淺談食品流通許可

　　作者簡介
　　陳驥，籍貫四川瀘州，1968年出生，經濟學碩士，處長，市場管理專家，現在國家工商總局工作。曾獲得國務院全國毒鼠強專項整治領導小組頒發的毒鼠強專項整治先進個人、中央綜合治理委員會辦公室等六部委頒發“自行車被盜專項治理行動”全國先進個人和工商總局流通領域產品質量和食品安全專項整治先進個人、優秀共產黨員稱號。先后主管過糧食、棉花、農資、旅游、農村食品等市場監管工作，曾擔任國家肥料評審委員會、國家農產品質量安全評審委員會、國家農藥評審委員會專家(或顧問)。
　　在勤勉工作之余，陳驥筆耕不輟，獲得過國家新聞出版署“十佳經濟讀物”獎、中國發展研究獎、中國圖書獎等獎勵。先后在《經濟日報》、《中國日報》、《財貿經濟》、《中國投資》、《中華工商時報》、《農民日報》等核心報刊雜志上發表了多篇文章，主要作品有：《市場管理史略》(專著)、《融入民生》(專著)、《期貨市場理論與實務》(專著)、《金融期貨市場及發展》(合著)、《基層工商所管理創新與規范執法》(執行主編)、《經紀人》(合著)、《生產要素市場管理》、《證券及房地產管理》、《糧食市場管理手冊》、《圍殲毒鼠強》等，累計發表文字500萬字。
　　食品安全直接關系人民群眾生命健康和切身利益，關系企業信譽，關系國家形象，必須高度重視。《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)和配套實施的《食品安全法實施條例》(簡稱《條例》)都明確規定了相關行政管理機關核發食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可的職責。由于流通環節上連生產領域，下接消費領域，所以流通環節食品流通許可各類市場主體關注、人民群眾關心、社會各界關切、領導同志關懷。應廣大讀者之邀，本刊特地約請有關同志撰寫了食品流通許可專題研究材料。
　　為切實履行流通環節食品安全監管職能，加大規范食品流通許可工作的力度，工商行政管理機關應當切實履行《食品安全法》和《食品安全法實施條例》(簡稱《條例》)賦予的市場監管和行政執法之職責，依法保護食品經營者和消費者的合法權益，促進食品產業健康有序發展，維護食品市場秩序。要達到這一目的，實行食品流通許可是一種重要的手段，它對于嚴格食品市場準入關，規范食品市場主體資格、為食品市場輸送高素質的市場主體非常重要。鑒于食品流通許可是一項嶄新的工作，對其進行深入的探討是非常有必要的。
　　
　　一、食品流通許可探究
　　
　　
　　食品流通許可是一種比較典型的行政許可形式。根據《食品安全法》、《條例》和《食品流通許可證管理辦法》等食品流通許可的有關管理辦法之要求，食品經營者應當在依法取得《食品流通許可證》后，向有登記管轄權的工商行政管理機關申請辦理工商登記。未取得《食品流通許可證》和營業執照的，不得從事食品經營。食品流通許可具有以下特征：
　　
　　(一)食品流通許可的含義
　　《食品安全法》第二十九條第一款明確：國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品流通、餐飲服務，應當依法取得食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可。在探討和最終頒布實施的《條例》中，立法機構和立法專家經過深入的探討，基本達成了較為一致的意見，這些意見在《條例》和《辦法》中得到了最終體現，即：食品經營者應當在依法取得相應的食品流通許可后，辦理工商登記。法律、法規對食品生產加工小作坊和食品攤販另有規定的，依照其規定。
　　根據《食品安全法》和《條例》的規定，實施食品流通許可的總體要求是“先證后照、證照分離”，即：食品經營者應當在依法獲得食品流通許可后，向有登記管轄權的工商行政管理機關申請登記注冊。未獲得許可機關的食品流通許可和營業執照，該經營者不得從事食品經營。
　　
　　(二)食品流通許可的特征
　　食品流通許可的主要特征表現為以下幾個方面：
