林權(quán)抵押貸款的法律問題探析

夏云嬌　趙國威

摘要：林權(quán)抵押貸款既有利于盤活豐富的林業(yè)資源資產(chǎn)，滿足林農(nóng)發(fā)展生產(chǎn)資金需要，解決林農(nóng)融資難。又有利于拓展金融市場，提高貸款抵押率，防止信貸風險。然而林權(quán)抵押范圍較狡窄。林權(quán)抵押貸款評估登記不規(guī)范，抵押權(quán)實現(xiàn)難等法律問題正制約著林權(quán)抵押貸款的健康運行。擴大林權(quán)抵押范圍。規(guī)范林權(quán)抵押貸款評估登記以及完善抵押權(quán)實現(xiàn)的法律措施實乃當務之急。

關鍵詞：林權(quán)；抵押貸款；法律問題

中圖分類號：D923.2；D922.282

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2009)09-0123-03

林權(quán)抵押是抵押人以其合法的林地使用權(quán)或林木，在不轉(zhuǎn)移占有的情況下，向抵押權(quán)人提供債權(quán)的擔保，當債務人不履行債務時，抵押權(quán)人有依法從抵押的林地使用權(quán)或林木所有權(quán)拍賣所得的價款優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。林權(quán)抵押貸款既有利于盤活豐富的林業(yè)資源資產(chǎn)。滿足林農(nóng)發(fā)展生產(chǎn)資金需要，解決林農(nóng)融資難。又能拓展金融市場，提高貸款抵押率。防止信貸風險，是一個雙贏的選擇。然而林權(quán)抵押貸款過程中存在的一系列法律問題嚴重制約著林權(quán)抵押貸款的健康運行。研究并解決這些問題對推動林權(quán)抵押貸款業(yè)務的發(fā)展，促進林權(quán)制度改革的完善，實現(xiàn)新農(nóng)村建設具有重要的現(xiàn)實意義。

一、林權(quán)抵押貸款的法律政策依據(jù)

林權(quán)抵押貸款，包括林地使用權(quán)和林木所有權(quán)抵押兩種方式，均符合我國有關的法律政策，其具體的法律政策依據(jù)如下。

(一)法律規(guī)定

1《中華人民共和國擔保法》。該法第33條第1款第5項規(guī)定。抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)。可設抵押。這成為實踐中“四荒地，林地使用權(quán)可以抵押的法律依據(jù)。第42條第3項規(guī)定，以林木抵押的，登記部門為縣級以上林木主管部門。這為林木所有權(quán)抵押提供了基本的法律依據(jù)。

2《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。該法第49條規(guī)定。通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)或者林權(quán)等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。此條是通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得林權(quán)證的林地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押的法定依據(jù)。

3《中華人民共和國物權(quán)法》。該法第133條規(guī)定，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務院的有關規(guī)定。其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。第184條第2項規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。這些規(guī)定體現(xiàn)了物盡其用、地盡其力的立法本意，明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的合法地位。

(二)行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件

1《森林法實施條例》。該條例第15條第2款規(guī)定，用材林、經(jīng)濟林和薪炭林的經(jīng)營者，依法享有經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和其他合法權(quán)益。這里的“其他合法權(quán)益”應當包含抵押擔保物權(quán)。

2《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》。該辦法第3條規(guī)定，可用于抵押的森林資源資產(chǎn)為商品林中的森林、林木和林地使用權(quán)。據(jù)此規(guī)定，可作為抵押的森林資源資產(chǎn)不僅僅是林木所有權(quán)，還有林地使用權(quán)，但僅局限于商品林。該辦法第8條規(guī)定了可作為抵押物的森林資源資產(chǎn)為種類和限制條件。根據(jù)第8條的規(guī)定。并不是所有的森林、林木和林地使用權(quán)都可以抵押，如防護林、特種用途林及防護林、特種用途林地不得抵押；從抵押標的來看，當林木所有權(quán)抵押時，其林地使用權(quán)須同時抵押；并且對森林、林木、林地使用權(quán)的抵押實行用途限制。即抵押森林、林木、林地使用權(quán)后不得改變林地的用途，也就是不得將林地改為非林地，以防止森林資源因抵押而流失。

3其他規(guī)范性文件。各地、各有關單位也結(jié)合當?shù)貙嶋H相繼出臺了有關森林資源資產(chǎn)抵押貸款的指導性文件，積極探索并不斷創(chuàng)新適應林業(yè)特點的融資模式。在福建、江西、云南等省各金融機構(gòu)分別制定了具體的指導意見或措施。如福建省人民金融機構(gòu)福州中心支行制定了《關于創(chuàng)新金融服務機制，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進農(nóng)民增收的指導意見》。

