擊。

一、應對危機:中國的財政政策由穩健走向積極

據國家統計局發布的2008年國民經濟運行情況顯示,中國全年國內生產總值300 670億元,比上年增長9.0%,其中第一季度增長10.6%,第二季度增長10.1%,第三季度增長9.0%,第四季度增長6.8%。而最新的統計數據表明,中國2009年第一季度GDP增長率僅為6.1%(增長主要是靠國家興建基礎設施拉動)。從上可以看出,從2008年第三季度開始,中國經濟明顯進入了下滑通道,同時國家財政收入增速的逐步放緩甚至出現負增長。面對復雜的國內經濟形勢,國務院總理溫家寶于2008年11月5日主持召開國務院常務會議,果斷啟動作為反周期逆風操作手段的積極財政政策,并進一步提出了關于擴大內需、促進經濟增長的“十項新政”,其內容主要有:加快建設保障性安居工程;加快農村基礎設施建設;加快鐵路、公路和機場等重大基礎設施建設;加快醫療衛生、文化教育事業發展;加強生態環境建設;加快自主創新和結構調整;加快地震災區災后重建各項工作;提高城鄉居民收入;加大金融對經濟增長的支持力度等。為了實施“十項新政”,保證經濟較快的增長,政府史無前例的出臺了30年來規模最大的財政刺激計劃,到2010年底投資總額約4萬億元。會議決定,2008年第四季度先增加安排中央投資1 000億元,2009年災后重建基金提前安排200億元,帶動地方和社會投資,總規模達到4 000億元。相機抉擇的財政政策歷來是為確保經濟穩定運行的短期性政策,“十項新政”的出臺預示著中國從2004年以來實施的穩健財政政策轉型為更加積極的財政政策,也是自1998年以來中國又一次啟動了積極財政政策。

2008年12月8日-10日,一年一度的中央經濟工作會議定調了積極財政政策最權威的風向標。會議提出了2009年經濟工作的重點任務,主要有: (1)加強和改善宏觀調控,實施積極的財政政策和寬松的貨幣政策。其中包括較大幅度增加公共支出,實行結構性減稅,優化財政支出結構,繼續加大對“三農”、就業、社會保障、教育、醫療、節能減排、自主創新、先進裝備制造業、服務業、中小企業、重大改革等方面的支持力度,加大對低收入家庭的補貼和救助力度等。(2)鞏固和發展農業農村經濟好形勢,保障農產品有效供給、促進農民持續增收。(3)加快發展方式轉變,推進經濟結構戰略性調整。(4)深化改革開放,完善有利于科學發展的體制機制。(5)著力解決涉及群眾利益的難點熱點問題,切實維護社會穩定。最權威的風向標的定調,明確積極的財政政策和寬松的貨幣政策為2009年工作的首要任務,同時為有效擴大內需促進增長、重振市場信心注入一支“強心劑”。

二、“四兩撥千斤”:新積極財政政策的效應預測

通過對比當前時期新積極財政政策與1998年的積極財政政策可以發現,需求約束是長期以來制約中國經濟增長的“瓶頸”,財政政策無論如何轉型在本質上都是一種需求調節政策,通過財政拉動內需的實質沒有改變。但更深一步的研究發現,這兩個階段財政政策的著力點卻存在著很大差異。1998年積極財政政策的主要著力點是增加基礎設施投資,其最直接的目的就是通過投資拉動內需以確保經濟持續增長。而當前時期的財政政策則注重刺激消費需求的導向,同時在兩大著力點——基礎建設和民生工程進行大規模的投資,期望通過增加投資和擴大消費這“雙重動力”的合力來拉動總需求、刺激國民經濟增長。可見,新一輪積極財政政策并不是上一輪積極財政政策簡單的延續,因此發揮新財政政策“四兩撥千斤”的杠桿功能將會產生可以預見的積極效應。

