保障知政權(quán)之法治求索

　　[摘要]知政權(quán)作為公法領(lǐng)域的知情權(quán)，是現(xiàn)代民主政治的基石和具體體現(xiàn)。知政權(quán)保護首要的是要讓這項公眾權(quán)利得到統(tǒng)一法律制度認可，還應(yīng)通過規(guī)定相關(guān)主體的義務(wù)，實現(xiàn)公眾知政權(quán)的全面保障。作為一項法律權(quán)利，知政權(quán)的救濟也是構(gòu)建知政權(quán)保障體系的重要內(nèi)容。
　　[關(guān)鍵詞]知政權(quán)；權(quán)利；義務(wù)；救濟
　　[中圖分類號]D219
　　[文獻標識碼]A
　　[文章編號]1005-6432(2009)48-0047-03
　　
　　知政權(quán)是公法領(lǐng)域的知情權(quán)，是指公民、法人及其他組織享有的知悉、獲取國家機關(guān)所掌握的信息的權(quán)利和自由，它是由立法知情權(quán)、行政知情權(quán)和司法知情權(quán)構(gòu)成的公權(quán)利體系。
　　
　　1 確認權(quán)利的法律制度
　　
　　1.1明確知政權(quán)的憲法權(quán)利地位
　　作為現(xiàn)代民主國家根本法的憲法，以規(guī)范國家機關(guān)活動和實現(xiàn)公眾權(quán)利為最高準則。只有將知政權(quán)在憲法中明確規(guī)定，才能保障其不受國家權(quán)力的恣意干涉。僅有知政權(quán)從憲法中“推定出來”是不夠的，權(quán)利的默示到明示的轉(zhuǎn)換是非常必要的，明示的權(quán)利符合法律規(guī)范的明確性要求，也能在實踐中對公眾的利益得以更切實的保障。筆者建議，可先行以憲法修正案的形式，從以下兩個層面修改憲法：一是在第一章總綱的有關(guān)條文中規(guī)定國家機關(guān)有公開信息和提供信息的職責。在第27條中增加一款，一切國家機關(guān)和國家工作人員有公開信息和提供信息的職責，由法律規(guī)定屬于國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私范圍內(nèi)的除外；二是在第二章中增加知政權(quán)的內(nèi)容，在第41條中增加有關(guān)規(guī)定，具體表達為：中華人民共和國公民有知悉、獲取國家事務(wù)和社會公共事務(wù)信息的權(quán)利。
　　
　　1.2制定《新聞自由法》，確認新聞采訪權(quán)
　　新聞采訪權(quán)是新聞記者對具有新聞性的事件進行采訪、報道和發(fā)表的權(quán)利，它既是一種新聞職業(yè)權(quán)利，也是社會公眾知情權(quán)的一種延伸和擴展。它以不斷滿足社會公眾知情為己任，客觀、真實、公平、公正、公開、及時、有效地提供社會資訊信息。為了滿足和保障社會公眾通過報紙、雜志、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒介實現(xiàn)知政權(quán)，我國迫切需要制定《新聞自由法》，通過賦予和保障新聞工作者的新聞采訪權(quán)來間接地要求國家機關(guān)公開信息；以法律的手段逐漸縮小對新聞媒體的限制范圍，營造一種開放、自由的新聞空間，從而使公眾的知政權(quán)得以真正實現(xiàn)。
　　
　　1.3制定《隱私權(quán)法》
　　在現(xiàn)代社會，隨著行政權(quán)力的擴張，電子技術(shù)的發(fā)達，行政機關(guān)記錄中掌握著大量的個人隱私。行政公開在某些情形下可能侵犯公民個人隱私權(quán)，因此，在加強行政公開制度建設(shè)的同時，還要注意對公民隱私權(quán)的保護。目前我國沒有確立隱私權(quán)的憲法地位，更沒有制定專門的隱私權(quán)法，不利于保護公民的隱私，因此應(yīng)抓緊制定專門的隱私權(quán)法，以切實保護公民的隱私權(quán)。
