試論行政權力負效用的矯正

謝　華　文　字

摘要：政府行政權力的行使是否得當，關系到人民切身利益。當政府的行政權力行使違背了社會公共利益時，就會產生行政權力的負效用，導致行政權力濫用，行政成本過高，權力腐敗等問題的產生。為了有效地行使行政權力。就必須努力使行政權力的正效用朝著有利于人民、符合社會公共利益的方向發展?？朔姓嗔\作過程中產生的負效用，行政權力主體必須進行觀念的轉變，促使行政權力社會化，建立有中國特色的行政權力制約機制，加強行政程序立法等，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。

關鍵詞：行政權力；社會效用；負效用；行政權力制約

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2009)09-0146-04

當今的中國正處于改革開放不斷深入的年代，體制轉軌，社會轉型，政府在這個過程中要發揮自己的作用，就必須把握現代行政權力的特征。對行使權力過程所產生的社會效用問題進行研究。切實解決行政管理體制的問題，提高行政管理效率。

一、行政權力的社會效用

我們知道行政權力自身具有的公共性、綜合性、自主性、有限性和自我膨脹性等特征，決定了行政權力在運行過程中所產生的社會效用，對社會一定會產生積極和消極的效用。在經濟學中效用是用來衡量消費者從商品和服務中所獲得幸福和滿足程度。行政權力的社會效用是人們從行政權力運作過程中所獲得幸福和滿足的程度，以及自身利益實現的程度；另一方面，也是指行政主體在行使權力過程中產生的某種結果。

行政權力作為社會運動的巨大力量，作用于社會就具有“雙刃劍”的社會效用特點，主要表現在：在價值意義上。行政權力主體可以按照社會公共利益和由此形成的公共價值要求發動和運行行政權力對于社會生活和社會成員形成符合社會發展需要的積極而健康的作用：也可以按照特殊的行政權力主體的特殊利益要求發動和運行行政權力形成侵害或破壞社會公共利益、違背公共價值的消極或阻礙作用。在政治意義上。行政權力的作用對于作為權利客體的社會成員和權力主體雙方會同時產生相應效果。當行政權力的作用有利于社會公共利益時，作用的后果一定會惠及整個社會成員；反之。則會禍及整個社會成員。這就是說會直接影響到行政權力的強弱乃至行政權力主體的社會地位和權力地位。

因此公共選擇理論認為，政府不僅是公共利益的代表。具有公利性的典型特征，而且也是自身利益的使者。從而必然地存在自利性的利益推動。作為公共利益的代表，政府在行使行政權力的過程中，政府應該有效地履行行政權力的治理功能；公平合理地配置社會資源；公平公正地分配社會物品。使行政權力的社會效用較為充分地發揮積極健康的作用。更好地維護公共利益和公共價值，促使行政權力的正效用朝著有利于整個社會成員，有利于社會公共價值向真善美的方向發展。

二、行政權力負效用及表現形式

1行政權力負效用

行政權力負效用也稱之為行政權力的不虞效應。指行政權力主體在行使權力的過程中發生的違背對行政權力主體預先設定的目標、社會公共價值和行政根本目的惡的作用及現象。從根本上來看這是由權力的嬗變性所決定的。當前我國正處于社會轉型期和經濟轉軌期，造成我國行政環境相對復雜化、而且具有多變性、無序性和控制性程度較低等特點，客觀上為行政權力運作中的負效用的產生和發生作用創造了條件。行政權力負效用的表現就更為嚴重。

我們認為現在我國社會生活中產生行政權力負效用的主要原因有：

第一，行政權力主體具有“經濟人”的特性?，F代公共選擇理論認為政府不一定是公共利益的天然代表人，它同樣具有追求自身利益最大化的本能。影響行政權力主體效用函數的變量有權力、地位、名聲、威望等，隨著行政權力主體自身利益的主體意識的增強，增進公共利益這個變量不是他們的效用函數中的首要變數，往往行政權力主體在追求其自身利益最大化的過程中，就會使自身利益發生偏離和錯位。因此，政治市場中的行為主體在追求他們的目標時不一定是符合公共利益要求和社會目標的，而這種個體利益目標的背離往往會成為行政權力運行畸變的內在原因和社會因素。

第二，行政權力運行中的權力膨脹。任何權力都具有腐蝕性。在其權力的運行過程中行政權力總是被濫用。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中這樣說到：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。說也奇怪就是品德本身也是需要界限的。”行政權力自身的膨脹性，本身就使得行政權力具有一種無限伸展的能力。導致行政權力結構的分化。引起行政權力在外部諸因素作用下發生異化。使得行政權力負效用張力擴散，造成行政權力的負效用對社會發展產生影響和阻礙。

