優(yōu)化我國(guó)高等教育管理體制的若干思考

王建凱

摘要:我國(guó)高等教育管理體制經(jīng)過(guò)多年的探索基本上形成了“兩級(jí)管理,以省級(jí)統(tǒng)籌為主”的體制,這種體制仍然有一些不盡人意的地方,應(yīng)從政府職能的轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會(huì)多方參與辦學(xué)和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)等方面完善高等教育管理體制。

關(guān)鍵詞:高等教育;高等教育管理體制;對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào):G640文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)29—0221—02

一、問(wèn)題的提出和相關(guān)概念的界定

建國(guó)60年來(lái),特別是改革開(kāi)放30年來(lái),我國(guó)高等教育取得了長(zhǎng)足的發(fā)展,高等教育的在校生規(guī)模已位居世界首位,高等教育在國(guó)家社會(huì)發(fā)展中也發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。在高等教育快速發(fā)展的同時(shí),高等教育管理體制中的一些問(wèn)題也逐步浮出水面,引起了越來(lái)越多人的關(guān)注。

高等教育管理體制是與高等教育各項(xiàng)管理活動(dòng)相關(guān)的一系列組織制度的統(tǒng)稱(chēng),其主要包括高等教育組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、組織結(jié)構(gòu)之間的隸屬關(guān)系,以及相互間的職責(zé)、權(quán)限的劃分等。高等教育管理體制從本質(zhì)上講,體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家在高等教育管理活動(dòng)中的中央和地方政府、政府和高校以及高校內(nèi)部各管理層級(jí)、管理單元之間的職責(zé)、權(quán)力和利益關(guān)系。前兩者被稱(chēng)為高等教育的宏觀管理體制,后兩者則被稱(chēng)為高等教育的微觀管理體制,也稱(chēng)為高等學(xué)校的管理體制。

二、我國(guó)高等教育管理體制的歷史回顧

新中國(guó)成立后,為了有效地管理全國(guó)高等學(xué)校,以便培養(yǎng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展所急需的人才,政務(wù)院1950年發(fā)布了《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》,規(guī)定全國(guó)高等學(xué)校“以由中央人民政府教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為原則”,中央人民政府教育部對(duì)全國(guó)高等學(xué)校(軍事學(xué)校除外)均負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任,各大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)或文教部均有根據(jù)中央統(tǒng)一的方針政策,領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)高等學(xué)校的責(zé)任。這一時(shí)期我國(guó)高等教育為中央集中管理階段。但由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一管理,產(chǎn)生了許多不利于高校發(fā)展的因素,所以1958年中共中央頒布了《關(guān)于高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校下放問(wèn)題的意見(jiàn)》,此年開(kāi)始,高等學(xué)校以進(jìn)入地方管理為主的時(shí)期。這種以地方管理為主的管理體制雖然大大調(diào)動(dòng)了各高校的積極性,但由于缺乏中央的統(tǒng)一規(guī)劃和宏觀調(diào)整,各地高校發(fā)展過(guò)程中又出現(xiàn)了盲目冒進(jìn)的問(wèn)題。到1963年,中央在總結(jié)前一階段高等教育管理體制改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的決定(試行草案)》,規(guī)定“對(duì)高等學(xué)校實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),中央和省、市、自治區(qū)兩級(jí)管理的制度。”我國(guó)高等教育管理體制進(jìn)入了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的階段。但這一體制僅僅實(shí)施了兩年的時(shí)間,從1966年開(kāi)始,受“文革”的影響,我國(guó)教育事業(yè)遭受了空前的破壞,這一期,教育部被撤銷(xiāo),高等教育缺乏全國(guó)統(tǒng)一的管理和規(guī)劃,高等教育的管理事實(shí)上處于混亂的狀態(tài)。1978年,隨著我國(guó)各項(xiàng)工作逐步步入正規(guī)化,高等教育也得到了恢復(fù),這一時(shí)期,高等教育有確立了集中領(lǐng)導(dǎo),分級(jí)管理的體制。1995年,國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家教委《關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見(jiàn)》,肯定了前一階段高等教育管理體制改革取得的進(jìn)展,并提出:“高等教育管理體制改革的目標(biāo)是,在未來(lái)若干年內(nèi),基本形成舉辦者、管理者和辦學(xué)者職責(zé)分明,以財(cái)政撥款為主多渠道經(jīng)費(fèi)投入,中央和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級(jí)管理、分工負(fù)責(zé),以省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌為主,條塊有機(jī)結(jié)合的體制框架。”,也即“兩級(jí)管理,以省級(jí)統(tǒng)籌為主”的體制。