　　
　　2　設(shè)定義務(wù)的法律制度
　　
　　2.1立法公開制度
　　立法公開制度是指國家立法機關(guān)及其工作人員向公眾提供制定法律、法規(guī)、規(guī)章過程和結(jié)果等相關(guān)信息的法律制度，這是保障立法知情權(quán)的制度設(shè)置。由于立法的終端產(chǎn)品——成文法在各國都以公布作為法律生效的條件之一，因此，對公眾立法知情權(quán)的保護集中于立法過程，主要包括公布會議議程，發(fā)表記錄，準許旁聽等具體制度。探究我國立法工作的指導原則，立法公開還沒能引起國家足夠的重視，應(yīng)完善以下立法公開制度，從而真正實現(xiàn)立法知情權(quán)。
　　首先，完善人大會議公開制度。一是公開議程。公開議程是人大會議接受監(jiān)督的前提性、準備性階段，以便公民對關(guān)心的、感興趣的部分給予關(guān)注。二是完善旁聽制度。目前旁聽做法還沒有普遍、廣泛地開展起來，還存在一些問題，應(yīng)當把旁聽人大及其常委會會議作為中小學生民主法制教育的一種重要形式。此外可以借鑒其他國家的做法，在規(guī)定具體的會議現(xiàn)場紀律及轉(zhuǎn)播紀律的前提下，給予媒體現(xiàn)場報道、攝影、采訪人大代表的權(quán)利；同時，對電臺、電視的轉(zhuǎn)播實況進行一定的審查之后，應(yīng)允許向公眾播放。三是公布會議記錄。在技術(shù)允許的情況下，應(yīng)當將會議的全部內(nèi)容記錄在案，并將會議記錄公開，讓公眾盡可能了解會議的本意。
　　其次，完善聽證會、論證會制度。立法聽證是立法機關(guān)聽取公眾意見、發(fā)揚民主的一種重要方式，公民參加立法聽證會發(fā)表意見，是一項民主權(quán)利，也是保障立法知情權(quán)的重要途徑。論證會是就法案中專業(yè)性、技術(shù)性較強的問題，邀請有關(guān)專家從科學性、可行性角度進行研究，提出意見，解決的是立法科學性問題。《立法法》只原則上規(guī)定了可以采取聽證會、論證會等方式聽取各方面意見，但對哪些法案應(yīng)當舉行聽證會或者論證會，聽證會、論證會如何舉行等問題，沒有具體規(guī)定。全國人大常委會應(yīng)當盡快制定聽證會、論證會規(guī)則，將聽證會、論證會作為立法公開的經(jīng)常性工作，凡與公民切身利益關(guān)系密切的法案，在起草階段或者審議階段都應(yīng)當舉行聽證會，涉及專業(yè)性較強的法案都應(yīng)當舉行論證會，聽證會一般應(yīng)當公開舉行，允許新聞媒體報道，而論證會一般應(yīng)盡可能公開舉行。
　　最后，全面推行法案公布制度。《立法法》只規(guī)定所有通過的法律、法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當公布，但沒有要求在制定過程中必須將草案公布。立法實踐中除極少數(shù)草案公布允許公民討論外，絕大多數(shù)草案都是不公布的，多數(shù)公民不知道立法機關(guān)正在制定哪些法律、法規(guī)、規(guī)章。為了擴大立法公開，應(yīng)當全面推行草案公開制度，所有立法機關(guān)都應(yīng)當將正在起草或?qū)徸h的法律、法規(guī)、規(guī)章名稱和主要內(nèi)容或者全文及時在新聞媒體上公布。凡涉及較多數(shù)公民切身利益的草案，應(yīng)當在官方報紙和網(wǎng)站開辟專欄進行討論，立法機關(guān)應(yīng)設(shè)立專門機構(gòu)、人員、配置專線電話，專門負責接受各方面意見和建議，并加以整理。
　　
　　2.2行政公開制度
