天津市末級渠系農業水費補貼機制的思考

張 東 宮曉婧 馮永軍 劉 偉

摘要:介紹了農村稅費改革以來天津市末級渠系面臨著管理不力、投入不足等問題,雖然進行了水價改革等積極有效的探索與實踐,取得了一定成效,但仍有些問題亟待解決。最后,提出建立水費補貼基金、加大節水工程和計量設施建設、進一步推行農民用水者協會組建工作等建議。

關鍵詞:末級渠系改造;水費補貼機制;農民用水者協會:天津市

中圖分類號:F3 文獻標識碼: A 文章編號:1006-6500(2009)01-0052-03

Consideration of Subsidizing Water Tariff for End-canal System in Tianjin

ZHANG Dong,GONG Xiao-jing,FENG Yong-jun,LIU Wei

(Bureau of Water Resources of Tianjin,Tianjin 300074,China)

Abstract:Since the reform of agriculture taxes and fees, it is found that maintenance of end-canal system in Tianjin is not enough and lack input. Although some achievement has been made along with water pricing reform, no solution is given to some problems. At last, to set up the fund of water tariff, construct water-saving objection and set up farmer water user associationst was suggested.

Key words: rehabilitation of end-canal;subsidy system of water tariff;rural water user association;Tianjin

天津市地處海河流域最下游,人口1 000多萬,面積1.19萬km2,平原區占93.9%,山區和丘陵占6.1%。全市大部分地區地勢平坦低洼,洪澇旱堿潮災害頻發,同時多年平均人均水資源量僅為160 m3,屬于資源性缺水城市。經過多年的水利建設,全市深渠河網縱橫,水庫坑塘密布,并興建了大量的小型農田水利工程設施,形成了比較完善的農用灌排體系,在抗御旱澇災害中發揮了巨大作用。

1農業灌溉末級渠系的地位和作用

天津市位于九河下梢,地勢低洼鹽堿易澇。解放后,特別1963年中央提出“一定要根治海河”的號召后,20世紀60、70年代天津市水利建設主要以興建骨干排蓄工程為主,形成了平原水庫、排澇泵站以及相互連通的深渠河網組成的農田排蓄體系。80年代以后,針對農業生產干旱缺水狀況,我市水利工作重點以開源節流為主,特別是加大了以節水灌溉工程為重點的小型農田水利工程的建設力度,并逐步形成了以深渠河網蓄水、調水和地下水為主要水源,小型灌溉泵點和機井直接提水進入末級渠系、田間的灌溉體系。也就是說,天津市現在大部分灌區是由機井和深渠河網上的小型灌溉泵點提水并通過與之相連的末級渠系完成灌溉的相對獨立的灌溉單元組成。農業灌溉末級渠系主要包括土渠、防滲明渠和低壓輸水管道,因此末級渠系在全市灌區水利工程體系中,特別是農業灌溉中具有極其重要的地位,對提高灌區農業綜合生產能力和農業抗災減災能力,發揮灌區整體效益,保障全市糧食生產安全,促進農民增收具有極其重要的作用。

2 天津市末級渠系農業水價改革現狀

2.1 末級渠系現狀

近年來,我市針對末級渠系淤積嚴重、輸水效率低下,特別是灌溉水價改革中出現的問題,把農業末級渠系改造和水價改革作為全市農業節水建設的重要內容來抓,取得一定成效。截至2007年底,全市耕地面積41.45萬hm2,有效灌溉面積34.9萬hm2,節水灌溉面積累計達到21.22萬hm2,占有效灌溉面積的60%,其中防滲明渠4 202 km,控制灌溉面積8.02萬hm2;低壓輸水管道12 435 km,控制灌溉面積12.59萬hm2;噴微灌控制灌溉面積0.611萬hm2。同時修建配套提水農用機電井2.6萬眼,固定排灌站點5 000多座。農村實行稅費改革,各級財政投入小水工程資金雖然有所增加,但距離農業生產需求仍有很大缺口,同時小型水利建設資金全靠或大部分靠村民通過“一事一議”籌集,農業效益相對低下,鄉村集體實力不足和下降,村民建設小水工程投入有限。