(一)從綜合效應上看,新積極財政政策加強了宏觀經濟系統面對外部沖擊的穩定性

政府的財政收支及其變動會直接或間接影響宏觀經濟的運行。當今世界經濟雖有周期性的波動,但是同20世紀30年代大危機相比,波動幅度大為減小,持續時間也大為縮短,其中財政制度與財政政策對宏觀經濟的調節有很大關系[2]。財政政策作為經濟運行中的自動穩定器能有效地熨平經濟波動,而政府有意識的實行反周期的相機抉擇的需求管理將會加強宏觀經濟系統面對金融危機沖擊的穩定性。面對經濟運行中出現的嚴重短期困難,黨中央、國務院準確把握經濟大勢,采取正確有力的宏觀調控政策,出手之快、出拳之重、措施之準、工作之實,讓人驚嘆。隨著積極財政政策一攬子計劃的逐步落實,中國有效地應對了國際金融危機沖擊的影響,穩定了經濟金融大局,經濟運行中出現了一系列積極的變化。2009年第一季度的統計數據顯示,重要的先行經濟指標——制造業采購經理指數連續4個月從低位回升,并在今年3月份一舉突破50點關口,達到52.4;同時,工業增長速度明顯加快上升,今年3月份工業增加值增長速度同比達到8.3%,比1-2月份加快4.5個百分點,已經回到了2008年10月份的增長水平。制造業進入擴張狀態表明工業的存貨調整正在逐步完成,正在產生新的增長動能,而工業增長速度明顯回升,則為整個經濟企穩回暖提供了最重要和最關鍵的支撐。在新積極財政政策等經濟刺激計劃的作用下,中國宏觀經濟系統抵擋住了國際金融危機的沖擊,經濟企穩回暖的態勢已初步形成。

(二)新積極財政政策將會形成新一輪投資拉動經濟增長的局面

雖然美聯儲主席伯南克3月中旬表示,他已經覺察到復蘇的“初綠萌芽”(green shoots)。但國際金融危機的深層次問題遠未解決,至今未有見底的跡象,據世界銀行預測,2009年全世界經濟將延續下行態勢。在外部經濟環境依舊嚴峻的形勢下,外需對中國經濟增長的拉動作用將極為有限,而新積極財政政策出臺的投資計劃將成為支持中國經濟增長的支柱。研究表明資本對于亞洲新興工業化經濟增長的貢獻為68%~85%,中國也不例外,改革開放以來中國經濟的高速增長大部分來自有形資本的投入,有形資本的增長占中國經濟增長的90%以上[3]。隨著4萬億投資計劃的逐步落實,將會形成新一輪投資拉動經濟增長的局面。況且地方政府在“軟預算約束”下申報了18萬億元配套項目的投資計劃,這場投資拉動增長的局面將在地方政府的投資下得以延續。

(三)新積極財政政策將促進“住有所居、病有所醫、學有所助”的民生工程,抑制經濟增長與社會發展相背離

公共財政取之于民、用之于民,因此新積極財政政策把保障和改善民生作為保增長的出發點和落腳點。2009年中央預算用于教育、醫療衛生、社會保障、就業、保障性安居工程、文化等方面的民生支出達到7 285億元,比上年增加1 653億元,增長29.4%?！懊裆}動最關情”,中央財政在民生領域大幅度的增加支出,是政府堅持以人為本,切實保障公民基本權利,提高生活水平,重點關心弱勢群體的體現。新積極財政政策在民生領域的作為,將有效的促進“住有所居、病有所醫、學有所助”,使人民群眾充分享受到經濟發展帶來的成果,抑制經濟增長與社會發展相背離,既能夠改善群眾的生活和居住條件,同時也是拉動需求很重要的一個措施。

(四)新積極財政政策將夯實未來十年經濟發展的基礎

改革開放30年來,中國經濟持續高速增長的同時,高投入、低產出、高污染的粗放經營模式付出了慘重的環境、資源和社會代價。而且伴隨著經濟發展和人民生活水平的提高,對能源、基礎原材料、交通等基礎設施提出更高的要求,對教育、醫療衛生、社會保障、保障性安居工程等關系民生的公共服務產生了更加緊迫的需求[4]。此次國際金融危機的到來,推動了一大批基礎設施和公共服務項目上馬或加快建設,支持科技創新和節能減排,推動經濟結構調整和發展方式轉變,加快實現經濟發展由主要依靠增加資源等要素投入,向主要依靠科技進步、勞動者素質提高和管理創新轉變,既可以有效地刺激需求、支持經濟可持續增長,又可以為未來10年中國經濟發展新的機遇期打下更為扎實的基礎。