第三。行政程序的滯后與程序殘缺。由于目前我國還沒有對行政機關及其工作人員的權利行使行為從程序上進行約束和規范，也就是說還沒有制定出《行政程序法》，由此決定了殘缺不全的行政程序在資源公正配置中的作用和對實體法在控權上的補充作用得不到體現。此外。我國的行政活動程序的立法絕大部分是由行政機關自身制定或由行政機關主導制定的。行政機關大多從自身利益或部門利益出發。行使立法權并通過立法來擴大自身的權利的權重和權力的范圍，從而相對縮小了公民權力的保護范圍。行政自由裁量權增大，導致程序本身透明度不高。在實踐中經常發生行政執法人員利用不公開不透明的程序規則大搞“暗箱操作”，為難當事人。謀取私利。

2行政權力負效用的集中表現形式

第一。職權擴大為特權。行政權力作為社會公共權力的一部分，是由公眾需要而生長出來的一種資源稀缺的特殊產品。它能對社會價值進行權威性的分配。我們說的社會價值是指具有某種社會效益的東西，既包括財富、人力資源、自然資源等經濟方面的東西。又包括地位、機會、知識、榮譽等非經濟的東西，更包括政治權力、行政權力本身。因此。掌握這樣的權利，對于占有這種資源稀缺的個人或者小團體在分配社會價值時就天然占據某種謀取私利的優勢和機會。由于權力主體“經濟人”的內在規定促使其繼續朝實現個人利益最大化的方向努力，一旦行政權力處于一種沒有約束或缺少約束機制的畸變或異化的運行狀態下。權力主體必然會借助權力效用以追求或實現個人利益的最大化。行政權力作為實現國家意志的一種手段，在行政權力的運行過程中就異常容易導致“權力崇拜”現象。這就造成人們在權力體系中勾心斗角。竭盡所能擴大自己的權力范圍，全然不顧人民賦予的權力和自己的角色使命，把追逐權力作為一切行為的基本目的，不擇手段往上爬直至達到自己所不能勝任的職位為止，這種現象在西方行政學中被稱為“彼得原理”。權力爭奪的結果。就使得一部分行政官員偏離了自己的工作，使自己的職業和職位逐漸特殊化，同時受到自身能力和社會環境的制約，通過不擇手段所

獲得的權利，加劇了權力部門之間的內耗與摩擦。職權擴充為特權，在一定程度上加深了行政權力的負效用。

第二，行政權力的擴張與濫用。行政權力的私性擴張與濫用是行政權力負效用最明顯的表現。由于人們有這樣一種心理慣性以及缺乏有效的權力制約和制約機制，行政權力的擴張就表現為對其他國家權力的排擠。出現權力越界的現象。行政權力終究要具體的公務人員來行使，行政權力在運行的過程中就逐漸被人化。這些行使具體行政權力的公務人員，由于自己特殊的私人利益，再加上公務人員個體道德素質良莠不齊。因此必然會有一些公務人員利用手中的權力角逐個人或特定利益集團的利益。這表現為越位施權、關系用權和感情決策等等。如果國家缺乏相應的規范監督機制和權力制約機制，那么權力的私性擴張與濫用就會造成大量的腐敗現象，如地方保護主義、行業壟斷、權力不流通，權力?？氐炔徽L大量出現。第三，權力流失、導致行政資源浪費、行政成本過高。行政權力作為行政主體對行政客體進行約束的國家力量，是行政機關履行職責的保障，是稀缺的、不可多得的行政資源，對這種權力運用不當。就可能產生流失現象。行政權力的流失是指因被合法權力組織之外的社會組織和社會成員占用、使用，以及權力配置不當和運用不合理等原因造成的公共權力弱化、流失、損耗等現象。公共權力流失雖然不一定導致腐敗現象的產生。但一定會導致權力的失控，而失控的權力會引起權力資源的浪費，行政成本過高現象的出現。公共權力流失在現實社會中最突出的表現就是權力部門化，即由于行政層級結構的一體化程度低。造成整個行政體系的無序與失衡，形成權力為部門所有的現象大量出現。權力部門化會導致行政權力向某些集團流失，從而造成地區、行業、部門對行政權力的爭奪、搶戰和巧取豪奪，就會造成行政成本增高、行政權力增長過快，在一定程度上影響了政府的公信力和執行力。由于我國現行體制中存在一定程度上政企不分，政府職能交叉。行政機構重疊行使行政權力，政府宏觀調控不到位和行政決策權的流失等現象，這些也會造成行政權力浪費和降低行政實效。

