論行政倫理建設中的法制規范與激勵機制

馮野光　李潤紅

摘要：本文在依法行政與以德行政相結合的過程中存在的主要問題的基礎上。比較深入地分析其出現的主要原因，并且針對這些問題與原因，明確提出要構建行政倫理激勵性機制，提升公務人員的政治素質、道德素養和法制觀念。重塑行政主體的良好形象和社會公信力，在強化公務員道德建設的同時，推進依法行政和促進社會主義和諧社會的構建。

關鍵詞：行政倫理；問題；原因；法制規范；激勵機制

中圖分類號：B82-051

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2009)09-0107-03

構建社會主義和諧社會。是中國共產黨從中國特色社會主義事業和全面建設小康社會全局出發提出的重大戰略部署，反映了建設富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家的內在要求，體現了全黨全國各族人民的共同愿望。目前，我國社會總體上是和諧的，但是，也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，其中行政倫理失范現象已經成為影響社會和諧的重要因素。因為。政府行為方式的規范性和范例作用是政府有序運行、依法行政，樹立良好的政府形象和公仆形象以及政風的有利保證。是政府廉潔自律、公平行政的必要條件。如果行政倫理失范就會造成無序行政。政府管理混亂，濫用權力，形成不良政風，破壞政府形象。事實上，行政倫理失范是行政管理的頑疾。其重大難題之一是行政主體本身的行為失范，而這一失范的出現與行政法與經濟社會發展相對滯后有一定的關聯性。弄清這種病癥的病理，并有效地預防和克服，是行政管理健康發展的必要前提。為此。本文在依法行政與以德行政相結合的過程中存在的主要問題的基礎上。比較深入地分析其出現的主要原因，并且針對這些問題與原因。明確提出要構建行政倫理激勵性機制，提升公務人員的政治素質、道德素養和法制觀念，重塑行政主體的良好形象和社會公信力，在強化公務員道德建設的同時，推進依法行政和促進社會主義和諧社會的構建。

一、新時期行政倫理失范及其主要原因

行政倫理失范是行政權力的一種異化現象。所謂行政倫理失范就是“在行政權力運行過程中，行政主體置行政倫理的規范和原則于不顧。導致損害公共利益的現象時常發生。公共權力經常被用來滿足私利”。從本質上講，行政倫理失范是行政權力的一種異化現象。屬于道德范疇。行政倫理失范的原因是非常復雜的。從行政權力體系內部看，有作為行政主體的公務人員方面的原因。也有作為行政主體的組織方面的原因，還有行政制度與體制方面的原因。從行政權力體系的外部環境看，有現實的原因，也有歷史的原因，主要是經濟、社會與文化發展所帶來的規范轉型造成的。

(一)社會轉型導致倫理道德失控。當前導致我國行政倫理失范的最深層原因來自于經濟結構的變遷。在其轉型的過程中。諸如生產和消費結構、投資及經貿結構、人口流動與就業分布、城市與鄉村格局等等，都因基本的經濟狀況發生了階段性的推移，必然會產生不同利益群體的各種利益關系上的矛盾。“這其中必然伴隨大量的社會問題，在一定程度上導致價值觀念的混亂和倫理道德的失控。主要表現……行政權力對市場的過度干預管制；我國政府經濟規制政策的不穩定。”

(二)強有力的監督和制約機制缺失時常導致行政倫理失范。孟德斯鳩曾經指出：“一切有權力的人都容易濫用權力。這是亙古不變的一條經驗，有權力的人使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”對公共權力缺乏強有力的監督和制約機制是行政倫理失范的主要客觀條件之一。以往，“我們在行政倫理建設問題上，習慣于從精神層面號召、宣傳而忽視從制度規范層面建立倫理的動作保障機制，過于強調自律而忽視他律。這使得對行政人員的要求只限于軟約束，缺乏硬性的強制力。”由于制度建設的相對滯后，尚缺乏完整、嚴密的監督制度。在一定程度上制約著監督功效的發揮。正是強有力的監督和制約機制的缺失，使其整體缺乏嚴密有序性，缺乏監督合力，致使監督運行過程重視事后追懲，忽視預防性的事前監督和監控性的事中監督，監督方式單一。所有這些都為權利異化和行政倫理失范提供了滋生的土壤與溫床。

