論法治背景下行政權力的高效運行

張　明

摘要：行政權力如何運行對社會和經(jīng)濟的發(fā)展有很大影響，正確行使行政權力的目標是要推進市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，提高政府的行政效率，本文在關注行政法對行政權力高效運行的保障的同時。提出了提高行政權力運行效率的幾點建議，包括完善行政立法、健全執(zhí)法機制和加強行政工作方式改革。

關鍵詞：法治；行政權力；行政效率

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2009)09-0143-03

現(xiàn)代行政法特別強調防止行政專權，保障公民、法人或其他組織的權利與自由。然而，現(xiàn)代社會關系日益紛繁復雜，行政機關作為公共權力代表和執(zhí)行者為維護公共利益又需要保持行政權力高效率的運行，以適應民眾需要和社會發(fā)展。在法治環(huán)境下，必然要對行政權力進行有效的監(jiān)督和制約，一方面要限制它，另一方面又要保證其正常高效運行，應當尋求二者最佳的契合。

一、法治與行政價值目標比較

(一)法治的價值目標

1法律至上。法律至上是法治精神最基本的價值取向。法律的至上地位意味著法的普遍性，不僅要求全體社會成員嚴格遵守法律，更要求行使公共權力的主體在法律的框架和范圍內行事，其運用公共權力的行為必須嚴格依法進行。“法治是指整個社會制定良好的法律并使其得到普遍遵守。”對法律至上地位真正的挑戰(zhàn)，不是來自普通公民，而是公共權力。如果公共權力的行使不在法律的支配和控制下。法律就無至上地位可言。

2制約權力。英國歷史學家阿克頓有一句名言：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”人們稱之為“阿克頓命題”。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”權力都是由擁有權力的個人行使的。獨立存在的每一個個體都是具有自己獨立思維和相對利益的，權力擁有者在總體上都有一種背離集體或公眾的傾向。對他們的制約就成為必要的。在制約機制中，最有效的制約手段是法律制度，這是由兩個主要因素決定的。一是任何權力的行使一般都以法律制度作為根據(jù)的，并以法律制度作為對權力行使的方式與軌跡；二是在制約權力的規(guī)范中只有法律具有國家強制力作保證。并具有公認公知的特點。

3保障權利。在民主與法治的國家，權利總是被法律強調和保護：在專制與集權的國家，權利總是被踐踏和拋棄。權利是權力的基礎，權利本身往往難以自我保護，需要由權力予以保護。

(二)行政管理的價值目標

1效率至上。行政效率指國家行政機關及其行政人員從事行政管理活動的產出同所消耗的人力、物力、財力等要素之間的比率關系。追求效率是行政管理首要的也是基本的要求。從威爾遜提出創(chuàng)立行政學這門學科以來，效率就成為行政管理的核心價值。行政效率的基本內容是：首先，行政活動應貫徹經(jīng)濟原則。這就要求行政活動要以最小成本獲得較大收益。其次，行政活動應有一定的靈活性。體現(xiàn)為行政主體被賦予一定程度上的自由裁量權。再次，行政程序具有可操作性和規(guī)范性。避免行政程序參與人無所適從，因而影響行政活動的效率。除了行政決策和執(zhí)行要追求效率，行政組織、人事制度、獎罰制度、領導體制、財政制度的改革都是為了提高效率。

2兼顧公正。公正，作為法律的基本價值之一，對法律的影響是相當廣泛的。涉及到立法、執(zhí)法、司法、守法等諸多環(huán)節(jié)。行政公正是憲法的基本要求，也是行政法的一項基本原則。“行政公正原則要求決策者在制定普遍政策與處理具體案件的過程中保持中立，不帶有偏私或成見，否則，決策者就很有可能做出不公正的決定，其參與決定的資格將會被取消。”公正在行政法中主要指嚴格依法行政，不偏不倚、保持中立，它是指行政機構應嚴格依法行政，不在行政過程中隨意摻入行政機構或官員自己的價值選擇。而是盡可能準確地執(zhí)行法律規(guī)定的價值選擇。

