基于農民利益的農村土地流轉制度創新

　　[摘要]隨著國家相關政策的出臺和農民主體性的增強，土地流轉中農民利益的維護是解決“三農問題”、構建和諧社會的關鍵。本文從農民的視角分析了制約土地流轉的因素，針對性地提出了土地流轉制度創新的具體途徑。
　　[關鍵詞]土地流轉；制度創新；農民利益
　　[中圖分類號]F323.24　[文獻標識碼]A　[文章編號]1005-6432(2009)49-0074-02
　　
　　近年來，土地流轉一直是學術界和政府相關部門關注的熱點問題。學者們分別對土地流轉的現狀、存在的問題、解決對策等方面進行了多學科、多視角的研究。隨著國家相關政策的出臺以及農民主體性的增強，農村土地流轉過程中如何維護農民的利益，降低土地流轉的風險，最終實現“工業反哺農業，城市帶動農村”，共建共享和諧社會，既是新時期的鮮明特征，更是每一位研究者都應深思的問題。因此，高度關注、有效保護農民的土地權利，是解決“三農問題”、統籌城鄉發展的關鍵問題，具有重要的理論和實踐意義。
　　
　　1　土地流轉制度創新的意義
　　
　　1.1　有利于促進農業規模化經營
　　流轉的根本目的是實現土地資源的合理利用和優化配置。要達到土地資源的優化配置，就必須使土地要素在市場條件下形成對經營者的選擇機制，即土地流向農業產業化龍頭企業和專業大戶。通過連片規模開發優質、高效的新產品，實現專業化、規模化生產，降低生產成本，提高經濟效益，促進農民增產增收。
　　1.2　有利于要素流動，促進產業結構的調整
　　土地流轉的實質就是土地承包經營權的轉移，讓土地作為一種生產要素，不僅在農戶之間，也可以在城鄉之間進行轉移。通過流轉促進要素向種養大戶、龍頭企業、城市工商實體等集中，通過發展現代化農業，把科學技術融入農業發展中，促使農業與高科技、農業與加工業、農業與旅游業的融合，通過農業示范園區、農業觀光園、農業旅游生態園的興建，調整農村產業結構，促使農業效益得到最大限度的發揮。
　　1.3　有利于農村剩余勞動力的轉移
　　農民將土地租賃給專業大戶和龍頭企業獲取了租金收益，為其向其他行業轉移或直接進入城市打工提供了基本的資金支持，增強了農民向第二、第三產業轉移就業的信心。
　　
　　2　農民視角下制約土地流轉的主要因素分析
　　
　　2.1　對農村土地承包經營權流轉認識模糊
　　農民對土地流轉的認識模糊，存在誤區，擔心土地轉包出去以后，自己喪失了土地經營權，沒有了最低生活保障，因此部分農民外出打工后，寧愿土地荒蕪也不愿意轉包出去。即使有轉包意愿，也因面積小，無法進行流轉產生經濟效益。
　　2.2　擔心未來生活缺乏保障
　　把土地轉包出去后，農民進城打工由于文憑程度偏低，只能從事建筑業、制造業等技術含量較低的工作，收入有限。因此，在我國現有社會保障體系不完備的情況下，土地仍是農民最可靠的社會保障，農民工把其在農村的承包土地作為今后生活保障的最后一道防線。
　　2.3　認為土地流轉費用太低
　　現行的土地流轉，由于沒有建立適度的流轉補償機制，土地流轉費的確定沒有可操作的價格標準，承租方一般和所在村的村委會進行價格協商，村委會將價格通報給農民，但最終的決定權在村委會手里。在土地流轉的過程中，往往采用“少數服從多數”的原則，直接將農民的土地集體租賃給龍頭大戶或投資企業。因此，農民普遍反映土地流轉費用偏低，無法保障基本的生活需要，而流轉后實際產生的經濟效益農民是無法參與分成的。
　　2.4　抱怨土地流轉信息不暢