(三)行政法律環境構建相對滯緩。依法治國的核心應是立法機關依法立法，政府依法行政，司法機關依法獨立行使審判權、檢察權。在這三者之中。依法立法是基礎，獨立司法是保障。依法行政才是依法治國的關鍵所在。在我國目前階段，以憲法為核心的社會主義法律體系的框架已經基本形成，強化嚴格執法，努力做到有法必依，執法必嚴，違法必糾，是一個比立法更為迫切和艱巨的任務。但是，“我國目前的行政法律環境相對薄弱，主要有以下兩方面：一是我國行政立法法制不統一，立法權限不明確，容易產生立法沖突；行政立法本位主義嚴重，以法爭權現象突出；行政立法不能適應社會生活的變化，立法內容相對滯后。二是立法方面，廉政法律法規的制定尚不夠完善，反腐敗法制建設相對滯后。”

(四)行政人員的利益驅動和利益協調機制不完善。行政秩序的理想狀態要以實際占有和行使行政權的公務人員在認知能力和道德品質等方面的完善性作為前提。當前，我國對行政人員的利益驅動與激勵機制主要以精神激勵為主，相對忽視物質激勵。隨著行政人員自利性的充分激發和傳統道德激勵功能的逐漸減弱，缺乏物質激勵基礎的道德激勵逐漸失去其往日的說服力。以公共利益為本質內容的行政倫理，其基本道德原則就是如何處理公共利益和個人利益之間的關系。在現實中，擔任公職的人員在公私利益面前時刻都面臨著道德選擇。在道德義務相互沖突的情況下。公務人員時刻面臨著一攬子牽動良心的倫理抉擇。如果公務人員在多種利益和多種義務的沖突面前不能以公共利益為重，就很難做到為公職高效盡責地工作。更難實現公職工作為全民服務的目的，因此就難免導致行政倫理的失范。

事實上。由于各種影響因素的存在，行政倫理并非總是處于良好狀態，行政管理不得不經常克服各種失范現象。因此，行政活動決不能任其自發進行或使其自由放任，而是應當建立起完善的事先預防、事中控制和事后補救機制。即建立行政程序制度爭取使行政權運行于正常的軌道之上。在這其中，最基本也是最主要的路徑選擇就是通過激勵機制的構建與法制規范來實現對現在行政倫理失范的整治。

二、行政倫理視野下法制規范和激勵機制的基本內涵

(一)法制規范，即制定公務員行政倫理法。古希臘學者亞里士多德曾提出，“最好的辦法是建立一個關于公共規則的正確制度”，認為人們“對德性的共同關心要通過法律才能實現”，為此，亞里士多德主張禮法并舉，以法律支持道德的普遍原則。由此可見，道德良心這種軟約束必須通過政治法律等硬約束才能有效地發揮其作用。近年來，我們黨和國家相繼頒布了一系列關于國家公務的行為規范。例如《公務員法》、《關于領導干部報告個人重大事項的規定》、《關于黨和國家機關工作人員在國內交往中收受禮品實行

登記制度的規定》等。特別是《中國共產黨員領導干部廉潔從政若干準則(試行)》的出臺。標志著我國行政倫理法制化建設步入新的階段。但是我國在公共倫理方面，除了憲法、行政法和刑法典中的有關行政倫理規范的規定外，亟需建立一部公共倫理方面的專門的法律來約束公務人員和政府本身從事公務活動必須遵守的道德行為規范。即要成立專門機構，以政府推進的方式制定明確的行政倫理規范體系，要有專門的機構、機制和法定的程序進行監督和審查，建立一整套由內而外的行政倫理監督機制。