第四。權力慣性導致“行政專橫”，滋生權力腐敗。馬克思指出：“由于人們從小就習慣于認為全社會的公共事業和公共利益只能用舊的方法來處理和保護。即通過國家及其收入較多的官吏來處理和保護?！庇捎谖覈F在仍處在社會主義初級階段。受經濟和社會發展的制約，我國在客觀上還存在著行政權力私性擴張與社會公共利益的滿足相沖突的現象，這種現象的長期存在使得行政權力運行仍然保留著許多舊的傳統特性。在缺少有效的規范和監督的情況下，權力的運行避讓會出現“行政專橫”，在這種社會環境下行政權力就會無限的擴張下去，為行政權力的擁有者謀取私利提供了極大的方便。在我國行政管理活動中時常會發生這樣的反?，F象：當權力掌握在個人或小團體手中時。金錢決定權力，權力獲得金錢就成為一種必然現象。這樣就會導致權力運作的扭曲和畸變發展。造成社會資源浪費，降低政府公共管理的效能。由于行政權力的私性擴張，個人或小團體對公共權力的“暗箱操作”就成為一種必然，造成社會公共權力向“特權”和“私權”轉化。導致社會公共資源和社會利益分配不公，極大地動搖了政府的權威地位，無法公正合理的給社會公眾帶來物質利益和精神利益，不能有效地維護公共利益和公共秩序，滋生了權力腐敗。

三、有效矯正行政權力負效用的基本措施

如何最大限度地限制行政權力的負效用，是我們研究行政權力效用的一個重要方面。我們將從行政主體觀念轉變、行政權力社會化、行政權力制約和行政程序的法律保障等四個方面來思考有效矯正行政權力的負效用。

1努力轉變行政主體的行政觀念

行政觀念是指行政權力主體在實施行政管理過程中形成的有關行政管理的基本觀點、見解、想法的總稱。它是行政主體對實際生活中各種行政管理活動、現象以及隱藏在其中的各種行政管理關系的矛盾運動的自覺和系統的反映。過去我國在相當長的一段時間里實行與計劃經濟一致的行政管理體制。形成了與之相適應的行政管理觀念，主要表現在：

第一，認為行政權力運行的本質就是政府管制。換句話說管理就是管制。在整個行政權力運作過程中以政府、行政官員為核心。以管制為最高準則，通過行使強制性的行政命令來影響和指導社會組織和個人的行動和行為傾向。認為行政權力無所不能。過去人們認為行政主體通過行使行政權力。對社會資源進行高度集中配置。侵入和干涉整個社會一切領域和生活。對社會實施全面嚴格的控制。

第二，認為行政權力具有強制性。在過去的政府管理中將行政權力視為萬能的，政府是社會一切的主宰，這樣就使政府理所當然地選擇以行政命令作為貫徹政府意圖、實施管理的主要手段，凸現政府主導和“官本位”，使得政府習慣于以強制命令等手段來行使其權力，造成權力的擴張與濫用。

這些在計劃經濟條件下長期形成的行政觀念，導致了政府在慣性的工作環境和思維模式下的行政權力濫用。今天為了提高政府行政效能，規范政府權力運行機制，政府就必須要轉變觀念。首先，政府要充分認識現代政府必須要從“無限政府”轉變為“有限政府”，做到簡政放權。減少干預。清華大學秦暉教授說“政府如果是一個知其所限，不能對公民為所欲為的政府，那就向完善民主進了一大步：如果還是一個老百姓可以要求它對自己提供服務的政府。那就又進了一步?！币嵘姓?，就必須簡政放權，堅持有所為有所不為。堅決遏制濫用權力。另一方面，國家公務人員必須從觀念上實現從“官本位”向“民本位”的轉變，樹立治國者首先受制于法的觀念。做到執政為民，堅持民本觀念。始終把實現好、維護好、發展好人民的根本利益作為政府一切工作的出發點和落腳點。要建立“服務型”政府的觀念。做到轉變作風，樹立公仆意識，勤勤懇懇地為人民服務?？茖W處理好行使權力和服務人民的關系，有效防止權力錯位、失位、和越位。把調控、管理和監督等職能寓于服務型政府的建設中，從而有效地防止行政負效用的發生。

2大力推進行政權力社會化

行政權力社會化，也可以稱之為公共管理社會化或行政權力社會化。指政府在社會管理和公共服務領域改變大包大攬的傳統做法，通過轉移或委托代理等方式。將一些職能讓給政府以外的社會團體來行使，以達到提高行政效率、降低行政成本的目的。