法治的價值側重于公平正義，實現(xiàn)社會的公平正義和有序；而行政的價值側重于效率，實現(xiàn)行政權力的高效運行。行政公正與效率在一定程度上存在著沖突。一方面，行政機關執(zhí)行自己的行政意志，雖提高了行政效率，但卻削弱了對行政意志正當性的監(jiān)控，與行政公正原則相違背。倘若行政意志非法，就會影響到相對人的正當利益。而且，行政公正要求行政過程合理、公正，行政過程因而變得小心謹慎。這就會使行政活動的效率受到一定損害。另一方面，從效率原則出發(fā)，行政效率的根本要求就是從最少的投入中獲得最大的有效收益，意味著自然資源、社會資源和人文資源的價值最大化。行政效率要求行政過程應是一個經(jīng)濟、便捷的過程，盡可能減少行政過程的成本消耗，反映在程序法上則是要求簡易、迅速、及時、靈活及一定的自由裁量權，而這就可能影響到行政公正。

公平正義，作為人類幾個世紀以來孜孜不倦的追求目標，其歸根結底就是公平的分配人類社會創(chuàng)造的和可供分配、使用的一切財富。法律的目的是正義，但正義并不是指個人德行，它也并不是意味著人們之間的理想關系，我們以為它有著那樣一種關系的調整行為的安排，它能使生活物質和滿足對于享有某些東西和做出某些事情的各種要求的手段。能在最小阻礙和浪費的條件下盡可能多地予以滿足。一個社會只有當效率機制充滿活力、經(jīng)濟增長、社會發(fā)展，其所實現(xiàn)的公平正義才具有品德和價值。對效率的追求并不必然意味著公平追求的排斥。從最終價值來看。公平是法的第一追求，效率是第二追求；而從現(xiàn)實需要來看，效率的優(yōu)先發(fā)展比片面追求公平正義具有更深遠的意義。社會財富的公平分配有利于激勵公眾，促進社會效率的提高；而社會效率的提高有利于公正在社會更大范圍內的實現(xiàn)。公正是效率的根本保證，效率是公正的必要條件。當代社會公平正義的確定，需要借助效益來予以考量。正如波斯納所說：“公正在法律中的第二個意義就是效益。”

在行政權力運行過程中，作為社會進步與發(fā)展的推動器的法律不應局限與追求分配的公平、權利的保障，而忽視了社會整體效益的創(chuàng)造。法律是社會關系的調整器，這是法的保守方面的作用，而就法的革命性而言。法應是社會財富的創(chuàng)造者。基于行政資源的稀缺與不足這一現(xiàn)象。如果能以最少量的資源創(chuàng)造出最多的利益，即實現(xiàn)了最大的公正。毫無疑問，如果行政權力的運行毫無效率或者效率低下，則意味著有限的資源被浪費了，自然沒有公正可言。判斷一項活動是不是公正或“好”，應看它是否有利于國民收入提高來衡量的經(jīng)濟效益。因此，在法治狀態(tài)下，公正和效率，應當是“魚和熊掌應當兼得”。

二、行政法對行政權力高效運行的保障

法治是人類文明與社會發(fā)展進步的一個重要標志。也是當今世界各國政治發(fā)展與行政改革的大勢所趨。迄今為止，在人類社會發(fā)展的歷史上，有效的制度安排通常是在現(xiàn)代法治社會中完成的。在社會公共生活中，處于分配社會與自然資源的主導地位的政府，擁有人們或他們的代表委托

的并且以國家強制力為后盾的權力。如果這種權力不能得到及時地監(jiān)督和有效地制約，公民合法的權利和權益便有來自多方面侵蝕的潛在危險。但過多的限制政府的權力，將其變?yōu)椤坝邢拚保厝粚е缕湫姓芾硇式档蜔o法成為“有效政府”。故此，行政法應當對行政權力的高效運行予以保障。