(二)激勵機制

1外在制度激勵。眾所周知，沒有需要的人是沒有的。人的需要無非是物質需要和精神需要兩種。公務人員身在政府之中，是政府這個環境決定他們的需要，除了物質需要外。其精神需要的內容主要是權力需要和成就需要。而權力需要和成就需要的滿足又能滿足自身的物質需要。權力需要與成就需要相比，權力需要更重要。根據功績制度原則，有成就者得以晉升，晉升表明權力更大，是一種權力需要的滿足。我們看到在任何權力系統當中，包括政府權力系統當中，公務人員對權力需要的愿望都比較強烈，往往是主導需要。應當看到，國家公務員激勵機制作用要求政府必須擁有一定的資源，包括物質資源和精神資源。但是應當注意任何組織的資源都是有限的。政府資源則更為稀缺，無論是物質資源和精神資源都是如此。如住房、福利、工資、職位、晉升機會、獎勵等等，都是有限的。人的需要的無限性與滿足需要的有限性的矛盾是任何社會和任何組織都無法解決的。這決定了激勵機制的有限性。那種認為激勵機制可以無限激勵人的想法是不現實的。

2公務人員自我激勵。只要是一個正常的社會人，其一生都在以不同的人生目標進行自我激勵，公務人員的自我激勵是公務人員激勵機制的重要組成部分，或者說是重要補充。在經濟轉軌時期。目前要養成公務人員自我激勵和自律意識有一定難度。首先，公務人員自律意識比較淡薄。其次，人生目標和人生追求與政府節目表呈現出不協調狀態。政府資源的稀缺性決定了滿足所有的公務人員需要的有限性，政府資源不能滿足某些公務人員的個體需要。他們便利用手中權力去尋求自我利益。這就是問題之所在。因此，政府必須強化其行為方式和價值觀念。使公務人員用政府的行為方式和價值觀念進行自我激勵。養成嚴格的自律意識。外在激勵必須通過自我激勵起作用，政府激勵的有限性決定了公務人員的自我激勵顯得更為重要。而且相比來說自律比他律更有成效。

三、法制規范與激勵機制的“合力”共同推動行政倫理建設良性發展

(一)加快我國行政倫理法制化發展。改革開放和市場經濟的發展，帶來了人們價值觀念和生存方式的變化，同時市場經濟規則也滲透到政府行政活動中，導致行政倫理出現了危機。舊的行政道德體系消解了。新的行政道德體系尚未建立，在這樣的背景下，處于轉型期的公務人員的內心信念的確立、自律意識的形成、道德義務的篤行、道德習慣的養成，需要一定的道德強制。因此，當前的問題不是要不要進行行政倫理立法，而是如何進行立法。為此。要清理、完善現有的法律。對過時的要盡早廢止；對有明顯缺陷的，要適時修訂完善；對要盡快制定實施細則的。需要制定配套制度的要抓緊制定。其中，最為關鍵也重要的是要加快制定《公務員法》實施細則，對有關規定進行細化，以便執行，進而更好的規范公務人員的行政倫理。與此同時，相關部門還要盡快制定配套法律體系。行政倫理法制化的整體推進，需要整個法律體系的完善和配套，建議盡快出臺《反腐敗法》和《政府信息公開法》等相關法律，對黨政機關和公職人員的廉政目標、行為、評價與獎懲做出具體的規定，對違反廉政目標和要求的行為給予應得的懲治。并使其成為與刑法具有同等法律效力的國家基本法律。

(二)要加強公務人員的自我激勵教育。必須強化意識形態，即馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀的宣傳和教育必須強化。使公務人員必須做到用我黨先進的思想理論指導自己的行為方式和價值觀念。這不是一句空話套話，而是公務人員必須具備的基本素質。其目的是強化公務人員的行為方式和價值觀念，并且形成其內在的自我激勵動力。必須注意激勵導向作用和激勵強度。必須對符合行為方式和價值觀念的公務人員予以較強激勵，確立正確的激勵導向，而且要對那些嚴重違反政府行為方式和價值觀念者，予以嚴肅處理，做到要有鐵的紀律、鐵的手腕、鐵面無私。這是確立正確的激勵導向的重要保證。只有這樣。公務人員才會自覺地逐步強化自我激勵和自律意識。

