地方政府在城市環境治理的策略選擇

　　[摘要]城市環境治理是一項長期、艱巨而又復雜的工程。地方政府在環境建設中擔當著重要角色，在當地環境治理過程當中，政府扮演何種角色，采取什么樣的策略選擇，對于一個地方的環境治理成功與否起著重要的作用。
　　[關鍵詞]地方政府；環境治理；策略選擇
　　[中圖分類號]F290　[文獻標識碼]A　[文章編號]1005-6432(2009)49-0086-03
　　
　　汾河全長710公里，是黃河的第二大支流。汾河流域是山西省工業集中、農業發達的地區，這一地區長期以來側重發展粗放型的資源加工型工業，生態環境遭到嚴重破壞，沿河人民生活受到極大影響，汾河環境的惡化對居民已構成嚴重威脅，影響到流域范圍內人民群眾的生活質量。開展汾河流域生態環境治理修復與保護，改善水源涵養條件、保持河道水質清潔成為建設資源節約型、環境友好型社會，實現人與自然和諧發展。
　　
　　1　汾河水污染治理實踐
　　
　　為了從根本上解決汾河問題，經過反復調查研究，根據實際情況，太原市在不斷創新中逐漸探索政府微觀服務機制的建構模式，擴展并豐富了地方政府環境管理經驗，創造了汾河治理的新型模式。這一模式以政府為主導，市場為手段，社會參與為力量，形成了一種政府、市場、社會三位一體的新型治理新模式。
　　1.1　政府主導
　　政府的一項重要職責就是進行環境建設，政府在環境治理中具有舉足輕重的作用。政府的政策、法令、規章制度等對環境保護進行直接干預，為環境治理投入大量資金，這些也對經濟發展模式、公眾行為發揮影響的同時又間接影響生態環境保護。政府可以把各種資源有效結合起來，在環境治理中處于主導地位。
　　汾河流域生態治理與修復保護工程是山西省第一個跨區域最大、實施內容最多、時間最長、受益面最廣的一項綜合治理工程，除了水利部門、環保部門，還涉及林業、國土、扶貧等十多個部門，因此需要各部門互相協調、通力合作。太原市對汾河源頭和汾河沿岸3公里范圍內污染企業和污染項目徹底取締；對破壞汾河生態環境及水質的資源開發活動和不符合國家產業政策的企業、工藝、設備，進行關停和淘汰；對即使合法但影響汾河水質的企業，也實施關停或搬遷；對汾河水源地核心區和沿河村莊分步實行生態移民，抓緊治理生活污染。
　　太原市在汾河治理中對自身職能重新定位，主要是：①職能由劃槳轉向掌舵，由唱戲轉向搭臺，變指揮為協調，變管理為治理；②供給與生產分開，公共設施的建設推行市場化生產模式；③建設與管理并重，從以管理為主轉變到服務和管理并重；④實現了管理的社會化，通過行政委托，部分服務職能向社會中介機構轉移；⑤私營監理和政府監督結合，職能轉變后，政府相應加強了監督職能；⑥進行了公用事業改革，經營權有償出讓給社會。
　　1.2　市場調節
　　在汾河治理工程中以及太原市城市管理中，太原市引入市場競爭的因素，使得政府提供公共物品效率低下、資源浪費的現象得到遏制，政府服務社會的能力得到提高，效果顯著。
　　汾河治理工程從工程方案設計、施工隊伍選擇和建筑材料供應人手，不斷引入市場運作手段，向社會公開招標，政府從參加競標的企業中選擇最優者，與其簽訂生產合同，全方位進行市場化運作。
　　1.3　社會參與
　　環境污染最終和最直接的受害人都是個人，群眾的發動程度和社會各界的參與程度，直接關系到城市環境綜合整治的成敗。太原市在汾河治理工程中發動社會積極參與，主要包括市民參與和媒體監督。在汾河治理過程方案設計階段，太原市積極開展設計方案展評活動，廣泛征求廣大市民意見。在汾河治理工程施工階段，太原市一方面廣泛動員全社會的力量積極參與汾河主河道的治理，另一方面積極組織媒體組成新聞采訪團，每天深入整治一線跟蹤采訪，及時報道整治進展情況，公布整治結果，宣傳先進典型，對干擾阻礙整治工作的不良現象進行曝光批評。