(三)關于林權(quán)改革的政策規(guī)定

12003年《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》(下文中簡稱為《決定》)。該《決定》要求，在明確權(quán)屬的基礎上，孱家鼓勵森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。森林、林木和林地使用權(quán)可依法承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥、繼承、抵押、擔保、入股和作為合資、合作的出資或條件等。

22008年6月8日，中共中央、國務院出臺《關于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》(下文中簡稱為《意見》)。該《意見》提出用5年左右時間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務。由此。以“明晰產(chǎn)權(quán)”為主體改革、以“放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)”為配套改革的集體林權(quán)制度改革在全國范圍內(nèi)陸續(xù)實施。落實處置權(quán)要求在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用。

綜上可見，《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》確定了通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得林權(quán)證的林地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押的法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國擔保法》規(guī)定了“四荒”林地使用權(quán)可以抵押的法律依據(jù)。《森林法實施條例》、《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》進一步細化了森林、林木和林地使用權(quán)抵押的范圍、標的、用途限制以及抵押程序等。《決定》和《意見》更是明確了森林、林木和林地使用權(quán)可依法承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥、繼承、抵押、擔保、入股和作為合資、合作的出資或條件的多元化、全方位的林權(quán)流轉(zhuǎn)形式。

二、林權(quán)抵押貸款存在的法律問題

(一)法律依據(jù)不充分，抵押適用范圍較為狹窄

目前金融部門所開辦林權(quán)抵押貸款雖已有我國的《物權(quán)法》、《擔保法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法實施條例》和《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法》等法律依據(jù)。但法律依據(jù)不充分，抵押適用范圍太狹窄。

1相關法律對林地使用權(quán)抵押未作規(guī)定。如《中華人民共和國森林法》第15條規(guī)定了林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式包括承包、轉(zhuǎn)讓、作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件等，但對抵押未作規(guī)定。另外，《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。依據(jù)此條，林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、招標、拍賣、公開協(xié)商、作價入股等。卻沒規(guī)定抵押。也就是說“農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種不完整的產(chǎn)權(quán)，缺乏土

地租賃權(quán)和抵押權(quán)，土地收益索取權(quán)不完整、不清晰”。

2抵押適用范圍較狹窄。《物權(quán)法》第184條第2項規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。又如《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》第9條規(guī)定：“下列森林、林木和林地使用權(quán)不得抵押：(一)生態(tài)公益林；(二)權(quán)屬不清或存在爭議的森林、林木和林地使用權(quán)；(三)未經(jīng)依法辦理林權(quán)登記而取得林權(quán)證的森林、林木和林地使用權(quán)(農(nóng)村居民在其宅基地、自留山種植的林木除外)；(四)屬于國防林、名勝古跡、革命紀念地和自然保護區(qū)的森林、林木和林地使用權(quán)；(五)特種用途林中的母樹林、實驗林、環(huán)境保護林、風景林；(六)以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán)；(七)國家規(guī)定不得抵押的其他森林、林木和林地使用權(quán)?！睋?jù)此，不僅生態(tài)公益林、特種用途林，而且以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán)均不得抵押。這就使得可實行林權(quán)抵押貸款的范圍較為狹窄。

(二)林權(quán)抵押貸款評估登記不規(guī)范

隨著林權(quán)制度改革的推進，林權(quán)抵押貸款正摸索前行。在林權(quán)抵押貸款評估登記過程中出現(xiàn)了一些問題。一是有些地方抵押登記評估機構(gòu)未成立。由于資金、專業(yè)技術(shù)人員等原因。即使完成集體林權(quán)制度改革的縣市，因配套的森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)和林業(yè)抵押登記機構(gòu)、林權(quán)交易中心尚在籌建中，使林權(quán)抵押評估、登記工作無法落實，影響了林權(quán)抵押貸款的開辦。二是抵押登記評估操作流程不明確。在林權(quán)登記上。由于一些地方林政服務中心的互聯(lián)網(wǎng)絡還未建立，操作流程不明確，重復勞動多，往往出現(xiàn)辦貸時間過長，從而影響林權(quán)抵押貸款的業(yè)務拓展。三是森林資源資產(chǎn)評估費和林權(quán)抵押登記費較高。林業(yè)專業(yè)評估機構(gòu)較少，部分機構(gòu)片面追求利益，收費太高。使得林農(nóng)一般不愿出錢評估和貸款。四是缺乏相應實施細則，抵押登記不規(guī)范。雖然《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》已頒布實施兩年多，但許多地方林業(yè)部門尚未制定相關的實施細則。內(nèi)部科室職權(quán)、相關憑證文書制作等環(huán)節(jié)不協(xié)調(diào)，也不規(guī)范。據(jù)調(diào)查，對抵押物評估時，評估公司是貸款企業(yè)自行委托，林業(yè)部門只對抵押物權(quán)屬是否清楚、抵押物是否重復登記、抵押物中是否有屬于禁止抵押的內(nèi)容、抵押期限是否超出規(guī)定年限等內(nèi)容進行審核，對抵押物價值是否真實不進行核準。評估價值的真實性核準沒有明確責任部門。