　　1　食品流通許可是依申請的行政行為。作為行政相對方的食品經營者針對特定的事項向食品流通許可機關依照《食品安全法》、《條例》和食品流通許可證管理辦法向許可機關提出申請，是行政主體實施行政許可行為的前提條件。被許可人無申請，則許可機關不能對該申請人作出準予食品流通許可的決定。
　　2　食品流通許可是許可機關對申請人(被許可人)依法提出在流通環節開展食品經營活動作出批準與否的特定行為。換句話說，行政許可體現為許可機關依照法律法規的規定，針對特定的人、特定的事必須作出具有授益性的一種具體行政行為。食品流通許可事項包括：經營場所、負責人、許可范圍等內容。食品流通許可事項中的許可范圍，包括經營項目和經營方式。經營項目按照預包裝食品、散裝食品兩種類別核定；經營方式按照批發、零售、批發兼零售三種類別核定。許可機關之所以具有對食品流通許可申請人(被許可人)的食品流通許可申請能夠作出批準與否的決定，源自于行政許可法和《食品安全法》、《條例》和食品流通許可證管理辦法的授權。
　　3　食品流通許可的本質是允許食品流通許可申請人(被許可人)只有在具備法律法規規定應當具備條件的前提下，才能在流通環節從事食品經營活動。通常情況下，行政許可以一般禁止為前提，以個別解禁為內容。即：在國家一般禁止的前提下，許可機關必須對符合特定條件的行政相對方(申請人)解除禁止使其享有特定的資格或權利，賦予其能夠實施某項特定行為的權利。食品經營者欲獲得食品流通許可，必須符合食品安全標準，并符合《食品安全法》第二十七條第一款至第四款的要求，這些要求分別是：(1)具有與經營的食品品種、數量相適應的食品原料處理和食品加工、包裝、貯存等場所，保持該場所環境整潔，并與有毒、有害場所以及其他污染源保持規定的距離，(2)具有與經營的食品品種、數量相適應的設備或者設施，有相應的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通風、防腐、防塵、防蠅、防鼠、防蟲、洗滌以及處理廢水、存放垃圾和廢棄物的設備或者設施；(3)有食品安全專業技術人員、管理人員和保證食品安全的規章制度；(4)具有合理的設備布局和工藝流程，防止待加工食品與直接入口食品、原料與成品交叉污染，避免食品接觸有毒物、不清物。食品流通許可證管理辦法進一步強調和重申了上述要求。
　　4　食品流通許可是一種要式行政行為。按照行政許可法的要求，作為行使公權力的行政許可必須遵循一定的法定形式，即應當以明示書面許可的方式向社會公開，這樣的許可應當有正規的許可文書、許可機關印章等予以認可和證明。食品流通許可的實現形式通過《食品流通許可證》來體現。《食品流通許可證》是食品流通的合法憑證，有效期為3年。《食品流通許可證》分為正本、副本。正本、副本具有同等法律效力。《食品流通許可證》正本、副本式樣，由國家工商行政管理總局統一制定。省、自治區、直轄市工商行政管理局負責本行政區域《食品流通許可證》及相關申請文書的印制和管理。
　　
　　(三)食品流通許可的對象及豁免
　　什么樣的市場主體可以依法申請食品流通許可?食品流通在流通環節從事食品經營的食品經營者，都應當依法取得食品流通許可。但是，食品流通許可的申請人或者《食品流通許可證》的發放對象應該是誰?需要我們進行深入的探究。
　　1　流通環節
　　食品流通許可應當將食品經營活動界定在“流通環節”內。但是，這個“流通環節”是通常狀態下的流通環節，如對鐵路、民航等特殊行業，并不納入食品流通許可的監管。我們知道，經濟學意義上的“經營”外延比較寬泛，含義也很廣，包括為獲取利潤而開展的銷售、餐飲服務以及相關相關活動等行為，甚至于“生產”也被涵蓋在“經營活動”中。《食品安全法》及其條例所指的“經營”，是狹義上的“經營活動”，不包括生產，但是包括銷售、餐飲服務等行為。鑒于《食品安全法》及其《條例》已經明確食品生產許可由質檢部門實施監管，餐飲服務許可由食品藥品監督管理部門實施監管，因此食品流通許可證管理辦法將取得食品流通許可限定在“在流通環節”中從事食品經營的(單位或個人)。但是，我們也必須注意到，按照《食品安全法》的規定，鐵路、民航以及物流運輸，雖然也屬于流通環節，但《食品安全法》留下的口子是，尚未確定究竟由誰對其實施監管。《食品安全法》第一百零二條規定，鐵路運營中食品安全的管理辦法由國務院衛生行政部門會同國務院有關部門依照該法制定。《食品安全法》第九十一條規定對“未按照要求進行食品運輸的”進行處罰，但沒有規定相應的監管部門。下一步在國務院衛生部門會同有關部門制訂專門的管理辦法中，有望將鐵路、民航以及物流運輸誰是主管部門最終確定。
