丹江口庫區水源地保護的生態補償機制研究

謝靜怡　姚藝偉

摘要：丹江口庫區水源地保護是保證南水北調中線工程能夠順利實現的關鍵措施。水源地保護與當地的經濟發展之間存在矛盾。建立生態補償機制有利于協調供水方和受水方之間的利益關系。本文闡述了水源地生態補償的理論，探討了水源地保護的成本核算與分攤方法，提出構建丹江口庫區生態補償機制的政策建議。

關鍵詞：丹江口庫區；水源地保護；生態補償

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2009)09-0089-03

一、引言

全球范圍內水資源短缺和水源水質惡化問題日趨突出，飲用水安全與水源地保護逐漸得到政府和公眾的重視。1972年聯合國第一次人類環境會議開始將1981-1990年作為“國際飲用水供給和衛生十年”。旨在促進和加強公共機構對飲用水源的管理；1995年，世界銀行專門就全球面臨的水資源提出警告。由于飲用水質量標準日趨嚴格，國際上對水源地的保護工作也越發重視。涉及水源地的研究工作相繼展開。當前國外水源地研究已經超越對水源水質簡單描述的階段，進而微觀上轉為水源地開發與水源水質關系的內在機理研究。

丹江口水庫是南水北調中線工程的引水處。丹江大壩加高工程正常蓄水后。丹江口庫區將成為國家重要戰略資源的承載地和全國水源保護最為敏感的地區，直接關系到華北特別是京津等地的飲用水安全。目前庫區生態環境形勢不容樂觀。主要表現在水土流失嚴重，點源污染、面源污染突出。問題的癥結是企業、居民、地方政府、用水方存在多方利益主體的沖突。如何協調好水源地保護與區域經濟發展是問題的關鍵。為此。開展丹江口庫區水源地保護與利益補償機制研究是保證庫區水質安全和生態安全重要內容。本文從生態補償理論、庫區水源地保護的成本核算、生態補償機制構建三方面進行探討。以便為水源地保護、南水北調水價制定提供決策參考。

二、水源地生態補償的理論

(一)公共資源與生態補償

丹江口庫區水源地保護與生態環境建設具有典型的公共物品的屬性。公共物品具有兩個基本特征：消費的非競爭性和非排他性。消費上的非競爭性指公共物品滿足的是全社會的公共需要的，這些公共需要一般是人們生活中不可缺少的，它與每個人的利益相關，但每個人又不能獨占其消費權。即某個人對公共物品的消費不會影響其他人從對該公共物品消費中獲得的效用，即增加額外一個人消費該公共物品不會引起產品任何成本的增加，也可以說公共物品的邊際生產成本為零。非排他性指此類物品是被社會公眾共同享用，某一個體使用的同時，不能排斥他人享用。即不可能阻止不付費者對公共物品的消費。因此。由于消費的非競爭性，往往導致“公地的悲劇”——過度使用；由于消費中的非排他性往往導致“搭便車”——供給不足。

當丹江口庫區水源地生態環境狀況得以改善，庫區水質得到保證時，合格的水資源是由供水區和受水區兩地的公眾共同分享的。而這種利益共享性存在的同時，庫區水源地進行的生態建設和環境保護工作會造成庫區局部利益受損。在這種狀況下，只有建立合理高效的利益補償機制來協調各方利益。避免由于利益不均而造成庫區高質量生態環境這種公共物品的供給不足，才能調動水源區保護積極性，才能保證水質安全。