三、避免矯枉過正:新財政政策實施中應該注意的幾個問題

轉型后積極財政政策的實施,給危機中的中國經濟帶來了依稀曙光,經濟企穩回暖的跡象也增加了戰勝危機、順利實現經濟“軟著陸”的信心。但是任何宏觀經濟調控政策都應適可而止,超越需求的“越位管理”將會把經濟帶向相反的困境。當前確保經濟增長速度、擴大經濟規模固然重要,但是從長遠來看優化經濟結構和轉變增長方式的問題迫在眉睫。如今實施的逆周期財政政策使中國保增長、擴內需的能力得到了很大提升,這無疑會拉動短期內經濟建設,抑制經濟下滑的趨勢。但如何避免矯枉過正,從而有效實現經濟結構的優化和增長方式的轉型,以下幾個問題值得引起注意:

(一)實施積極財政政策必須充分尊重和發揮市場機制的基礎性作用

市場機制在資源配置中處于基礎性地位,改革開放以來,隨著市場經濟體制的建立和不斷完善,市場力量成為推動中國經濟發展的主要力量,市場經濟中的價格機制、供求機制和競爭機制推動著生產者和消費者作出各自的決策,引導資源向著最有效率的方面配置,確保經濟自覺地按照市場規律運行。然而市場自發性、盲目性、滯后性的特點使得政府對宏觀經濟運行進行干預和調節成為必要,因此我們不能因為金融危機帶來的消極后果而懷疑甚至否定市場機制的基礎性地位,不能因為宏觀調控的顯著效果而重走計劃經濟的路子,作為政府宏觀調控手段的積極財政政策不僅需要、而且必須遵循這一原則。

(二)實施積極財政政策,要合理利用政府投資乘數效應

當前中國居民邊際消費傾向低下一直是制約政府投資乘數發揮效用的重要因素,從而也限制了積極財政政策的實施效果。理論上,一元錢的政府支出通過乘數效應可以產生大于一元錢的國民收入,在不考慮稅率變動的情況下,凱恩斯主義政府購買乘數=1/(1-邊際消費傾向)。可以看出,政府購買乘數的大小直接取決于邊際消費傾向的高低。中國長期存在的城鄉二元結構使得城鄉收入差距不斷擴大,而教育、醫療、住房、養老、失業等風險的存在,使得居民對于未來的收支預期存在大量的不確定性,況且金融危機的出現造成了勞動收入減少甚至出現大量勞動力失業,增加了居民的預期性儲蓄傾向,也必然降低社會總消費傾向。擴大消費需求的關鍵在于企業和消費者,要調動兩者的消費積極性,必須在增加財政投入的同時,合理運用一系列財政政策手段,確保政府投資乘數效應發揮應有的效果。

(三)實施積極財政政策要正確處理“條條”與“塊塊”的關系

繼中央政府推出4萬億元經濟刺激方案后,地方政府雄心勃勃的18億元投資計劃已經出臺。據了解,這個數據目前還僅為地方政府的意向,最終是否能實施還決定于中央政府對具體項目的審批。然而,地方政府對民生需求的把握有著天然優勢,在財政投入項目的選擇和資金管理上,地方政府“塊塊”管理往往比中央部門“條條”管理更為有效。但是,地方政府的自主愿望與中央財政資金投入的方向往往并不一致,如何進行項目的取舍成為提高投資效率的關鍵。這就需要中央政府嚴格科學的對項目進行評估,建立項目負責人制度,提高項目審批與運作的透明度,對投資項目進行嚴格監管,使財政資金的使用滿足本地區最迫切的民生需求,避免造成嚴重的資金浪費。

(四)實施積極的財政政策不容忽視“擠出效應”