(一)行政實體法對行政權力高效運行的保障

行政實體法通過對實施管理的行政主體、權限、以及管理方法和手段等的規(guī)定。來明確行政主體該如何實施對某項事物的管理。這樣。使行政主體在行政活動中有明確的法律依據(jù)。便于行政管理活動的順利展開。確保了行政主體的行政執(zhí)行效率，確保了更好的實現(xiàn)行政權力的公信力和執(zhí)行力。同時行政實體法也規(guī)定了大量的行政相對人義務。對相對人的某些權利予以限制，避免行政相對人權利濫用，耗費行政資源，影響行政效率。

(二)行政程序法對行政權力高效運行的保障

從表面上看，行政程序法的設計和設置就是為了限制行政主體的任意行為，似乎強調了公平的價值目標，而犧牲效率，似乎與確保行政權力高效運行背道而馳。“一方面設置程序使行政行為多一些程序和步驟。運行速度變慢；另一方面行政行為因程序違法會導致行政或司法救濟。似乎對行政主體更加不利，更不利于行政效率的提高。”實質上，行政程序的設置確保了行政權力的安全高效運行，只有將行政權力運行置于行政程序的安全軌道之中，才能保證行政管理目標的有效實現(xiàn)，與行政權力本質相適應。由于行政權力所管理的社會經(jīng)濟對象紛繁復雜，行政機關及其執(zhí)法人員無法全部掌握其完善處理方法，通過科學指定的法律法規(guī)制定完善的行政程序，預定出行政權力的運行方式、方法和步驟，有利于將行政權力規(guī)范化和標準化。

第一，行政程序能夠保證行政權力主體在保證行政手段正確的前提下，選擇效率最大化的手段。在行政權力的運行過程中，行政權力主體通過各種行政手段直接作用與行政權力客體，行政手段是否體現(xiàn)公正性和效率性。不僅關系到行政權力運行的速度，而且還直接影響到行政權力運行的結果。通過行政程序法事先將效率最優(yōu)的手段預先確定下來作為行政主體所遵循的準則，這樣就可以彌補行政權力主體認知能力和操作經(jīng)驗等方面的欠缺，確保能夠選擇到效率最優(yōu)的手段。行政權力主體選擇的行政手段的效率性固然重要，但與此相比，選擇的行政手段的正當性就更為重要。如果行政權力主體為了實現(xiàn)管理目標忽視手段的公正性而不擇手段，就無法得到公正的行政權力運行結果，留下無窮貽害。因此，必須綜合考慮公平與效率的關系。力求公平與效率的平衡。有的手段雖然效率上可能并非最優(yōu)，但是卻體現(xiàn)了必要的正當性，也可以將這類手段上升為程序，使之成為標準化和規(guī)范化的手段，從而排斥其他正當性不充分或者不正當手段的適用。這實質是通過程序的正當性來保證行政權力運行結果的正確性。

第二，通過行政程序的規(guī)制作用來規(guī)范行政權力傳遞中介，控制行政權力運行過程，提高行政權力效能。行政權力覆蓋社會、經(jīng)濟生活諸多方面，權能較大，由高到低自上而下地運行，中間有若干傳遞中介。如果行政權力傳遞的中介增多，運行的過程就會增長，效能就必然要減弱。隨著行政權力向社會領域的全方位滲透，與此相適應而產生的各級政府組織，如果機構臃腫，層次繁多，就會出現(xiàn)人浮于事、效率低下的現(xiàn)象，行政權力就無法正常運行保障社會良性發(fā)展，反過來會阻礙社會的發(fā)展，造成社會資源的巨大浪費，不對于公共利益的推進。因此。應當通過程序法設置科學合理的行政權力運行制度，減少行政權力傳遞的中介。控制行政權力運行流程，提高行政權力的運行實效，以增大行政權力效能，最終達到行政權力的高效運行。