(二)外部性與生態補償

外部性(也稱外部效應)，是指某一經濟主體的經濟行為對于另一個經濟主體的福利產生的未能由市場交易或價格體系反映出來的影響或效應。1890年，馬歇爾在《經濟學原理》一書中首次提出了“外部經濟”概念?！拔覀兛砂岩蛉魏我环N貨物的生產規模之擴大而發生的經濟分為兩類：第一是有賴于這工業的一般發達的經濟：第二是有賴于從事這工業的個別企業的資源、組織和經營效率的經濟。我們可稱前者為外部經濟，后者為內部經濟?！绷_杰，珀曼在《自然資源與環境經濟學》中強調某項決策的外在影響能否得到補償：當某一個體的生產和消費決策無意識地影響到其他個體的效用或生產可能性，并且產生影響的一方又不對被影響的一方進行補償時，便產生了所謂的外部效應。

外部性又分為正外部性和負外部性。正外部性是指某一經濟主體的生產或消費使其他經濟主體受益；負外部性是指某一經濟主體的生產或消費使其他經濟主體受損。水源地保護具有很強的正外部性。丹江口庫區水源地保護。使庫區水質保持良好，為中線受水地區提供了良好的生態服務。具有正外部性。水源地保護的正外部性特征意味其在私人供給上必然缺乏效率，進而出現供給不足。既然外部性的存在導致資源配置缺乏效率，那么就應該使外部性問題內在化。所謂外部性內在化，就是使生產者或消費者產生的外部費用，進人他們的生產或消費決策，由他們自己承擔或“內部消化”，從而彌補私人成本與社會成本的差額，以解決外部性問題。庇古在《福利經濟學》(1920)一書中認為，邊際社會成本大于邊際私人成本時。生產者的一部分成本轉嫁給了他人。將導致這種生產活動的過度供給。為此，需要對生產者征以特別的稅收。使其生產成本提高，產品價格也隨之提高，進而減少對這種產品的生產或消費；反之，當邊際社會成本小于邊際私人成本時。生產者的一部分收益被別人享有，則會出現生產活動供給的不足，為此，要給予生產者補貼或稅收上的優惠，鼓勵其多生產。這便是庇古提出的“修正稅”辦法。庇古提出的這種懲罰性稅收或鼓勵性補貼。統稱為“庇古稅”。因此。庫區生態補償正是為了彌補水源地保護投入成本與收益之間的差額。

(三)環境公平與生態補償

丹江口庫區作為南水北調中線工程的水源地，承擔著維護水質安全的重任，實際上是主體功能的區域分工，將付出巨大的環境保護成本。按照環境公平的原則。各區域均有享受充分的發展經濟和各種區域開發活動的權利，同時也均應承擔保護生態和環境的義務。在主體功能區的構架下，不同的區域的權利和義務發生了變更。水源區承擔了更多的生態和環境保護的義務，受水區則從中受益。在水源區，與生態保護和水質安全功能相矛盾的經濟活動將會受到限制，與此同時，地方的財政收入勢必會減少。如果水源區為保護環境和水質安全所犧牲的經濟利益得不到經濟補償時，為了基本的發展需求，當地政府就可能不會從維護水質的角度去限制生產開發活動。比如，丹江口庫區大部分是經濟貧困地區，為增加收入大量發展污染比較嚴重的黃姜產業，黃姜產業是當地的主導產業，如果得不到合理的補償，將不會停止黃姜產業的發展。

三、水源地保護的成本核算與生態補償標準

(一)水源地保護的區域

水源地保護區域是庫區及上游水源保護區。南水北調中線一期工程年均調水量為95億立方米。主要解決京津冀豫四省市水資源短缺問題，受益人口3500萬。調水的實施給水源地帶來更高的生態環保要求和壓力。為保護好庫區水質，確?！耙粠烨逅奖本?。丹江口庫區不僅要大力保護

環境、涵養水源，還要對當地造成污染較嚴重的企業實行關停和整治，這使得丹江口庫區的產業發展受到“生態”制約。因此，庫區及上游是水源地保護的主要區域，包括陜西省安康市、商洛市、漢中市、河南省南陽市、湖北省十堰市等5市40個區、縣(縣級市)，見表1。