三、我國(guó)高等教育管理體制的現(xiàn)狀和問(wèn)題

(一)政府在高等教育管理中的職能和角色不清

我國(guó)現(xiàn)行的高等教育模式仍然是行政控制為主、政府容投資者、辦學(xué)者和管理者于一身的“國(guó)有公辦”的辦學(xué)體制,政校不分的現(xiàn)象并沒(méi)有得到徹底的改觀,政府和高效關(guān)系是否合理關(guān)系到高校能否充分行使自主辦學(xué)權(quán),能否按照教育規(guī)律實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展和學(xué)術(shù)自由。

我國(guó)政府在充任高校的舉辦者和管理者的同時(shí),在很大的程度上甚至充當(dāng)了事實(shí)上的高校辦學(xué)者。政府不僅控制著高校的設(shè)立,還管理者高校的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程。高校從專(zhuān)業(yè)設(shè)置到招生計(jì)劃的制定,以及教師的編制數(shù)量都有政府通過(guò)指令性的計(jì)劃來(lái)進(jìn)行嚴(yán)格的控制。高校與政府之間實(shí)際上成了一種行政性的上下級(jí)的命令與服從關(guān)系。政府過(guò)多的行政干預(yù)弱化甚至淹沒(méi)了高校應(yīng)有的學(xué)術(shù)權(quán)力,高校的學(xué)術(shù)權(quán)力急劇萎縮,而以政府的行政管理權(quán)力為依托的內(nèi)部行政管理權(quán)力則主導(dǎo)了高校的內(nèi)部管理,使得高校儼然另一個(gè)“行政組織”。

(二)高校辦學(xué)自主權(quán)難以實(shí)現(xiàn)

經(jīng)過(guò)60年特別是改革30年來(lái)的探索,我國(guó)高等教育管理體制形成了目前的“中央和地方兩級(jí)管理,以省級(jí)統(tǒng)籌為主”的管理體制,這種體制的初衷是為了讓高校在發(fā)展過(guò)程中能夠更好的結(jié)合地方實(shí)際,為地方發(fā)展服務(wù)。但在實(shí)際中,這種體制也造成了政府在管理高校過(guò)程中對(duì)高校過(guò)多的直接干預(yù),這種管理模式從本質(zhì)上還是沒(méi)有擺脫計(jì)劃體制下的行政集權(quán)模式,只是換了一個(gè)主管部門(mén),學(xué)校的“附屬性”、“依賴性”仍然沒(méi)有改變,學(xué)校本質(zhì)上不是獨(dú)立自主的辦學(xué)實(shí)體。盡管?chē)?guó)務(wù)院在1993年頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中就明確了高等教育改革要逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制,而且1998年頒布和實(shí)施的《中華人民共和國(guó)高等教育法》更是直接以法律的形式明確規(guī)定高了等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)作了。但在實(shí)際的執(zhí)法過(guò)程中,政府往往重立法、輕執(zhí)法和監(jiān)管,許多已經(jīng)頒布實(shí)施的法律法規(guī)沒(méi)有真正落到實(shí)處,在現(xiàn)實(shí)中難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。所以盡管經(jīng)過(guò)十多年的改革,高等學(xué)校辦學(xué)在自主權(quán)的擴(kuò)權(quán)方面還不能令人滿意,遠(yuǎn)未取得理想的效果。

(三)高校內(nèi)部行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力失衡

從本質(zhì)上看,高校的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)該相互補(bǔ)充、互相制約,學(xué)術(shù)權(quán)力通過(guò)行政權(quán)力得以確認(rèn),學(xué)校事物的管理以學(xué)術(shù)權(quán)力為主,行權(quán)權(quán)力要服務(wù)于學(xué)術(shù)權(quán)力,兩者共同為學(xué)校的發(fā)展發(fā)揮作用。由于我國(guó)實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,再加上近幾年大規(guī)模的高校合并,高校內(nèi)部管理普遍呈現(xiàn)出官僚化的痼疾,行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系嚴(yán)重失衡,高校內(nèi)部管理普遍存在“行政權(quán)力泛化”的現(xiàn)象,大學(xué)管理的機(jī)關(guān)化色彩過(guò)于濃厚,以行政權(quán)力干預(yù)或者替代學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象比較普遍,學(xué)術(shù)權(quán)力被弱化,學(xué)術(shù)組織要么泛化為行政組織,行使某種行政職能,要么作為虛位組織,咨詢機(jī)構(gòu),可有可無(wú),權(quán)力沒(méi)有制度化,得不到保障,權(quán)力過(guò)于向上集中,形成倒金字塔式的權(quán)利結(jié)構(gòu)。