第三。通過行政程序規(guī)制作用確保行政權力的運行結果與行政權力本質相適應。行政權力客體是否對行政權力主體服從，服從度如何在很大程度上反映了行政權力運行結果的好壞。因此行政權力客體的服從度是判定行政權力運行結果如何的重要考量因素。行政權力客體的服從程度一方面受其自身因素的影響，例如。公民受教育程度的高低，個人擁有的物質財富的多少，技能的強弱等，都會在很大程度上對行政權力主體行為的認同與反應程度及其行為能力產生影響；另一方面，要受行政權力客體對行政權力運行的參與程度及其反應能否通過正式渠道發(fā)生反饋等因素的影響。為了更能夠使行政權力運行的結果與行政權力的本質相一致。不僅要在行政程序的制度建設上為行政權力客體潛在能力的充分發(fā)揮創(chuàng)造必要條件。而且更重要的是，要制定出能夠使行政權力客體參與到行政權力運行中來的程序。使行政權力客體能夠通過正式的渠道對行政權力的運行做出反饋。這樣行政權力客體對行政權力主體的服從程度就會較高。行政權力運行的結果與行政權力的本質才相適應。

三、提高行政權力運行的效率

切實推進行政法治進程，已成為關乎行政改革成敗的關鍵。為此，我們務必著重做好如下幾點：

(一)完善行政立法

這是在法治狀態(tài)下提高行政效率的基礎。盡管我國近年來行政法制建設取得了較大成績。但同市場經(jīng)濟體制逐步確立和民主政治進一步發(fā)展的需要之間仍有一定差距。完善行政立法已成為當務之急。應著重解決以下幾個問題：

第一，實體與程序并重，尤其要抓緊完善行政程序立法。行政行為程序化是行政法治的主要特征。如果僅有諸多行政實體法而無完善的行政程序規(guī)定予以配套，就談不上法制完備和真正的依法行政。行政效率也就喪失了法律層次的有效保障。從我國行政實踐來看，行政程序法以及行政實體法中程序性條款的嚴重不足。是導致行政效率較低的一個主要原因。

第二，嚴格控制自由裁量權的使用。行政自由裁量原則是指行政機關在法律授權的范圍內。根據(jù)具體情況將一般性原則或者條款適用于個案的一種最適當?shù)倪x擇。它通過行政程序規(guī)范行政自由裁量權。使行政權有效率地行使。“自由裁量權是行政權的核心。”我國目前對于行政行為的規(guī)定過于原則。導致行政主體對于自由裁量的范圍難以準確把握。在這種情況下一方面，在行政執(zhí)法過程中容易侵犯公民權利；另一方面。由于自由裁量權適用不當也會造成行政資源的大量浪費。難以想象現(xiàn)代的政府可以沒有一種適當控制的官方自由裁量權，法治的要義之一就是“政府必須根據(jù)公認的、限制自由裁量權的一整套規(guī)則和原則辦事”。自由裁量權的行使不光要合法，也應該要合理。因此，當務之急應當通過國家立法予以規(guī)范，即要嚴格規(guī)定行政自由裁量權的使用條件、范圍、幅度和相應的行政責任。此外，還應當提高立法質量，避免行政法律法規(guī)過于繁瑣、晦澀，增強其易懂性和可操作性。

(二)要健全執(zhí)法機制

實現(xiàn)行政法治，提高行政效率除了要有完善的行政法律體系為基礎，還必須要有健全的執(zhí)法機制。嚴格行政執(zhí)法，自覺依法辦事，這是行政法治、提高行政效率的關鍵。

(三)加強行政工作方式的改革

正處于“轉型期”的中國社會，應當充分利用現(xiàn)代化科技手段對行政工作方式進行改革與創(chuàng)新，以此來提高行政效率。積極推行電子政務，有助于提高行政效率。降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。因此，加快推進電子政務發(fā)展，不僅是提高政府部門行政效率、降低行政成本的內在要求。也是全面提高政府管理和服務水平，建立起行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要保障。現(xiàn)階段我國市場經(jīng)濟地位逐漸確立，對外開放力度不斷加大。各種社會經(jīng)濟活動紛繁復雜，亟需加強政府對經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的能力。通過充分利用科技信息手段，推行電子政務，一方面有利于行政部門準確收集信息、及時處理數(shù)據(jù)、快速做出反應，以此提高行政效率；另一方面，有利于政務公開透明，易于社會監(jiān)督，增強公民信任度，從而進一步提高行政公正水平。

責任編輯梅瑞祥