(二)水源地保護的成本核算——生態補償標準

實行生態補償，必須對水源地的保護成本進行核算，這也是生態補償的標準。生態補償標準是建立生態補償機制的重要內容，應與公平原則保持一致。生態補償的目的是使提供生態服務的供水區的收入水平不低于受水區或其他發達地區的收入水平。我們采用保護成本+機會成本方法確定補償金額。保護成本主要指水源區為保護水質而直接進行的治理投入，這部分投入是顯而易見的，比較容易量化。如小流域治理的投入成本、水土保持的防護成本、以及污染治理成本等方面所投入的成本。機會成本指水源區出于保護水質安全的需要，必然受到產業政策的嚴格限制不能發展某些產業所造成的損失，實質上是水源區為保護水質所喪失的發展機會而做出的犧牲，如關閉某些污染企業和移民搬遷。這部分機會成本可以根據同等條件和發展基礎相當的第三地區作為參考來做出估算。關于機會成本的估算比較復雜，這里不做估算。本文以水源地保護的直接投入成本為例來計算補償標準。

根據長江水資源保護研究所《丹江口庫區及上游污染防治與生態建設規劃》，按照污染控制區對庫區水質的影響程度，將污染控制區劃分為水源地安全保障區、水質影響控制區和水源涵養生態建設區。主要投入成本為：

1小流域治理成本。小流域治理主要措施是退耕還林、水土保持工程等。水土流失部分發生在環庫區及周邊的淺山丘陵區域和人口集中，植被差及開發建設項目比較集中的區域，而且大部分水土流失區域屬于中度和輕度流失區。據此，水土保持工程可分為山坡防護工程、山溝治理工程、山洪排導工程和小型蓄水用水工程四種類型。具體來說，需要增造沉沙凼，田間道路，谷坊，攔沙壩，河堤，塘堰等。根據全國第3次水土流失遙感調查資料統計，丹江口水庫及其上游流域面積為9.6萬km²，其中水土流失面積達5.1萬km²，占土地總面積的53.1％。年均土壤侵蝕量l-82億噸，年均土壤侵蝕模數2900噸／(km²×A)。因此，小流域治理工程包括17個縣的511條河流。共需投資22.69億元。

2污染治理基礎設施建設。污染治理的基礎設施建設包括污水處理、以及環境監測等設施。到2010年。為實現污染物COD削減量9.6萬噸、氨氮削減量為0.39萬噸。需建設污水處理廠19個、垃圾處理廠8個、垃圾清理項目5個、流域監測項目5個。污水處理廠的投資計算分為兩類：需要進行脫氮處理的污水處理廠為3500元／噸：無脫氮處理的污水處理廠為3000元／噸。以上價格均包括污水廠管網建設費用。考慮到這一區域污水管網嚴重滯后的現狀，在全國平均水平的基礎上，每噸廢、污水增加了管網建設費用500元。所以，共投資22.76億元。

3工業點源治理工程。丹江口庫區為保持水質，對庫區工業點源污染控制列為優先項目，累計37項，其中湖北省9項、河南省14項、陜西省14項。治理的內容依照污染的程度包括污水治理、工業廢水治理、封閉治理、清潔生產、環保治理等，另陜西省安康、城固、漢中累計28家小皂素黃萎加工企業勒令關閉。經過核算，其總投資為4.91億元。

4生態農業。建立生態農業示范區、扶持農村沼氣池建設等，總投資1.55億元。

四、丹江口庫區生態補償機制的構建

(一)補償原則

1“誰受益、誰補償”，“誰破壞、誰付費”原則。生態補償要遵循“誰受益、誰補償”，“誰破壞、誰付費”。水源地保護具有很強的正外部性，如果不對提供這種正的外部性的經濟主體進行利益補償。那么這種外部性將難以維持。水源地保護為下游和調水地區提供清潔的水源。應由享受生態服務功能的全部受益者按照一定的成本分擔原則承擔補償的責任。即受益者應該對優質水源供水區支付相應的費用。“誰破壞、誰付費”原則，主要針對經濟主體帶來的負外部性影響從而導致水質惡化，對受害者進行的補償。通過對破壞者收費，把生態環境受到破壞的所有外部成本內部化。