　　
　　2　“三位一體”的新型治理模式分析
　　
　　2.1　模式的基本特征
　　第一，主體多元化。在“三位一體”的新型城市環境治理模式中，改變過去單一主體參與的狀況，多個主體共同參與。充分調動政府、市場和社會公眾的積極性，在政府主導、市場調節和社會公眾參與下，有條理有組織地進行城市環境治理，充分發揮各個主體的力量，體現出整體的巨大力量。
　　第二，結構網絡化。治理是政府與社會力量通過面對面合作方式組成的網狀管理系統，新型城市環境治理模式中的治理是政府與公眾建立在信任和互利基礎上的協調網絡。在治理過程中，政府征求廣大民眾的意見，從政府方面來說體現了對民眾的信任，從民眾方面來說也感受到了政府的尊重，雙方達成了一致，加上政府充分發揮市場機制，使三者之間的聯系和作用呈現出網絡化的特征。
　　第三，過程互動化。在新型模式中，政府、市場和社會公眾在進行城市環境治理的過程中是合作與互動的。政府從人民的根本利益出發，除了運用經濟、法律、行政等手段治理外，還充分發揮市場機制，發動公眾參與，政府尊重公眾，公眾理解和支持政府，具有很強的互動性。
　　第四，方式協調化。在城市環境治理中，如果各個參與主體之間沒有分工合作、綜合協調，那么效果是極其有限的。在新型治理模式中，政府行政管理權的內容并沒有泛泛化，也不是環境治理的唯一主角。它明確自身的角色，僅僅充當了引導者和監督者的角色，讓市場機制和公眾有效參與環境治理，協調參與方式，起到了很好的作用。
　　2.2　模式的主要優勢
　　太原市汾河治理模式——政府、市場和公眾“三位一體”的新型治理模式取得了極大的成功，究其原因，主要有：第一，與政府直控型環境治理模式相比，彌補了政府失靈的缺陷。首先，太原市從社會需求出發，實地考察，獲得充足的關于環境污染的信息，對這些信息進行整合分析，從而制定合理的環境政策和制度，如出臺了《汾河流域生態環境治理修復與保護工程方案》等，真正克服了信息不對稱的弱點。其次，太原市意識到汾河治理和城市環境的重要關系，和中央政府政策保持一致，以遠期的生態環境效益作為最終目標，切切實實行使地方環境管理權，將汾河治理作為工作重點，在委托代理上不存在問題。最后，政府在參與汾河治理的過程中，有效發揮了市場、企業社會組織和公民等參與環境治理的作用，大大提高了環境治理的效率。第二，與市場化環境治理模式相比，在政府的有效調控下發揮市場的調節作用，糾正了市場失靈。太原市政府采取公開向社會招標的方法進行汾河治理工程，一方面彌補了政府在推進城市化、建設大量的環境基礎設施中資金短缺的問題；另一方面通過政府調控和市場調節，優勝劣汰，資源優化配置，增強了管理和創新的動力，運營效率得到較大提升，服務質量相應提高。第三，與自愿性環境治理模式相比，在政府的有效引導下，企業和公眾參與的積極性和程度空前高漲，也更加有組織有秩序。太原市政府制定了相關的環保規劃和產業發展政策、財政政策以扶持環保型企業，并對汾河沿岸污染企業進行適當限制、改造或實行淘汰，以實現更清潔和更安全的生產方式，對未達標的企業建立了相應的懲罰機制，讓企業在環境污染治理中逐漸成為主體，自我約束加強，努力將污染降低到最低限度，“搭便車”的行為減少了；政府向社會公眾提供環境信息、分配環境權利以及進行環境教育等方式，從側面反映出政府賦予公眾一定的環境治理權利，動員社會力量參與汾河主河道的治理，利用新聞媒體進行宣傳，也在一定程度上對社會公眾進行環境教育，在政府和市場力量的作用下，共同推進城市環境治理。