2.2 農業水價現狀

我市大部分耕地是從深渠河網及坑塘提取地表水或抽取地下水進行農業灌溉。但由于歷史原因,灌溉用水基本是福利水,農民灌溉基本上不交供水水費或水費很低,大多數區縣實行的是受益村按電度或者按面積繳納末級渠系提水電費和少許管理費用,收費標準為0.6～0.8元/度或30～450元/hm2。同時,天津市還存在灌排工程老化失修,用水計量工程配套不完善,灌溉用水還未實行總量控制、定額管理等問題,給開展農業水價改革和管理帶來極大困難。

我市針對不同型式和特點的灌區,積極探索并推進農業水價改革,有條件的地區實現了按面積收費向按用水量收費的轉變,進一步促進了節約用水。如靜海縣臺頭鎮農業灌溉集中供水工程、寧河縣豐臺井灌區、塘沽區南窯園田區等均改變過去按面積包費的形式,做到水表、磁卡計量收費,有效地減少了地下水超采,促進了節約用水,改善了水生態環境。特別是寧河東淮沽灌區,采取先繳費、后供水、自動計量以及一費制、終端水價等先進灌溉管理模式,具有非常典型的示范作用。同時我市按照水權、水市場理念,正在開展潮白河農業用水水權分配前期工作,并結合灌區改造,在寶坻、寧河等區縣,積極探索用水者協會的運行管理模式,共組建農民用水者協會101個。

3 稅費改革對農業節水及水價改革的影響

農業節水及水價改革是個很復雜的系統工程,涉及到物價、水權分配、工程建設管理等一系列問題,也受到國家農村政策及相關體制和傳統觀念的約束和影響。我市稅費改革前,末級渠系小型農田水利建設資金主要由市級財政專項補助資金、兩工以及受益村級基層組織、農民自籌等幾部分組成。稅費改革后,由于取消“兩工”,村級基層組織經濟實力大大減弱,“一事一議”政策難落實,加之各級政府財政資金投入沒有本質性的增加,末級渠系小型農田水利建設資金嚴重不足,造成灌區節水改造進展緩慢,農業綜合生產能力得不到快速提高和增強,也給加大農業水價改革增加了難度。同時,稅費改革前,農業灌溉供水費用主要由區縣財政轉移支付形式進行補貼,末級渠系提水電費和管理費用主要由村集體和農民支付,現在這些費用,特別是提水電費和管理費用主要由農民自己承擔,農民灌溉支出費用加大,因此,農民自覺節水意識有所提高。但是由于灌溉用水管理不到位、計量手段缺乏、農民水商品意識淡薄,農民用水交費的傳統模式根深蒂固,即按面積收費,不僅費用低而且收繳率也很低。農業水價改革任重道遠。

4 農業灌溉補貼政策情況

天津市屬于大城市、小農村格局,農業在全市的經濟中所占比例相對較小,但農業發展的好壞直接關系到農村千家萬戶的直接利益,關系到農村社會的穩定和發展。因此,多年來,我市始終把農業作為經濟社會發展的重要內容來抓,并取得了一定成效。農業灌溉作為農業生產發展的基礎,我市各級政府也十分重視,采取了多種不同形式給予扶持和補貼。首先市政府每年安排小型農田水利專項補助資金4 000萬元左右,重點用于灌區末級渠系的節水灌溉工程及相關渠系配套建筑物的建設,市級補助占工程總投資的50%,市級補助直接補助到受益村鎮及農民。同時,由于我市農業灌溉固定水源缺乏且水量不足,每年均要從上游河北、北京等地區引調水以及區縣內部進行水量重新調配,需要花費大量人力財力。但區縣或灌區引調、調配水所花費的大量費用大部分由區縣政府采取財政轉移補貼水管單位形式承擔,基本不向農民征收或征收標準很低,大部分灌區農民僅交納自己受益、自己管理的末級渠系提水電費和少量管理費用。這些在很大程度上保障了我市農業灌溉基礎設施的快速發展,也大大減輕了農民農業生產成本,促進了農業增效和農民增收。