(三)要強化公共行政制度和體制的道德化建設。要對行政倫理的失范進行激勵性的規制，努力做到公共行政的道德化。可以說公共行政的道德化是激勵性規制的基礎。法律制度、權力體制、組織結構、公共政策及典章制度具有道德的合理性。在行政管理中不難發現。制度的道德性對個體道德具有客觀性的約束力，行政體制以及制度的道德化對于公務人員的行政行為有著普遍的約束力。不僅如此，公共行政制度和制度的道德化對于有道德覺悟的公務人員還可以起到激勵的作用，也就是說，制度與體制的道德化就能實現對行政行為的調控，能通過鼓勵公務人員的道德自覺性強化道德的他律性。把褒揚和懲治結合起來，使一切行政行為都能夠在這一道德化的條件下有規可循。有據可查，有法可依。我們說公共行政的道德化首先是公共行政制度和體制的道德化，是因為只有制度和體制的道德化才是深刻的和廣泛的，才具有穩定的引導功能，在這一點上，是任何個體道德所無法達到的。這些方面的制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。從某種意義上講，對行政主體產生侵蝕的因素，表面上看來是行政主體的不道德現象。實質上則是制度的不完善。行政體制上的不完善及各種制度的缺乏和疏漏，為腐敗行為的產生提供了條件和環境。可見。在制度安排、體制設置中貫穿道德原則是公共行政道德化的基礎工程。

(四)要加強對公務人員的法制教育。在中國，許多防范腐敗行為的法律、法規不能真正有效地發揮作用：許多公務人員知法犯法、執法犯法的現象屢見不鮮，其中一個重要原因就是公務人員在行政活動中對行政道德意識的必要性和重要性認識不夠，行政道德意識淡薄。因此，防止行政倫理的失范，公務人員的素質和道德狀況又是最為關鍵的因素，必須加強公務人員的素質教育和法制教育。提高其內在修養，樹立正確的價值觀念和道德意識。提高公務人員對行政道德準則和規范的認識和理解水平。培養正確的權力意識、忠誠服務意識、奉公守法觀念等，使其自覺實現對行政道德規范由認識、情感、意志、信念及行為習慣的轉化，并內化為行政行為的內在價值導向。從而培養與提升公務人員的公共利益至上的精神，忠于國家和社會、忠于法律的精神，公共精神，公正精神，責任精神。事實上。有了公務人員道德素質方面的支持及法律規范的保障，就能夠彌補制度設計上的不足，最起碼可以將制度運行過程中制度安排的弱點和不足反饋到制度的修正與再設計中。使這種不足可能造成的緊張得到緩解。

(五)要加強全社會對公務人員的監督。在行政活動中，公務人員的行為是一種公共責任行為，其本質是謀取公共利益最大化，維護社會公正，因此建立和健全對行政倫理道德主體的責任監控是現代公共行政的突出特點。為此。一方面要充分重視發揮社會組織、社會公眾、社會團體、社會輿論等的干預和監督作用。輿論監督是保障公民權利，約束官員公務行為的最有效武器之一。社會輿論反映整個社會對人們行為的一種監督，具有明顯的行為約束優勢互補，它能對相關的公務員指明行為準則，引導行為方向，從而直到規范行政行為方式的作用，促進公務員最起碼的行政倫理道德秩序。另一方面，要通過建立和完善新聞發言人制度。凡是涉及到政府部門重大事項和公共利益的事項都應定期、及時地向社會公眾通報。以便充分保障公眾知情權和行使其監督權。從而客觀上規范作為公共行政行為的道德主體——公務人員的行為。

綜上所述，在改革開放的時代背景下，個體道德理性約束的有限性和社會倫理價值的多元化，使得以公權謀私利的行政倫理失范現象日益突顯。為有效解決這一問題，必然要通過對行政倫理法制規定，對公務員激勵機制的雙重構建，因此。只有這樣才能通過二者的“合力”全力推進行政倫理建設的良性發展，從而促進黨政機關及其公務員依法行政、科學行政、文明行政、民主行政。為構建社會主義和諧社會提供相應的動力資源與有力保障。

責任編輯劉鳳剛