　　行政公開制度是國家行政機關(guān)及其工作人員向行政相對人或社會提供有關(guān)行政管理信息的法律制度。行政權(quán)歷來是國家權(quán)力最活躍、最普遍、最具主動性和侵犯性的權(quán)力，對公共權(quán)力予以規(guī)范和制約的重點應(yīng)是行政權(quán)力，而行政公開是對行政權(quán)監(jiān)督制約的重要途徑，也是公眾行政知情權(quán)實現(xiàn)的主要方式。
　　首先，以《政府信息公開法》代替《政府信息公開條例》。從世界各國已經(jīng)頒布實施的有關(guān)信息公開法的情況來看，在立法層級上基本上都是由國家立法機關(guān)頒布實施的，有些甚至是作為國家的基本法來加以規(guī)定的。而我國采用與眾不同的條例形式，這會導致較低位階的行政條例在施行中遇到與之矛盾的較高位階的保守法律時出現(xiàn)無計可施的尷尬局面；同時條例適用的主體受限，依立法權(quán)限，行政法規(guī)不能給人大、法院、檢察院設(shè)立公開信息的義務(wù)；此外由國務(wù)院作為最高行政機關(guān)制定行政法規(guī)，自己規(guī)定自己的權(quán)利和義務(wù)，那由誰來監(jiān)督它的實施?盡管條例已經(jīng)出臺并實施，但筆者認為應(yīng)盡快向行政公開法轉(zhuǎn)化，只有效力更高、更有約束力的政府信息公開法才能解決上述矛盾。
　　其次，制定行政程序法典。行政程序法是行政機關(guān)行使職權(quán)時應(yīng)當遵循的步驟、次序、方式等法律規(guī)范的總稱，適用于所有行政活動，行政公開原則是其核心。如果說政府信息公開法是從實體內(nèi)容上來保障行政知情權(quán)，那么行政程序法則是從程序的規(guī)則上來確保行政知情權(quán)的有效實現(xiàn)。必須加快制定一部行政程序法典，賦予公眾真實的行政知情權(quán)，在該法中應(yīng)重點確立以下制度：一是表明身份制度；二是說明理由告知制度；三是聽證制度。四是閱覽卷宗制度。
　　最后，建立行政會議公開制度。我國的行政機關(guān)雖然實行首長負責制，但對于重要的行政決策事項仍需以會議的方式處理，因此建立行政會議公開制度對于擴大行政公開的范圍、豐富公眾行政知情權(quán)的內(nèi)涵都有重要意義。參考美國的《陽光法案》，行政會議公開制度主要包括以下內(nèi)容：一是公開的會議和免除公開的會議的范圍；二是舉行會議的程序，包括公開舉行和不公開舉行會議的程序；三是司法機關(guān)的審查。
　　
　　2.3司法公開制度
　　司法公開制度是指司法機關(guān)向社會與特定對象公開司法信息的一系列法律制度。司法公開是接受社會和案件當事人、訴訟參與人監(jiān)督的基礎(chǔ)和有效形式，也是保障公眾司法知情權(quán)和案件當事人，訴訟參與人合法權(quán)益的重要舉措，司法公開在我國主要包括審判公開和檢務(wù)公開。
　　首先，完善審判公開制度。審判公開是指人民法院審理案件和宣告判決都必須公開進行，既要允許公民到法院旁聽，也要允許記者采訪和報道。審判公開是民主政治的要求，是保障司法知情權(quán)的關(guān)鍵措施。近年來，我國各級法院為加強司法公正，改善法院形象，紛紛實施了新的旨在強化審判公開的改革措施。現(xiàn)代法治社會，公眾擁有司法知情權(quán)，而對于判決何以如是的理由的知曉則是司法知情權(quán)的重要內(nèi)容。司法公開，公民知情，并不僅僅意味著判決書的公開，判決結(jié)果讓公民知曉，更重要的是判決理由的公開，論證過程的公開。一份公開發(fā)布但語焉不詳、似是而非的判決書，是不能讓公眾相信的。因此，法院必須保證判決結(jié)果內(nèi)容的完整與真實，可借鑒美國法院的舉措，詳細公開每個參審法官的意見。判決雖然以多數(shù)法官的意見為準，但贊成意見中不同法官可能有不同的贊成理由，反對意見中不同的法官可能有不同的反對理由，這些都應(yīng)詳細載明于判決書上并予以公布。
