淺談縣級審計機關(guān)發(fā)展的幾個問題及對策

張爭祥

[摘 要]縣級審計機關(guān)是我國國家審計的重要組成部分,縣級審計機關(guān)發(fā)展過程中存在諸多問題,比如審計任務(wù)繁重、審計力量不足、審計質(zhì)量不高等問題較為突出,如何解決這些問題成為必要。本文從縣級審計機關(guān)發(fā)展面臨的問題入手,提出解決縣級審計機關(guān)發(fā)展的對策。

[關(guān)鍵詞]縣級審計機關(guān);問題;對策

[中圖分類號]F239.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432(2009)35-0044-03

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的不斷深入,縣級審計機關(guān)的審計任務(wù)繁重、審計力量不足、審計質(zhì)量高的要求與審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)差、審計現(xiàn)代化技術(shù)要求與審計科技人才少之間的矛盾不斷突出。對如何處理這些問題,充分發(fā)揮基層審計機關(guān)的審計監(jiān)督職能,已經(jīng)成為縣級審計機關(guān)發(fā)展中亟待解決的問題。

1 縣級審計機關(guān)發(fā)展面臨的問題

1.1 審計力量不足

審計法第十二條規(guī)定:“審計人員應(yīng)當(dāng)具備與其從事的審計工作相適應(yīng)的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力。”事實上,縣級審計機關(guān)在崗人員當(dāng)中從事審計業(yè)務(wù)工作的相對較少,審計隊伍建設(shè)中存在的突出問題已成為制約審計事業(yè)進一步發(fā)展的“瓶頸”。

1.1.1 人員少與任務(wù)重的矛盾突出

隨著被審計單位的項目和資金越來越多,審計的外延不斷拓展,審計的內(nèi)涵不斷豐富,審計的任務(wù)也越來越重,而縣級審計機關(guān)現(xiàn)有的人員編制較少,審計任務(wù)卻一個接一個,有很多審計人員必須經(jīng)常加班加點審計才能完成工作任務(wù)。有的地方為配合當(dāng)?shù)毓ぷ?經(jīng)常抽調(diào)審計人員參加,如村建扶貧、救災(zāi)、招商引資、計劃生育等工作,個別地方非審計業(yè)務(wù)工作還占了很大的比例,甚至占70%之多,這種超負荷的工作,既影響了廣大審計人員的精力和健康,又使審計人員沒有時間“充電”,綜合素質(zhì)難以增強,審計質(zhì)量難以提高。

1.1.2 隊伍結(jié)構(gòu)不合理、人才單一

從干部配備上看,“官”多“兵” 少,“吃飯”的多,“做事”的少。如某縣審計局在編24人,領(lǐng)導(dǎo)干部就有11人(現(xiàn)任正副局長、專職書記、紀檢組長等職務(wù)的8人、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)3人),后勤3人,脫產(chǎn)從事其他工作2人,實際審計業(yè)務(wù)人員8人(僅占33.3%);從文化程度上看,調(diào)查的三個設(shè)區(qū)市(含所轄市、縣、區(qū))945人中。有本科以上文化程度的審計人員140人(僅占14.8%),大部分在大專以下文化程度,有的文化程度更低;從知識結(jié)構(gòu)上看,具有專業(yè)知識的人員比較少。大部分是審計、會計類,而具有法律、外語、工程技術(shù)和計算機等方面的人才非常缺乏;從年齡結(jié)構(gòu)上看,隊伍老化,年齡偏大,沒有形成合理的梯次。

1.1.3 隊伍建設(shè)投入少,整體素質(zhì)亟待提高

從調(diào)查的情況看,縣級審計機關(guān)不同程度地存在審計手段和方式單一,審計程序不夠規(guī)范,操作不太合理,提交的審計報告質(zhì)量不高,缺乏深層次的分析和研究,提出的對策建議針對性、操作性和前瞻性不強的現(xiàn)象。