(三)林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)難

林權(quán)資產(chǎn)抵押權(quán)實現(xiàn)難，主要表現(xiàn)為林權(quán)資產(chǎn)風險控制難、林權(quán)資產(chǎn)經(jīng)營流轉(zhuǎn)難、林木抵押權(quán)實現(xiàn)難。

1林權(quán)資產(chǎn)風險控制難。一是產(chǎn)業(yè)風險。林業(yè)投資的風險不確定性使林權(quán)資產(chǎn)風險難以控制，火災、自然災害、病蟲害、盜竊、不法銷售和砍伐等都可能使林權(quán)變現(xiàn)困難。二是市場風險。木材品種行情隨市場波動而使林地價值發(fā)生變化，存在較大的市場風險。三是產(chǎn)權(quán)風險。由于林地采取租賃、承包、受讓等多種方式，因林地所有權(quán)、使用權(quán)或租賃、承包費等引起的糾紛屢見不鮮，極易形成產(chǎn)權(quán)風險。四是評估風險。按照林業(yè)部門規(guī)定，包括樹冠伸展體積在內(nèi)，林木體積達到10立方即需辦理林權(quán)證和采伐證，其中采伐證按評估價值的15％交費。出于部門利益，林木價值往往被高估。

2林權(quán)資產(chǎn)經(jīng)營流轉(zhuǎn)難。林權(quán)抵押貸款的處置償還和保障補償機制尚未形成。由于林業(yè)資源抵押品不易管理，金融部門對其又缺乏制約，在處置手段上更顯得有限。加之林業(yè)極易發(fā)生火災、蟲害，屬高風險較大的產(chǎn)業(yè)，而目前保險機構(gòu)并沒有提供相關林業(yè)險種；政府也未建立林權(quán)抵押貸款風險補償基金。林業(yè)資源交易市場目前還沒真正建立和運行，使得林權(quán)抵押貸款一旦出現(xiàn)風險，林權(quán)流轉(zhuǎn)和保障跟不上。按期歸還貸款無望，信貸資金的安全和流動性就難以保障。

3林木抵押權(quán)實現(xiàn)難。法律規(guī)定的嚴格林木采伐許可證制度使金融機構(gòu)實現(xiàn)林木抵押權(quán)困難重重。如按照《森林法》第35條規(guī)定：“采伐林木的單位或者個人，必須按照采伐許可證規(guī)定的面積、株數(shù)、樹種、期限完成更新造林任務，更新造林的面積和株數(shù)不得少于采伐的面積和株數(shù)”?；诹帜咀鳛橐环N可生長性的森林資源，國家對其實行了較嚴格的采伐許可制度，這使得林權(quán)變現(xiàn)十分困難，結(jié)果金融機構(gòu)雖有對林木的抵押權(quán)。但常常因為采伐許可證的限制而無法最終實現(xiàn)這種抵押權(quán)。

三、完善林權(quán)抵押貸款的法律對策

(一)修訂有關法律適當擴大林權(quán)抵押范圍

一方面，金融機構(gòu)在辦理林權(quán)抵押貸款業(yè)務過程中。必須嚴格掌握法律規(guī)定的有關林地和林木抵押的界限和范圍。比如，《中華人民共和國物權(quán)法》第184條規(guī)定，下列財產(chǎn)不得抵押：(一)土地所有權(quán)；(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)。但法律規(guī)定可以抵押的除外：等等。

另一方面，建議修改有關林權(quán)抵押的法律條文。適當擴大抵押范圍，特別對現(xiàn)有以家庭承包形式到戶的林木。林地相關規(guī)定作適當調(diào)整。一是修改《森林法》或《農(nóng)村土地承包法》有關林權(quán)抵押的法律條文，適當擴大抵押范圍。把以家庭承包形式到戶的林木，林地納入到可抵押的范圍。真正使林權(quán)抵押貸款做到有法可依，納入法制軌道。二是在深入調(diào)查基礎上。對現(xiàn)有林木、林地進行分類，區(qū)別對待。對長期外出人員的家庭承包林地，實行由集體有償統(tǒng)籌經(jīng)營權(quán)，然后進行有償發(fā)包。這既能調(diào)動承包人對林地的投入，又規(guī)避以家庭承包林地不得抵押的法律明禁條款，同時也可避免林農(nóng)出現(xiàn)失地可能。