第四，在政府管理上引入市場機制，以政府職能的公共性為基礎，在這個基礎上確定政府的工作目標。政府、市場、社會三位一體的綜合治理模式既利用了政府的優勢，又利用了市場競爭帶來的效率改進，同時培育中介機構擔負起政府的部分管理與服務職能，因而具有綜合優勢。群眾評價和專家評價結合，組成了政府決策科學的反饋機制，有利于政府不斷調整政策和管理方式，提高政府的回應性和政府的決策質量，減少了由于決策失誤導致的費用損失，使汾河的治理取得了可喜的成績。
　　
　　3　政府在城市治理中的策略選擇
　　
　　3.1　政府的角色選擇
　　在傳統的城市環境治理模式下，政府管理的內容泛泛化，并且由于存在信息失靈、委托代理人等問題，使得政府在城市環境治理中面臨重重困境。因此，明確政府角色，清晰界定政府該做什么、不該做什么以及如何做等問題，才能提高政府在城市環境治理中的作用。在“三位一體”的新型環境治理模式中，政府與社會多元環境治理主體之間不再是傳統的上下級管理關系，而是形成一種以協商合作為特征的關系。在汾河治理的過程中，政府扮演著引導者、協調者和監督者等方面的角色，完全打破了在原來治理中“唱獨角戲”的局面，這種角色的改變收到了更好的效果。
　　3.2　政府治理形式選擇
　　政府管得太多，會影響政府自身的信譽，出現力不從心、管不到位的情況。因此，政府必須選擇適當的治理形式——放松管制。市場能辦好的事交給市場去辦，公眾能做好的事交給公眾去辦。我國政府職能正在由管制性政府向服務性政府轉變，通過提供公共服務，制定公共政策服務。城市環境治理是政府的一項公共職能，政府應該健全法律法規，制定切實可行的措施，既要適應社會主義市場經濟發展趨勢，通過經濟收益與成本之間的核算，用市場機制的辦法完善環境保護制度，又要加強公民環境保護意識的教育，通過有效手段調動社會公民參與環境保護的積極性。
　　3.3　政府與市場關系定位
　　從經濟學角度看，政府是一種自然壟斷性組織，壟斷條件下任何組織都可能走向低效率，只有引入創新、激勵和競爭機制，才能激發活力，提高效率。因此，公共服務的提供應該主要依靠市場機制，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，打破政府對公共服務的行政壟斷，將原來的公共服務行政配置模式轉變為市場主導模式。政府不再直接經營服務的生產和供給，讓市場去生產和供給競爭f生的產品和服務，并應在公共產品和服務的生產和供給方面安排可供選擇的多樣化模式。政府應該將其精力高度集中在規則的制定和實施上，建立健全有關公共服務市場化的法律法規體系和標準體系，營造一個公開、公正、公平的激勵和約束環境，以一種復合的制度安排解決不同屬性和形式的公共產品和服務的供給問題。
　　3.4　政府與企業關系定位
　　在城市環境治理中，推行企業化經營，政府與企業職權清晰：政府的職能變成了更高層次的監督者、仲裁者和規則制定者，只需要根據地區經濟發展需求和區域環境自凈能力，制定該區域環境污染容量的總指標及各種企業的排污標準，使環境能在排污指標條件下保持一定狀態。
　　3.5　政府與社會關系定位
　　城市環境治理是一項長期、艱巨而又復雜的任務，必須動員全社會力量共同參與。在汾河治理模式中，政府、市場和社會公眾在進行城市環境治理的過程中是合作與互動的。政府除了運用經濟、法律、行政等手段治理，還充分發揮市場機制，發動公眾參與，在這個過程中，政府尊重公眾，公眾理解和支持政府，具有很強的互動