通過實現行政權力社會化，建立一個體現現代行政理念與現代經濟社會相適應的現代行政模式。改變封閉型的政府運行機制，建立開放型的行政運行機制；合理界定政府職能。實現“無限政府”到“有限政府”完全轉變，優化政府組織結構，大力提高行政效率，加快公共事務制度改革，努力降低行政成本；倡導樹立公仆意識和節儉意識，建立節約型政府，嚴格控制職務消費和政府規模，實行公款接待公示制度。用“陽光吃喝”來遏制“奢

侈腐敗癥”。2008年我國“兩會”所通過的國務院機構改革所形成的“大部制”，有利于政府職能的協調和統一，減少部門間扯皮現象的發生，有利于提高工作效率。節省人力物力，降低行政成本。極大地杜絕行政負效用的蔓延。

3建立有中國特色的行政權力制約機制

一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。行政權力運作過程中肯定容易產生濫用權力現象、背離行政權力的宗旨和目的現象也會經常發生，為了有效地抑制這種現象的發生，就必須建立和完善行政權力制約和監督機制。特別是現在我國正致力于建設現代社會主義民主政治。建立具有中國特色的行政權力制約機制就成了必然的事情。我們認為建立具有中國特色的行政權力制約機制要從這幾個方面來思考：

第一，形成以權力制約權力的完整機制。通過行政分權使不同權力機構之間形成彼此監督和制約的關系，從而達到防止權力過于集中造成權力惡性膨脹和權力異化的目的。建立針對性的權力制約機制。進行權力正位。改變不屬于行政權力主體所扮演的角色行為，明確各種權力層次、權利主體界限以及權力運行程序，從根源上減少因權力失去制約而產生的行政腐敗，抵制權力濫用。另一方面。加強對行政權力主體的制約，提高行政權力主體的素質。行政權力機關應該嚴把用人關。選好人，明確行政主體的職責義務，推行行政問責制度，以公共利益為出發點和歸宿點，保證權力正當合理地行使。

第二，加強行政權力運行監督。按照權力的取得要有據、權力的配置要科學、權力的運行要公開、權力的行使要依法、權力的監督要到位的要求。建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。保證權力規范運行。沒有監督的權力既容易被濫用，又容易造成權力的私性擴張。我國現在正處于經濟社會的轉型期，加強行政權力運行的監督，就必須確保行政權利在正確的方向和軌道上運行。防止其背離權力設置的根本目的而背道而馳，造成惡果。另外要進一步加強行政立法工作。使行政權力的行使要有法可依、依法必嚴，而且要做到行政管理規范化，制度化和標準化，以“有序政治參與”約束公權力，建立起公民對政府，社會對政府相結合的監督網絡體系。

第三，完善制約監督機制。要保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益，確保行政權力正確行使，就必須讓公共權力在陽光下運行。要堅持用制度和科學的監督管權、管事、管人。建立健全決策權、執行權、監督權既要相互制約又要相互協調的權力結構和運行機制。健全組織法律和程序規則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。完善各類政務公開辦事制度，著力提高政府工作的透明度和公信力，重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物、關鍵崗位的監督，建立健全咨詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。增強監督合力和實效。確保權力行使產生令人民群眾滿意的效果。

第四，健全行政程序的法律保障。行政程序是國家機關在行使行政權力、實施行政管理活動中所依照的形式、步驟、順序的總和，是行政機關合法、公正、高效行使行政職權的重要保障。是保障公民、法人和其他組織合法權益的重要措施。行政程序一旦被法律所規范，就可以有效地規范權力。任何違反程序的行為都將受到法律制裁。由于在具體的行政管理活動中，規范行政權利的實體法的實施往往摻雜著行政人員的主觀意志，受人為因素的影響。行政主體在實施實體法的過程中必然會出現負效用的現象。因此實體法在降低行政權利負效用上存在局限性，所以建立行政程序法，由法律來控制行政權力運行程序勢在必行。首先，通過規范行政權利行使的程序。對政府機關及公務人員行使權力的每一步驟進行嚴格的法律約束，建立健全行政公開、公眾參與等行政程序制度。使行政權力在陽光下運行，減少行政主體對行政客體的侵害，達到保證行政權利公正行使的目的。其次，積極發揮行政程序的民主參與作用，以個人的民主參與來保障公民自身的合法權利。在參與的過程中。利用行政程序的信息公開制度、聽證制度使得行政主體通過各種實體法作用于行政客體時。必須接受程序法的控制。面對公眾的監督，確保政府尊重被管理者的權力和利益，控制行政權利作為行政程序的切入點，達到保障行政相對人權利的目的。最后。利用公正的權力行使解決行政主體與行政客體的矛盾，穩定社會秩序，公正合理地配置社會資源，從根本上提高行政效率，降低行政成本。切實減少行政權力在運行過程中產生的負效用。

責任編輯肖利