2共享共建原則。聯合國2009年世界水日的主題是：“跨界水——共享的水、共享的機遇”?？梢娊⒗婀蚕淼哪纤闭{利益協調機制是實現可持續發展的重要內容。丹江口庫區為南水北調的水源區，丹江口庫區為生態環境保護和水質安全做出貢獻而犧牲經濟發展。這種犧牲應該尋求補償。生態補償是社會資本和財富的再分配過程。因此，受水地區和群體應將部分財富和收益補償給供水區。這將會改善當地的生活和生產條件。增強水源區發展實力，促進水源保護區經濟和社會發展，縮小區域差距，促進社會公平，使他們具有平等的生存和發展權。

(二)生態補償的對象

把生態補償的對象分為三類：核心利益相關者、次要利益相關者、邊緣利益相關者。核心利益相關者是指供水區的居民和企業，包括丹江口庫區上游林地農民、退耕還林的農民、水源區的農民、以及上游流域工業城市的市民、漁民、關停的企業；次要利益相關者是指供水區和受水區的地方政府職能部門，包括丹江口庫區上下游地區以及受水區的林業局、農業局、水利局和環保局等政府職能部門；邊緣利益相關者包括各級政府部門和環保等非政府組織。

(三)生態補償的資金來源

1國家補償。結合我國的實際國情。由于水資源屬于國家所有，短期內國家依然是庫區水質保證的主要責任承擔者，并且南水北調工程是一項由國家主導且外部收益巨大的工程，庫區治理的成本應主要由國家負擔。中央政府應通過財政轉移支付到地方政府，以此方式提供資金，并且制定資金的使用計劃，監督地方政府執行。

2受水區與供水區之間補償。南水北調工程的受水區是主要受益方。按照“誰受益、誰補償”的原則，水資源要有償使用。庫區水源地為受水區提供清潔水源、促進調水區的經濟發展所付出的成本，理應由受水區承擔。因此，調水區應對調水支付一定的價格。即水價中應包含水源地的環境保護費用。按照王浩教授的三重水價公式計算。調水水價應為由資源水價、工程水價和環境水價三部分構成。這里。環境水價即為水源地保護支付的價格。

3供水區內(庫區內)補償。按照“誰污染、誰補償”的原則，對于庫區內排污的企業和生活污染，采用排污收費的辦法承擔治理污染的責任?？紤]到庫區居民在發展生態產業、旅游業上的收益、以及受水地區居民的承受能力三個方面，按照總成本51.91億元，我們認為國家、受水區、庫區內承擔的補償金額比例為50％、40％、10％，即國家、受水區、庫區分攤成本為25.955億元、20.764億元、5.191億元。

(四)生態補償的途徑

1生態補償的短期途徑。以輸血式補償方式為主。通過最直接的經濟補償，幫助保護地區的經濟發展和基礎建設，安定民心鼓勵居民實行生態保護，同時也為進行造血式補償做前期準備。

2生態補償的長期途徑。以造血式補償為主，即對保護區進行政策補償、人才技術補償，即向保護區輸送一些專業的高級人才結合水源保護區的實際情況來研究、指導發展方向和提供一些新型的工、農業高新技術。幫助水源保護區最終解決經濟發展與水源保護之間沖突。實現自我發展。例如，用水地區政府和單位對供水地區建立對口支援、幫助和協作、合作的機制。北京、天津等主要受水區可幫助水源區開發優勢資源，加強水土保持，搞好防污治污和生態建設。發揮大都市科學技術、人才和資金上的優勢。單獨或聯合進行一些經濟項目的開發和建設，實現供水區和受水區的共同發展和互利雙贏。

責任編輯張國強