1.2 審計手段落后

現(xiàn)代審計已經(jīng)由單一的賬簿基礎(chǔ)審計轉(zhuǎn)向了制度基礎(chǔ)審計和風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?審計技術(shù)由手工審計轉(zhuǎn)向計算機輔助審計,審計方法由詳細審計轉(zhuǎn)向到抽樣審計。但就目前而言,縣級審計人員在現(xiàn)場審計中大多還是以運用個人的職業(yè)判斷和一些傳統(tǒng)審計方法為主。大部分審計項目和審計人員還停留在從查閱手工賬跨越到查閱電子賬的階段,能真正利用審計軟件的功能模塊和數(shù)據(jù)庫查詢技術(shù)進行審計的,只是體現(xiàn)在個別案例中,離計算機輔助審計的目標還有一定距離。審計人員能熟練運用“AO”和“OA”系統(tǒng)對有關(guān)項目進行審計則不多。

1.3 審計執(zhí)法難

在我國審計取證難、處理處罰難的問題依然存在,審計決定落實難已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。依照《審計法》規(guī)定,當(dāng)遇到被審計單位和有關(guān)人員不配合或阻礙審計時,審計機關(guān)可采取的手段有通報批評、給予警告、依法追究責(zé)任、制止有關(guān)行為和建議行政處分。在審計實踐中,前四種手段顯得軟弱無力,并不能起到威懾與約束作用,至于建議行政處分手段,則形同虛設(shè)。被審計單位常常會因自身利益而不配合,甚至抵制審計,尤其是查處大案要案時,會想辦法找關(guān)系、找領(lǐng)導(dǎo)來抵制審計進一步深入開展。在這種情況下,由于法律未賦予審計機關(guān)強有力的執(zhí)法手段,審計工作常常因此而受阻。

1.4 審計經(jīng)費難以保障

經(jīng)費問題歷來是圍繞審計機關(guān)展開正常的依法審計工作的一大難題。目前,縣級審計機關(guān)普遍存在著由于財力的限制,而使審計監(jiān)督職能作用的發(fā)揮受到了限制。許多大案要案線索由于缺少外調(diào)經(jīng)費而無法查實,再加上由于審計監(jiān)督工作的特殊性,審計機關(guān)及審計人員必須保持清正、廉潔,同時國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在視察審計署時強調(diào),希望審計署成為“廉政署、法治署、正氣署”,但由于沒有足夠的經(jīng)費保障,審計“八不準”、廉政紀律也就難以執(zhí)行,審計與被審計單位的經(jīng)濟聯(lián)系就難以切斷,審計執(zhí)法的嚴肅性必然要受到影響,以收代罰等現(xiàn)象也時有發(fā)生。

1.5 審計監(jiān)督的獨立性難以實現(xiàn)

在審計機關(guān)成立初期,現(xiàn)行縣級審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制極大地推動了我國縣級審計機關(guān)的發(fā)展,但隨著財政管理體制的完善,這種對縣級審計機關(guān)缺乏保障手段的管理體制就難使縣級審計機關(guān)的獨立審計監(jiān)督不受干預(yù)。在上級與縣級利益日趨明確的新形勢下,縣級審計機關(guān)作為縣政府的一個組成部分,其組織人事、經(jīng)濟供給、日常生活均歸地方政府管理。縣級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的“帽子”、辦公辦案所需的“票子”、子女就業(yè)所需的“路子”、工作生活所需的“房子”、干部升遷所需的位置等均掌握在地方政府手中,當(dāng)上級利益與縣級利益發(fā)生沖突,上級法規(guī)政策與縣級法規(guī)政策出現(xiàn)矛盾時,縣級審計機關(guān)很難不向縣政府傾斜。同時縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)可以隨時左右縣級審計機關(guān)的監(jiān)督動向,使縣級審計機關(guān)在監(jiān)督過程中的科學(xué)性和公正性有可能受到影響,審計監(jiān)督的風(fēng)險增大。