四、優(yōu)化我國(guó)高等教育管理體制的對(duì)策思考

(一)轉(zhuǎn)變政府職能,明確政府角色

要加快政校分開(kāi)的改革,進(jìn)一步明確政府在高等教育管理體制中的作用和角色。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府在高等教育領(lǐng)域主要承擔(dān)著管理功能和服務(wù)功能,政府對(duì)高校的管理職能應(yīng)該主要地體現(xiàn)于高等教育的發(fā)展方向、規(guī)劃和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的控制方面,政府的服務(wù)職能主要指政府應(yīng)該為高等學(xué)校改革和發(fā)展在投資、營(yíng)造良好的辦學(xué)環(huán)境等諸多領(lǐng)域提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。政府對(duì)高校的管理應(yīng)該以宏觀管理為主,要把握好對(duì)高等學(xué)校管理的分寸,不能直接控制學(xué)校,不能直接干預(yù)學(xué)校內(nèi)部的各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,政府要調(diào)整管理與服務(wù)的手段與方式,政府要正確處理好管理與服務(wù)兩種職能的關(guān)系,把原有的一部分行政管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能,本著為高校服務(wù)的目的,對(duì)高校進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮暧^管理。從根本上轉(zhuǎn)變觀念,將管理作為更好地為高校的發(fā)展服務(wù)的一種手段和方式。

(二)建立多方參與的辦學(xué)體制,促進(jìn)高等教育的良性發(fā)展

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會(huì)越來(lái)越多元化,社會(huì)各界對(duì)高等教育事業(yè)表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的參與意識(shí)。而社會(huì)參與辦學(xué)是世界范圍內(nèi)許多國(guó)家高等教育管理體制的一個(gè)特征。社會(huì)辦學(xué)不僅可以使高等學(xué)校形成多方籌資的局面,改變單一依靠政府撥款的局面,從而減輕國(guó)家的財(cái)政壓力。而且,還可以推動(dòng)高等教育決策的民主化和科學(xué)化,從而促進(jìn)我國(guó)高等教育的良性發(fā)展。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)的建立和逐步完善為社會(huì)各界參與高等教育提供了一個(gè)較好的環(huán)境,因此政府要引導(dǎo)和充分發(fā)揮社會(huì)各界參與辦學(xué)的積極性,積極支持社會(huì)團(tuán)體、民間機(jī)構(gòu)和私人通過(guò)民辦、國(guó)有民辦和公辦民助等多種形式參與辦學(xué),推進(jìn)高等教育辦學(xué)主體的多元化。

(三)真正落實(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán),增強(qiáng)學(xué)校的活力

所謂高校的辦學(xué)自主權(quán),實(shí)際上就是指高校作為具有獨(dú)立法人資格的機(jī)構(gòu),可以在不受其他組織和個(gè)人非法干預(yù)和阻礙的前提下,依法行使教育決策、教育活動(dòng)組織的權(quán)利。政府高等教育管理權(quán)的下放,必須具體落實(shí)為高校的辦學(xué)自主權(quán),實(shí)現(xiàn)辦學(xué)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。盡管當(dāng)前我國(guó)高校的辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)還不容樂(lè)觀,但我們也要看到,隨著《高等教育法》的頒布和實(shí)施,在過(guò)去的十多年中高校的辦學(xué)權(quán)得到了很大的擴(kuò)展。隨著高等教育法的進(jìn)一步實(shí)施和各項(xiàng)改革措施的推進(jìn),高校的自主辦學(xué)權(quán)必定會(huì)得到更全面的落實(shí)。

高等教育管理體制的改革是一個(gè)牽動(dòng)面廣、實(shí)施難度大的復(fù)雜的系統(tǒng)工程,以上我們只是就其中的幾個(gè)方面作了一些簡(jiǎn)單的分析。在高等教育管理體制的實(shí)際改革過(guò)程中,必須通盤(pán)考慮,以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度從我國(guó)的國(guó)情出發(fā),采取分別對(duì)待、分類(lèi)指導(dǎo)、分步推進(jìn)的策略,積極穩(wěn)妥的推進(jìn)高等教育管理體制的改革。

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(責(zé)任編輯/石銀)