5 用水戶參與灌溉管理取得的成效

針對末級渠系農田水利工程建設、運行管理以及灌溉用水管水存在的問題,我市積極探索推進小型水利工程管理體制改革,結合GEF項目(全球環境基金項目)在我市的實施,積極推行組建農民用水者協會這種農民自發的民間用水管水合作組織,充分發揮農民用水者在農田灌排工程建設管理和用水管水中的積極性,取得了初步成效。

5.1 農民用水者自主參與灌溉管理的積極性和節水意識得到提高

寶坻區黃莊鄉黃莊村農民用水者協會原來僅管理耕地面積43.3 hm2,由于通過一年的運行,使該村其他用水者看到了協會在用水管水中的作用和好處,紛紛要求加入協會,到目前,該協會管理范圍擴大到667 hm2耕地。

5.2 農民用水者自主投入灌區工程建設和管護的積極性大大提高

經過協會的管理,灌區農業供水設施管護水平得到很大改善,用水者通過“一事一議”自愿投資建設灌溉工程積極性明顯提高,各個協會初步做到了灌區工程有人管、有人修、有人保運行,基本保證了灌溉季節工程正常運行,減少了跑、冒、漏,促進了節水、節電,并為灌區發展提供了很好的群眾基礎。寶坻區曹家沽村協會2005年春季籌措資金,檢修防滲渠道和提水泵點并翻建兩座農用生產橋。

5.3 灌溉用水計量和水費改革得到了有效開展

灌溉水量計量和水費改革是我市農業水價改革的重點和難點,也是促進灌區節約用水、科學規范用水的關鍵。我們結合用水者協會組建,針對不同型式和特點的灌區,開展了多種形式的灌溉水量計量和水費改革的試點,取得了很好的效果。寧河縣東淮沽灌區協會籌措資金1萬余元購買機井磁卡自動收費裝置6套,在全市率先對80 hm2井灌區耕地采取先繳費后供水、自動計量以及一費制、終端水價的先進科學計量收費灌溉管理模式,具有非常典型的示范作用。

5.4 進一步理順了供水單位和用水者的關系,促進了科學灌溉管理

組建用水者協會的目的之一就是促進科學灌溉,為農業生產提供安全可靠的供水保障。但由于水資源短缺,用水者與供水單位、用水者之間水事糾紛時有發生。寶坻區27個協會年初就制定了詳細年度用水計劃,并將該計劃上報區供水公司,為供水公司提早謀劃合理分配水量奠定了基礎。同時,協會始終把為用水者服務放在第一位,在農業灌溉季節經常連續作戰,并及時通報灌水進度,以利于群眾施肥,還主動幫助困難戶進行各種田間管理。

6 完善農業水費補貼機制建議

農業是弱勢產業,需要各級財政給予大力扶持,減少水管單位收費負擔,提高供水服務質量,推進農業水價改革和節水型社會建設。

6.1 建議中央、市級財政建立農業水費補貼基金

我市農業灌溉供水一直處于低成本運行,即便如此,許多用水戶仍然感到力不從心。建議國家、市財政每年從新增財政收入中拿出一部分專項資金作為農業水費補貼基金,并加大農業節水改造投入力度。

6.2 繼續加大農業節水工程和計量設施建設

嚴格控制有效灌溉面積發展,優化農業種植與灌溉結構,大力發展節水灌溉面積,加強計量設施建設,分類型分區域改進灌溉制度,實現農業水資源高效利用。到2010年,全市節水灌溉面積達到29.3萬hm2,占有效灌溉面積的80%以上;基礎條件較好和節水型社會試點區縣要率先實現農業機井和固定排灌泵站(點)安裝計量設施,實現用水計量收費。

6.3 進一步推行農民用水者協會組建工作

繼續推動農民用水者協會建設,發揮協會自主用水管水作用,逐步實現末級渠系農民自主管理,提高農民用水戶自主參與水資源規劃編制與實施、水資源配置和農業末級渠系水價改革的積極性。到2010年全市每個鄉鎮最少成立1個農民用水者協會,并最終建立起區縣、鄉鎮、村等三級用水者協會體系。