1.6 審計范圍過窄

我國審計監(jiān)督按照被審計單位的財政、財務(wù)隸屬關(guān)系或國有資產(chǎn)管理監(jiān)督關(guān)系為標準劃分審計機關(guān)審計監(jiān)督范圍。隨著國家宏觀經(jīng)濟運動機制與具體的經(jīng)濟管理方式都發(fā)生了深刻的變化,從而使審計監(jiān)督范圍的劃分面臨著許多新課題。例如:人民銀行、國家專業(yè)銀行、國家稅務(wù)系統(tǒng)、郵電、鐵路、能源等大型骨干企業(yè)或行業(yè)部門,其經(jīng)濟規(guī)模日趨擴大,直接增加了上級審計機關(guān)的審計任務(wù)。從審計任務(wù)與審計力量的對比來看,上級審計機關(guān)面臨著審計監(jiān)督范圍大,審計項目多,審計質(zhì)量要求高,審計固有風(fēng)險大,而審計力量相對薄弱的困難。審計署及駐地方的特派員辦事處不可能定期對分布在全國各地的中央直屬單位和企業(yè)進行審計,特別是縣(區(qū))的企業(yè)和單位。而這些單位占地方經(jīng)濟份額的比例都比較大,它們與地方有著千絲萬縷的聯(lián)系,縣級審計機關(guān)對這些單位和企業(yè)都比較了解,但由于不是本地區(qū)審計機關(guān)的審計范圍,所以不能對其進行審計監(jiān)督,使這些單位處于監(jiān)督的“盲區(qū)”,成了審計監(jiān)督范圍的“空白點”。如對國稅局審計,權(quán)力上收,縣級審計機關(guān)不得插手,本級政府享受增值稅和消費稅25%部分,全憑國稅報賬;至于國稅機關(guān)對征管對象實施的征管行為和非征管行為,縣級審計機關(guān)只能望洋興嘆,對地稅部門審計,遵循上級主管部門的意見,只審稅收征管,不審經(jīng)費收支。明明知道多提了征收經(jīng)費,卻無法進行審計。一些部門上劃后由省級垂直管理(如工商、土地、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、公路等),駐縣的中央直管部門和企業(yè)(如國稅、金融、電力、石化、電信、移動、煙草、郵政、氣象等)又都是上級審計機關(guān)的審計對象,審計管轄體制統(tǒng)管過于嚴格,以上單位未經(jīng)上級審計機關(guān)授權(quán),縣級審計機關(guān)不能審計,長期處于審計監(jiān)督的盲區(qū),造成“上級審計機關(guān)審不到、縣級審計機關(guān)審不了”的狀況。隨著改革力度的不斷加大,縣級審計機關(guān)監(jiān)督范圍在發(fā)生變化,一些地方性虧損嚴重的國有大中型企業(yè)實行關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、拍賣等,有些縣屬國有企業(yè)基本上已全部改制為民營企業(yè),非公有制經(jīng)濟未納入審計監(jiān)督范圍,使本來就不多的國有企業(yè)更少,企業(yè)審計幾乎是空白。財政管理體制不斷深化,行政事業(yè)單位實行會計集中核算——實行國庫集中收付制,地方審計機關(guān)的審計監(jiān)督范圍越來越小。

1.7 審計程序不簡

1.7.1 審計項目計劃安排時間太長

每年從11月預(yù)安排,到自上而下,自下而上的安排草案,再到初安排、補充安排,其周期的過分延長,導(dǎo)致計劃實施過程的不深入、不細致和走過場。

1.7.2 審計通知書提前三日下達,為被審計單位提前做好非正常準備提供了時空

事實上,上一會計季度的財會資料已經(jīng)是“蓋棺定論”的東西,對于審計工作而言,無須作什么準備。在實際上卻為被審計單位提供工作好非正常準備的時空,如會計資料的弄虛作假,審計工作中人情攻關(guān)工作的準備等。

1.7.3 審計報告征求意見往往降低審計結(jié)論的權(quán)威性和嚴肅性

審計報告征求意見所征求的是被審計單位的意見,其內(nèi)容主要有兩條:一是對審計事項評價;二是從對違紀問題的處理表面上看,審計報告征求意見體現(xiàn)了充分聽取被審計單位意見、使審計結(jié)論更客觀的合理性,但是這一程序的存在卻隱含了兩個方面的問題:首先為被審計單位在正式審計結(jié)論下達前提供了申明各種“理由”的機會,同時也為審計機關(guān)、審計人員不敢作出客觀評價,推卸責(zé)任提供了機會;其次為被審計單位想方設(shè)法減緩違紀處理留下了空間,同時也為審計人員、審計機關(guān)不敢嚴肅作出處理結(jié)論提供了回旋余地。