　　其次，加強檢務(wù)公開法制化建設(shè)。檢務(wù)公開是司法公開原則的要求和體現(xiàn)，檢察機關(guān)及其工作人員依法履行職責，將其活動公之于眾，接受社會和案件當事人，訴訟參與人的監(jiān)督，是保障檢察機關(guān)依法獨立行使職權(quán)的重要舉措，也是實現(xiàn)公眾司法知情權(quán)的重要途徑，檢察機關(guān)已經(jīng)制定和頒布了一些關(guān)于檢務(wù)公開的規(guī)定，確定了檢務(wù)公開的一些基本制度。還需進一步拓寬檢務(wù)公開的內(nèi)容，檢察機關(guān)不僅應(yīng)當向社會公開自己的任務(wù)、性質(zhì)、職能和工作的程序、紀律及應(yīng)當接受的監(jiān)督，還應(yīng)當定期將檢察機關(guān)的工作部署、階段性工作成果、重大案件的查辦以及檢察機關(guān)的重大活動向社會公布。更重要的是應(yīng)當將檢務(wù)公開的基本制度、基本原則法Ujyq4WojFcLedBCCfmnUww==律化，用國家強制力保證其實施。
　　
　　3　權(quán)利救濟法律制度
　　
　　3.1建立憲法訴訟制度
　　公民、法人和其他組織與國家機關(guān)的糾紛，可能貫穿在信息公開行為過程的各個環(huán)節(jié)，既可能是實體內(nèi)容上的糾紛，也可能是程序上的糾紛。在內(nèi)容上，圍繞是否屬于免于公開的信息范圍、信息是否真實可信等方面存在糾紛。在程序上，存在公民、法人和其他組織依法提出申請，國家機關(guān)不予答復，或不在合理期限內(nèi)予以答復，而且不說明理由的，國家機關(guān)沒有以合理的形式或場所提供信息的；國家機關(guān)依申請?zhí)峁┬畔ⅲ杖〔缓侠碣M用等。根據(jù)我國目前的立法，如果行政機關(guān)侵犯了公民的行政知情權(quán)，公民可通過行政復議或行政訴訟的途徑尋求救濟，但公民的立法知情權(quán)或司法知情權(quán)受到侵害，卻無救濟途徑。所以有必要建立憲法訴訟，設(shè)立專門的違憲審查機關(guān)，對立法機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)侵犯立法知情權(quán)、司法知情權(quán)進行獨立的外部監(jiān)督，確保公眾知政權(quán)的實現(xiàn)。知政權(quán)作為憲法確立的一項基本政治權(quán)利，理應(yīng)成為憲法救濟的對象。在我國由于長期以來偏重于對憲法的政治性與綱領(lǐng)性的理解，忽視了其法律性與規(guī)范性，造成憲法訴訟在我國的缺失。但我們應(yīng)順應(yīng)憲法司法化的大趨勢，確立憲法訴訟理念，給予公眾知政權(quán)以憲法層面的保障。
　　
　　3.2完善行政訴訟制度
　　鑒于知政權(quán)的實現(xiàn)在目前不能切實有效地依托憲法訴訟的層面，有必要尋求當前切實可行的實在制度的救濟，其中完善與知政權(quán)最為密切的行政訴訟制度是可行的。因為從知政權(quán)來看，涉及的更多的是行政機關(guān)與公眾之間的利益沖突，即實踐中多見的是行政知情權(quán)受到侵犯，引起更多的不是憲法訴訟而是行政訴訟，通過行政訴訟能給公眾知政權(quán)提供現(xiàn)實的保障。在美國，根據(jù)信息自由法的規(guī)定，行政信息公開的法律救濟是針對依請求的公開，也就是公眾請求公開某項文件，政府拒絕公開，或者請求政府不公開符合豁免公開的個人信息或商業(yè)秘密，政府予以公’開。在上述兩種情況下，公眾可以啟動司法救濟程序，法院可以應(yīng)原告的要求發(fā)出有關(guān)公開信息的令狀，消除行政官員在信息披露中的抵制。此外，美國也有“反信息自由法的訴訟”，即法院受理要求不公開某項信息的訴訟。我國也可借鑒美國的一些做法，完善行政訴訟制度，維護政府信息公開正常運轉(zhuǎn)，確保公眾行政知情權(quán)的實現(xiàn)。
　　
　　[作者簡介]卿紅(1970—)，女，湖南隆回人，西南政法大學法學學士，湖南大學法律碩士，中共株洲市委黨校法學副教授，研究方向：法理