“擠出效應”是指當政府采取擴張性的財政政策時,政府支出的增加會引起私人消費或投資減少的效果。對“擠出效應”的發生機制有兩種解釋,一種解釋是:財政支出擴張會引起利率上升,利率上升會使私人儲蓄增加從而抑制私人消費,同時更重要的是,由于私人投資與利率之間的反向變動關系,利率的上升還會抑制私人投資。另一種解釋是:政府向公眾借款引起政府和私人部門在借貸資金需求上的競爭,減少了對私人部門的資金供應。但是無論哪種解釋,財政擴張都引起收入和貨幣需求的增加,在貨幣供給不變的條件下,必然會造成利率上升,進而減少物品和勞務的需求,擠出投資。由于中國沒有完全實現利率市場化,所以一般認為財政擴張不會提升利率水平,進而也就不會產生擠出效應。但隨著中國金融體制改革的不斷深入,利率市場化進程不斷推進,由積極財政政策產生的“擠出效應”逐漸呈現顯著化傾向,因此實行積極財政政策帶來的“擠出效應”不容忽視。

(五)實施積極的財政政策要注意政策的時滯性

積極財政政策旨在熨平經濟波動,支持經濟增長,但由于政策時滯的存在,可能會造成經濟在更長時間內的不穩定,從而導致政府在配置資源的過程中比市場機制更嚴重的低效率。由穩健的財政政策向積極的財政政策的轉型,面臨兩方面的不確定性,第一,積極財政政策下投資乘數大小難以準確的確定;第二,政策必須預測通過財政政策作用總需求水平達到預定目標需要多長時間。而在這一段時間里總需求特別是投資可能發生的戲劇性變化可能導致決策失誤。因此我們不能苛求新一輪財政政策在短時間內就起到立竿見影的作用,相反,要根據危機爆發后經濟形勢的變化,相機抉擇和適時調整財政政策,促進經濟恢復。

四、小結

面對國際金融危機“外患內憂”的嚴峻形勢,中國財政政策主動選擇從穩健向積極轉型,轉型后的積極財政政策并不是上一輪積極財政政策簡單的延續,而是通過增加投資和擴大消費這“雙重動力”的合力來拉動總需求、刺激國民經濟增長。新積極財政政策必將在加強宏觀經濟系統的穩定性、拉動經濟增長、改善民生工程、夯實未來經濟發展基礎等方面顯現出積極的效應,同時,我們也應該注意到實施積極財政政策要發揮市場機制,要合理利用政府投資乘數效應,要正確處理“條條”與“塊塊”的關系,要重視政策的“擠出效應”并考慮到政策時滯性的存在。當前中國經濟雖有企穩回暖跡象,但是在全球經濟依舊嚴峻的形勢下,我們不能過于樂觀,積極財政政策作用的有效發揮還必須得到寬松的貨幣政策和其他綜合經濟政策的支持,只有打好宏觀調控的“組合拳”才會在世界經濟春色難覓時,發現中國經濟復蘇的曙光。

參考文獻:

[1]何偉.中、東歐危機成亞洲金融危機“翻版”[N].東亞經貿新聞,2009-03-04.

[2]高鴻業.西方經濟學[M].北京:中國人民大學出版社,2004.

[3]劉遵義,汪同三.東亞經濟增長的源泉與展望[J].數量經濟技術經濟研究,1997,(10).

[4]劉立峰.新一輪積極財政政策淺析[J].宏觀經濟管理,2009,(1).

責任編輯:焦世玲

責任校對:艾 嵐

Research on China's Fiscal Policy Reforming and its Effect

Liu Haipeng1, Wang Cui2

(1. School of Public Administration, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430074, China;

2. Economics School, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

Abstract: To cope with the first international finance crisis on the 21th centry, China's central government decisively carried out "10 new deals "to expand the domestic demand, to guarantee the enconomy growth. It indicates that China launched an active fiscal policy from the stable fiscal policy since 2004. The active fiscal policy is oriented to play the lever role, stable the economy growth, promote economic structural adjustment and the conversion of economic growth mode.

Key words: international finance crisis; macro control; active fiscal policy