2 解決縣級審計機關(guān)發(fā)展的對策

2.1 積極探索審計管理體制,優(yōu)化審計資源

結(jié)合縣級審計工作存在的問題,根據(jù)修訂后的《審計法》有關(guān)規(guī)定,可探索將縣級或市轄區(qū)審計機關(guān)改為市審計局的分局或派出機構(gòu)的路子,由市審計局根據(jù)全市每年審計工作任務(wù)統(tǒng)一調(diào)配力量,既可在一定程度上避免基層審計人員少與審計任務(wù)重的矛盾,也便于打破地域界限,加大執(zhí)法力度,增強獨立性,同時有助于改善審計人員結(jié)構(gòu)。在人員調(diào)入方面,由市審計、人事等部門聯(lián)合把關(guān),根據(jù)審計工作需要進行配置。對縣級審計工作的領(lǐng)導(dǎo)要把好審計人員進口關(guān),把提高審計人員素質(zhì)作為業(yè)務(wù)主管的重要內(nèi)容之一,市審計、人事等部門出臺審計機關(guān)工作人員調(diào)入錄用量化條件,并對縣級審計機關(guān)現(xiàn)有工作人員制訂長遠培訓(xùn)規(guī)劃和培訓(xùn)方案,提高其政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能;主動配合縣級組織部門調(diào)整好下級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子配備,針對目前縣級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)不夠高,審計機關(guān)懂業(yè)務(wù)人員比例較低的實際情況,要硬性規(guī)定、限制不太熟悉財經(jīng)審計工作的行政干部進入班子的條件和比例。將原縣(區(qū))安排的審計經(jīng)費上繳市財政,由市財政單獨列入預(yù)算,市審計部門統(tǒng)一支配,可緩解部分縣級審計機關(guān)審計經(jīng)費不足問題。

2.2 加大教育培訓(xùn)力度,提高審計人員綜合素質(zhì)

縣級審計機關(guān)必須重視人力資源建設(shè),審計機關(guān)可向社會公開招考審計人才,達到審計干部隊伍知識結(jié)構(gòu)的合理;加大“人法技”建設(shè)力度,以創(chuàng)建學(xué)習(xí)型機關(guān)為契機,大力推動素質(zhì)教育,提高審計人員綜合素質(zhì);要建立全員培訓(xùn)制度,制訂中長期學(xué)習(xí)計劃,按照缺啥補啥的原則,強化短缺知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn),特別是加強對審計人員綜合知識的培訓(xùn),審計人員不僅要會查賬,還要學(xué)會分析研究,提出有價值的建議和意見,這需要審計人員必須具備綜合知識,做一個復(fù)合型的審計人才;同時采取多種措施鼓勵大家通過自學(xué)、函授等方式參加后續(xù)教育以及有關(guān)職稱、職業(yè)資格考試,使廣大審計人員在精通財會、審計業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上,逐步掌握稅收金融、基建工程、計算機、法律法規(guī)、涉外會計以及宏觀經(jīng)濟管理等知識,從而培養(yǎng)出一支政治思想好、工作作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、知識面寬、一專多能的現(xiàn)代審計干部隊伍。