　　2　豁免對象
　　食品流通許可豁免對象主要是指流通環節中某些市場主體的特定經營行為無需獲得食品流通許可。取得食品生產許可的食品生產者在其生產場所銷售其生產的食品，不需要取得食品流通的許可；取得餐飲服務許可的餐飲服務提供者在其餐飲服務場所出售其制作加工的食品，不需要取得食品流通許可。農民銷售自產的農產品，以及按照《農產品質量安全法》明確的銷售初級農產品、食用農產品的銷售應當通過《農產品質量安全法》等專項法律法規進行調整。所以按照筆者的理解，食品流通許可豁免對象總共有上述四種情形，即：前三種情形按照行為納入，初級農產品、食用農產品按照品種納入。
　　3　豁免中值得探討的問題
　　《食品安全法》規定了工商行政管理機關開展食品流通許可，在《食品安全法》的第二十九條規定了“取得食品生產許可證的食品生產者在其生產場所銷售其生產的食品”、“取得餐飲服務許可的餐飲服務提供者在其餐飲服務場所出售其制作加工的食品”，不需要獲得食品流通的許可。筆者認為，對這些規定可以反向推定為，“取得食品生產許可證的食品生產者在其生產場所銷售不是其生產的食品”、“取得餐飲服務許可的餐飲服務提供者在其餐飲服務場所出售不是其制作加工的食品”，仍然需要獲得食品流通的許可。而在實踐中如果這樣做，有可能導致工廠或者餐飲服務經營者，同時領取幾個許可證件的情形，又很可能導致交叉管理、重復管理之情形。但是，比如某餐飲服務提供者開設了食品經營專柜銷售食品，某商場(超市)開設了經營饅頭等“主食廚房”，除在本商場(超市)銷售外，還將饅頭等主食定型包裝給其他經營者，還有面餅屋、面包房銷售食品，現制現售的冰激凌、蛋糕等，其經營者是否也需要食品流通許可呢?還將類似的有關具體問題還很多，如果不進行食品流通許可，則對其他食品經營者顯失公平。今后，有關部門將根據理論研討和實際工作實踐作出具體而明確的規定，否則，這類經營者面臨的“尷尬”處境難以解決。
　　此外，還值得一提的是，強調“農民個人銷售其自產的食用農產品，無需獲得食品流通許可”之目的在于保護農民的合法利益，但是，我們不能照前述例子反向推斷為“其他主體銷售食用農產品需要取得食品流通的許可”，這一點必須引起高度重視。制定有關食用農產品的質量安全標準，公布食用農產品安全有關信息，遵守《食品安全法》的有關規定；但是總體上食用農產品的質量安全規定，應當遵守《農產品質量安全法》。為體現全程監管的理念并保持體例的完整性，《食品安全法》在條款中增加了一些食用農產品的具體監管規定，但這些條款仍然與《農產品質量安全法》是一致的。因此，食用農產品的監管體制、監管措施以及對違法行為的處罰等仍然適用《農產品質量安全法》而非《食品安全法》。
　　鑒于此，將食用農產品納入食品流通許可的范圍進行監管是不妥當的。對于上述這些問題的探索正確與否，還有待于實踐的檢驗，相關的政策也將根據實踐的發展而逐步完善。
　　
　　(四)食品流通許可的程序
　　食品流通許可程序包括申請、受理、審查、批準等步驟。
　　1　普通程序
　　申請程序。公民、法人或者其他組織從事食品經營活動，依法需要取得食品流通許可的，應當向許可機關提出申請，如實向許可機關提交有關材料和反映真實情況，并對其申請材料實質內容的真實性、合法性、有效性負責。申請人可以委托代理人提出許可申請，但依法應當由申請人到行政機關辦公場所提出的除外。
