成都土地是如何流轉(zhuǎn)的？

　　成都市從2003年開始，就把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為地方施政的綱領(lǐng)，直至今年5月，國務(wù)院已經(jīng)正式批復(fù)《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案》，并允許成都市在九大方面先行先試。五年過去了，成都市在在城鄉(xiāng)綜合配套改革上做出了許多積極嘗試和探索，并創(chuàng)造了有關(guān)綜合改革的豐富實踐經(jīng)驗。近日，在成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革研討會上，北京大學(xué)經(jīng)濟研究中心主任、國家發(fā)展研究院院長周其仁教授就有關(guān)問題揭示了成都經(jīng)驗的啟示。
　　從全國情況看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌還是非常艱巨的任務(wù)。2003年全國城鄉(xiāng)居民收入的差距是3.21:1；五年過去后，包括中央政府取消了農(nóng)業(yè)稅費，大幅度增加農(nóng)產(chǎn)品補貼、對農(nóng)村投資和財政的轉(zhuǎn)移支付，所有這些措施加到一起，2008年城鄉(xiāng)居民的收入差距比2003年還有所擴大，為3.33:1，絕對差距則達到了人均12000元。不過，與全國平均水平和北京、天津和上海這些直轄市繼續(xù)擴大城鄉(xiāng)居民收入差距的趨勢相對照，成都市略微收窄城鄉(xiāng)收入差距的結(jié)果還是引起了人們高度的興趣。
　　周其仁指出，經(jīng)過我們綜合課題組半年多時間的調(diào)查研究，從成都的實踐經(jīng)驗中得到的啟示主要有四點。
　　第一點，“級差土地收入”是一所偉大的學(xué)校。成都的改革實踐給我們第一個啟發(fā)就是充分認識和利用土地級差收益這個規(guī)律，來為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和國民經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。一般來說，越是在城市或商業(yè)中心的地方，土地價值就越高，同時，地價隨著離開中心的距離而降低。這是很普遍的，任何允許資源自由流動的地方都可以看到這個現(xiàn)象和規(guī)律。
　　第二點，“確權(quán)”是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。人們知道，級差土地收入是在資源的流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的。因此，要發(fā)揮級差地租規(guī)律的作用，就要啟動土地資源的流轉(zhuǎn)。但是，成都的實踐卻提醒大家注意，在我國還有比土地流轉(zhuǎn)更根本、更基礎(chǔ)的工作有待完成，這就是對農(nóng)村各類土地和房產(chǎn)資源普遍的確權(quán)、登記和頒證。
　　第三點，探索改革現(xiàn)行國家征地制度的現(xiàn)實途徑。成都的改革不僅涉及土地管理制度和政策的小調(diào)整，而且涉及現(xiàn)行國家征地制度的根本變革。成都經(jīng)驗很重要的一個方面，就是探索一條改革國家征地制度的現(xiàn)實路徑。通過提高征地所得的返農(nóng)比例、適當(dāng)擴大征地制度的彈性、尋找保護耕地的新機制、縮小征地與擴大集體建設(shè)用地入市并舉等四個環(huán)節(jié)來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、建立統(tǒng)一的土地市場，為集體建設(shè)用地公開、合法、有序地入市，創(chuàng)造更完備的條件。
　　第四點是，努力找尋新的平衡點。眾所周知，土地資源具有空間上的唯一性。一片土地，用到城市就不能用于種地，用于建工廠就不能用于蓋酒店。由于利益矛盾與觀念的雙重糾纏，在土地問題上常常包含對立的看法。這也是改革土地制度的困難所在。成都給我們的啟發(fā)是，千難萬難。也要盡最大努力找尋新的平衡點。譬如耕地資源外，還有大量集體建設(shè)用地遠沒有得到充分利用，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方略下，可以做到既通過保護耕地直接保護農(nóng)業(yè)，又充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)和城市、最后間接刺激農(nóng)業(yè)的發(fā)展。看到對立，也看到統(tǒng)一，就能夠找到新的平衡點。
　　最后，周其仁代表課題組就成都市繼續(xù)推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綜合改革給出了三條建議。
　　一，凡是大家意見分歧比較小的，效果明顯的，希望成都能做出一個量來。比如全面的農(nóng)村確權(quán)，還有大面積的國土整治，做幾個點、幾條線雖然也不容易，但還是不夠，要按“全域成都”的理念，成片地普遍做開來。經(jīng)驗表明，在點和線上管用的，還不等于最后被證明管用；非要大面上行得通，譬如當(dāng)年的包產(chǎn)到戶，才算真正行得通。
　　二，改革現(xiàn)行土地制度不可避免有很多敏感的環(huán)節(jié)，應(yīng)該利用試驗區(qū)的框架，封閉起來運行。為全國探路。中國的實際是城市化嚴重滯后，因此空間資源面臨大規(guī)模的重新配置。在這個過程中，如何保證耕地總量不減少、質(zhì)量有提高，又不阻礙城市化、工業(yè)化的發(fā)展，是一個前無古人的難題。
　　三，總還有一些更復(fù)雜的問題，目前連局部試驗的條件也不成熟。譬如與土地制度關(guān)聯(lián)度極高的財稅制度、特別是地方政府的財稅體制，究竟如何平穩(wěn)完成從“賣地財政”向財產(chǎn)稅、資源稅或土地稅的體制轉(zhuǎn)型?這類問題應(yīng)該認真研究，提出可試驗的方案再交付改革試