2.3 保障審計工作所需要的經(jīng)費

當(dāng)前要以《審計法》施行為契機,掀起學(xué)習(xí)領(lǐng)會、貫徹執(zhí)行《審計法》的新高潮。一是要對《審計法》進行認真學(xué)習(xí),盡快掌握其主要內(nèi)容和精神實質(zhì)。二是要通過多種渠道和方式,向黨委、人大、政府和社會各界廣泛宣傳《審計法》,取得更多的理解和支持,創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。三是要嚴格執(zhí)行《審計法》,規(guī)范審計行為,加大審計力度,充分利用審計成果,降低審計成本,提高審計質(zhì)量和水平,為維護國家財經(jīng)秩序,加強廉政建設(shè),促進經(jīng)濟更快更好發(fā)展與和諧社會建設(shè)發(fā)揮更加積極有效的作用。四是人大應(yīng)加大對貫徹執(zhí)行《審計法》的檢查監(jiān)督力度,督促必要的審計經(jīng)費及時足額安排落實到位,以切實解決審計機關(guān)進行硬件投入、強化教育培訓(xùn)、改善辦公交通條件等經(jīng)費不足問題。

2.4 應(yīng)盡快考慮授權(quán)范圍和授權(quán)方式

鑒于目前國家審計機關(guān)對縣中央直屬企業(yè)分支機構(gòu)監(jiān)督不到位的狀況,建議審計署按照屬地管理原則下放審計權(quán)限,使縣級審計機關(guān)根據(jù)情況有計劃地安排對其審計,減少審計監(jiān)督盲區(qū)。審計機關(guān)應(yīng)依法全面執(zhí)行《審計法》和審計署1號令的有關(guān)規(guī)定,理順監(jiān)督機制。要在堅持上級審計機關(guān)無條件抽審下級審計對象前提下,以行政區(qū)域為中心,除外交、安全、軍事部門需采用特殊審計方式外,其余項目單位改由屬地原則處置;在進一步明確縣級審計機關(guān)的審計范圍后,凡屬縣級審計機關(guān)審計范圍的審計工作全部由縣級審計機關(guān)負責(zé),其審計結(jié)果由縣級審計機關(guān)向財政、稅務(wù)、物價、行業(yè)管理協(xié)會等部門通報情況,縣級財政、稅務(wù)、物價、行業(yè)管理協(xié)會等應(yīng)依縣級審計機關(guān)的審計結(jié)論為根據(jù)開展其相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理工作,不得逾越;與此同時,縣級審計機關(guān)要加強政府審計、社會審計與內(nèi)部審計的相互合作、協(xié)作,相互補充,共同挖掘?qū)徲嬞Y源。要在工作中主動加強與有關(guān)部門的協(xié)調(diào),建立審計與紀檢、監(jiān)察、法院、檢察院等職能部門的聯(lián)席會議制度,互通信息,優(yōu)勢互補,切實改進審計監(jiān)督盲區(qū)。

2.5 完成從程序性監(jiān)督到實質(zhì)監(jiān)督的轉(zhuǎn)變

目前的審計程序和業(yè)務(wù)流程,在審計機關(guān)發(fā)展很多年以后,既有簡化的必要,也有簡化的可能。要從步步設(shè)防的程序性監(jiān)督逐步轉(zhuǎn)移到提高質(zhì)量,分散、降低審計風(fēng)險,杜絕審計責(zé)任事故上來,簡化程序要輔之以提高作業(yè)技能,硬化取證手段,增加硬件投入,使審計底稿涵蓋的內(nèi)容要高度可信,周全、豐富,使審計工作立于不敗之地。

解決縣級審計機關(guān)發(fā)展中存在的問題是一項長期、艱巨而復(fù)雜的任務(wù),在新的形勢下,尤其是在縣級審計機關(guān)的人力、經(jīng)費和專業(yè)技術(shù)人才不能滿足需要的情況下,只有解決縣級審計機關(guān)發(fā)展中存在的問題,充分顯示出最好的效能,才能使審計事業(yè)結(jié)出更加豐碩的成果。

參考文獻:

[1]葉曉鷹.當(dāng)前基層審計工作中存在的主要問題和困難[J].審計與理財,2004(2):17-18.

[2]盧志龍.縣級審計工作存在的問題及對策[J].審計文摘,2006(2):81.

[收稿日期]2009-08-10

[基金項目]本文系安徽省審計廳2007年重點審計科研課題 “縣級審計機關(guān)發(fā)展的幾個問題及對策”(項目批準文號:皖審科[2007]35)階段性研究成果。