　　受理程序。許可機關收到申請時，應當對食品流通許可申請事項進行審查，并根據下列情況分別作出處理：(1)申請事項依法不需要取得食品流通許可的，應當即時告知申請人不予受理；(2)申請事項依法不屬于許可機關職權范圍的，應當即時作出不予受理的決定，并告知申請人向有關行政機關申請；(3)申請材料存在可以當場更正的錯誤，應當允許申請人當場更正，由申請人在更正處簽名或者蓋章，注明更正日期；(4)申請材料不齊備或者不符合法定形式的，應當當場或者五日內一次告知申請人需要補正的全部內容；當場告知時，應當將申請材料退回申請人；屬于五日內告知的，應當收取申請材料并出具收到申請材料的憑據，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理；(5)申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照要求提交了全部補正材料的，許可機關應當予以受理。
　　審查程序。許可機關應當審核申請人提交的相關材料是否符合《中華人民共和國食品安全法》第二十七條第一項至第四項以及食品流通許可相關管理辦法的要求。必要時，許可機關可以按照法定的權限與程序，對其經營場所進行現場核查。具體辦法由省、自治區、直轄市工商行政管理機關制訂。
　　批準程序。對申請人提交的食品流通許可申請予以受理的，許可機關應當自受理之日起二十日內作出是否準予許可的決定。許可機關作出準予許可決定的，應當出具《準予許可通知書》。許可機關作出不予許可決定的，應當出具《駁回申請通知書》，說明不予許可的理由，并告知申請人依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。
　　2　特別程序
　　(1)聽證。法律、法規、規章規定實施食品流通許可應當聽證的事項，或者許可機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的食品流通重大許可事項，許可機關應當向社會公告，并舉行聽證。
　　(2)變更與延續。被許可人要求變更行政許可事項的，應當向作出食品流通許可決定的許可機關提出申請；符合法定條件、標準的，行政機關應當依法辦理變更手續。需要延續依法取得的行政許可的有效期的，應當在該食品流通許可有效期屆滿的法定時限內向作出行政許可決定的許可機關提出申請(法律、法規、規章另有規定的，依照其規定)。許可機關應當根據被許可人的申請，在該許可有效期屆滿前作出是否準予延續的決定；逾期未作決定的，視為準予延續。
　　
　　二、關于《食品流通許可證》之研究
　　
　　《食品流通許可證》是食品流通的合法憑證，有效期為3年。
　　
　　(一)《食品流通許可證》的表現形式
　　《食品流通許可證》分為正本、副本。正本、副本具有同等法律效力。《食品流通許可證》正本、副本式樣，由國家工商行政管理總局統一制定。省、自治區、直轄市工商行政管理局負責本行政區域《食品流通許可證》及相關申請文書的印制和管理。
　　《食品流通許可證管理辦法》明確規定，食品經營者應當在依法取得《食品流通許可證》后，向有登記管轄權的工商行政管理機關申請辦理工商登記。未取得《食品流通許可證》和營業執照的，不得從事食品經營。
　　
　　(二)《食品流通許可證》的編號(編碼)
　　《食品流通許可證》的編號(編碼)是指食品流通許可機關賦予食品經營者區別于其他食品經營者的編號、符號等標識或標志。從一般意義上，《食品流通許可證》的編號(編碼)應當以字母，數字，或者字母+數字等區別于其他食品經營者的編號、符號等標識或標志來表示。
　　在國家工商行政管理總局下發的《食品流通許可證編號編制規則》中明確以“字母+數字”的形式來表示《食品流通許可證》的編號(編碼)。《食品流通許可證》的編號(編碼)具有如下特征： (1)唯一性。《食品流通許可證》編號(編碼)在全國范圍內是唯一的，任何一個從事食品流通經營活動的市場主體只能擁有一個《食品流通許可證》編號(編碼)，任何一個《食品流通許可證》編號(編碼)只能賦給一個市場主體。(2)終身不變性。市場主體在從事食品流通經營活動存續期間，《食品流通許可證》編號(編碼)保持不變。(3)附隨性。附隨性是指在《食品流通許可證》被注銷后，該《食品流通許可證》的編號(編碼)應被保留，不能賦給其他市場主體。
　　《食品流通許可證》編號(編碼)初步考慮，可以由兩個字母+十六位數字組成，即：字母SP+六位行政區劃代碼+兩位發證年份+一位主體性質+六位順序號碼+一位計算機校驗碼。
　　《食品流通許可證》編號(編碼)的具體表示形式如下圖所示。
　　《食品流通許可證》編碼的代碼結