(二)規(guī)范抵押評估登記

《中華人民共和國物權(quán)法》第9條規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的設立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定除外。同時，該法第187條規(guī)定，相關財產(chǎn)的抵押權(quán)自登記時設立?？梢姡盅旱怯洯h(huán)節(jié)是十分重要的。金融機構(gòu)在辦理林權(quán)抵押貸款時既要關注抵押的林地上是否有林木。并應詳細關注林地上附著物及其所產(chǎn)生的權(quán)益。又要關注抵押權(quán)利主體資格、抵押的法定要件、法定程序。由于林權(quán)抵押貸款目前還處于起步探索階段，為確保林權(quán)抵押貸款業(yè)務的順利推廣，應進一步完善林權(quán)抵押貸款的評估登記。一是要建立林權(quán)抵押貸款的評估機構(gòu)，加強從業(yè)人員的資質(zhì)培訓?？h級林業(yè)部門應盡快建立符合規(guī)定的林權(quán)評估機構(gòu)?；蛞龑鐣薪闄C構(gòu)建立林權(quán)評估中心。嚴格把關，確保評估機構(gòu)和人員的資質(zhì)，建立評估責任追究制度，杜絕因工作失職、瀆職、違規(guī)違章形成的假評估、亂評估等行為。二是設立專門的林權(quán)抵押登記部門。縣級林業(yè)部門應盡快設立林權(quán)抵押登記的專門部門，確保林權(quán)抵押貸款的合法有效登記，保障金融機構(gòu)信貸資產(chǎn)安全。三是規(guī)范森林資源資產(chǎn)評估和林權(quán)抵押登記。林業(yè)部門應當制定相關的實施細則，規(guī)范內(nèi)部科室職權(quán)、相關憑證文書的制作，監(jiān)督和減免森林資源資產(chǎn)評估費和林權(quán)抵押登記費，使林農(nóng)出得起錢、愿意出錢去評估和貸款。

(三)確保抵押權(quán)實現(xiàn)

1盡快建立林權(quán)抵押貸款風險保險機制和補償基金。一是政府要以政策為導向，積極引導保險公司拓展林業(yè)保險業(yè)務，以增強林農(nóng)抵御風險的能力。促進林業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。二是盡快建立林權(quán)抵押貸款風險補償基金，具體可參照當前中小企業(yè)貸款風險補償基金的做法，資金通過財政轉(zhuǎn)移支付方式由受益于林業(yè)生態(tài)保護的企業(yè)和地方政府負擔。標準按年度貸款投放額的千分之五給予補償，用于貸款出現(xiàn)的損失，基金由林業(yè)與金融部門共同管理，實行專款專用。

2建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)機制。林權(quán)流轉(zhuǎn)是抵押貸款可操作的前提。否則，林權(quán)不流，資金不活。貸款不轉(zhuǎn)。首先，建議從現(xiàn)有林業(yè)部門內(nèi)部盡快建立具有專業(yè)性的林業(yè)資源資產(chǎn)中介評估機構(gòu)，并堅持以社會效益為主，盡量做到保本微利或無利，讓利于“三農(nóng)”。同時，加快林政服務中心建設，林權(quán)證登記做到簡捷易懂，服務優(yōu)質(zhì)，真正使林農(nóng)評得了估，登得了證，貸得到款。其次。建立縣、鄉(xiāng)、村為一體的互動互聯(lián)網(wǎng)絡，加強對林權(quán)流轉(zhuǎn)服務與監(jiān)管工作，使林權(quán)流轉(zhuǎn)始終在“合法、自愿、公開、誠信”中良性運作。最后，由政府每年對市場提供一定數(shù)量的林木采伐指標，為抵押的林木進入交易市場公開拍賣和變現(xiàn)提供保證，有效防范和化解信貸風險。

3完善抵押權(quán)實現(xiàn)的法律措施。抵押權(quán)的實現(xiàn)可以采取三種法律手段：一是對林權(quán)進行拍賣、變賣。并從拍賣、變賣的價款中優(yōu)先受償。二是債權(quán)人委托中介機構(gòu)控制并經(jīng)營林權(quán)。由于林業(yè)本身的特性。金融機構(gòu)無法直接控制并經(jīng)營林木與林地，可委托有經(jīng)營能力的林業(yè)企業(yè)或個人來代理經(jīng)營林權(quán)。三是完善次級擔保。雖然次級擔保有浪費資源之嫌，但是在實際中還是有效用的。金融機構(gòu)根據(jù)需要和可能，構(gòu)筑不同責任的分層次擔保體系，由借款人另行提供其他第三方擔保，承擔林權(quán)在擔保無效時的賠償責任?；蛘呤墙M建林業(yè)擔保公司，通過吸納林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者或自然人投資入股方式，成立獨資或股份擔保公司。為提供林業(yè)資源抵押的借款人提供擔保，借款人以林權(quán)證向林業(yè)擔保公司提供反擔保，以保障金融機構(gòu)貸款的安全。