　　在土地流轉中，由于農戶信息相對閉塞，主要通過鄰居、親戚、朋友和村干部的交流傳遞土地需求信息，這提高了土地流轉交易成本，降低了土地資源配置效率。因此，很多有流轉意愿的農民，找不到相應的承租人，只好將自己的土地轉給親朋好友種植。
　　
　　3　基于農民利益的土地流轉制度創新
　　
　　3.1　建立土地流轉風險保障機制
　　首先，應建立農村土地流轉風險預防、控制、處置機制，成立農村土地流轉風險基金，按支付給承包農戶流轉費的10％的標準，由業主預繳流轉風險基金，存入承包農戶和業主指定的流轉基金專戶，農業部門代為管理、財政部門監督支付，用于支付業主不能按期支付給承包農戶的流轉費和不再租、包后的耕地復耕補償費。
　　其次，政府部門可與專業化龍頭企業和專業大戶簽訂用工協議，優先考慮流轉土地的農民進入企業打工，按勞計酬，增加農戶的收益，拓寬其收入渠道。
　　最后，政府部門可與保險公司合作，商量擴大其參保范圍，能夠就生產的農作物、畜牧產品進行保險，降低規模經營的意外災害風險。只有確保流轉大戶的正常經營運作，才能為農民利益的獲得提供前提條件。
　　3.2　完善社會保障機制
　　由于農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系不健全，農民主要還是依靠土地收入解決看病、子女上學、農村勞動力轉移離開土地后的收入穩定、養老等問題，所以普遍把土地作為最基本的生活保障。目前農村的社會保障政策主要是農村最低生活保障、農村合作醫療和農村社會養老保險三項，但這三項沒能完全覆蓋農村社會保障的全部項目。為此，政府應探索建立農村人口養老保險制度，進一步擴大新型農村合作醫療制度覆蓋范圍，落實農民最低生活保障制度，特別要加快解決已經喪失勞動能力人員的社會保障問題，讓他們放心地流轉土地。對于已經流轉土地的農民，要引導他們從土地流轉收益中拿出部分資金，建立個人基本醫療和養老保險，提高自我保障能力。
　　3.3　建立農民就業培訓機制
　　農業勞動者由于受教育程度低，大多文化素質不高，從事農業也只是憑著傳統的簡單經驗去耕種土地。農民人力資本狀況與當今許多非農部門對勞動者較高從業能力的要求相比，顯現出較大差距。必須充分利用職業技能培訓、創業培訓、扶貧培訓等資源，加大對18歲以上、45歲以下年齡段的農村勞動力的培訓，使其基本掌握一到兩門農業技術或務工職業技能，提高農村勞動力非農就業能力，拓寬就業門路，促進農村勞動力向非農產業轉移，真正把農村人力資源優勢轉化為經濟優勢和發展優勢，促進農民增收致富，為農村土地承包經營權流轉和農業規模經營穩定發展創造條件。
　　3.4　搭建農村土地流轉中介組織服務平臺
　　建立土地流轉中介服務組織，實行土地流轉委托管理，是優化土地資源配置、充分發揮土地的資源優勢、實現土地有序流轉的有效途徑。可以以鄉鎮為單位，成立土地托管中心、土地代管站等機構，其職能主要是介紹流轉對象、幫助審查承接方資格、提供有關業務咨詢等，確立土地流轉指導價格，辦理交割、登記等相關手續。中介組織要建立農村土地流轉交易信息網絡，及時登記匯集可流轉土地的數量、區位、價格等信息資料，定期公開對外發布可開發土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，提高土地流轉交易的成功率。在雙方協商一致的前提下，中介組織幫助辦理流轉手續，同時為承租者提供信貸、技術和物資等服務。妥善處理土地經營過程中發生的矛盾和問題，切實維護土地所有者、承包者、經營者三方的合法權益，促進當地農村土地高效、公開、公平、快速流轉，從而使土地流轉與農業結構調整實現雙