關于食品流通許可涉及和調整的“食品”概念之理解

　　食品安全直接關系人民群眾生命健康和切身利益，關系企業信譽，關系國家形象，必須高度重視。《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)和配套實施的《食品安全法實施條例》(以下簡稱《條例》)都明確規定了相關行政管理機關核發食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可的職責。由于流通環節上連生產領域，下接消費領域，所以流通環節食品流通許可各類市場主體關注、人民群眾關心、社會各界關切、領導同志關懷。應廣大讀者之邀，本刊特地約請有關同志撰寫了食品流通許可專題研究材料。
　　為了更加明晰工商行政管理機關在食品流通許可受理、核發、審查、批準以及監督檢查中的具體職責，更好地推進食品流通許可工作的制度化、規范化、法冶化、程序化建設，促進人民群眾食品放心消費、維護人民群眾的身體健康和生命安全，2009年7月30日，國家工商行政管理總局黨組書記、局長周伯華同志簽署了第44號局長令、發布了《食品流通許可證管理辦法》(以下簡稱本辦法)。這是我國食品流通行業的一件大事，具有里程碑式的重要意義。盡管本辦法對許可食品劃分了“預包裝食品、散裝食品”兩種類型，但是對于食品流通許可該許可哪些類食品，大家尤其是第一線的同志們在認識上還存在一定的分歧。筆者主要對《食品安全法》及本辦法所應當調整的“食品”，談談幾點個人看法。
　　
　　一、關于“食品”的廣義概念與狹義概念
　　
　　關于“食品”的概念，在理解上存在一定的爭議。“食品”在漢英詞典中的解釋：food；foodstuffs；food products；provisions；eatables；edibles；comestibles。在2009年2月28日第十一屆全國人大代表大會常務委員會第七次會議通過的《食品安全法》第九十九條明確食品的涵義是，“食品”：是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。《食品安全法》的“食品”范疇是成品和原料以及剔除以治療為目的、既是食品又是藥品的那部分物品。《食品安全法》不調整種植業、養殖業等農業生產活動。
　　《食品工業基本術語》對食品的定義是，食品是指可供人類食用或飲用的物質，包括加工食品，半成品和未加工食品，不包括煙草或只作藥品用的物質。在進出口食品檢驗檢疫管理工作中，通常還把“其他與食品有關的物品”列入“食品”的管理范疇。
　　但是如何界定既屬于食品又是藥品的物品，僅僅按照傳統概念的理解是不夠的，需要國務院衛生行政部門就此專門做出規定。2002年3月30日，衛生部在公布的《關于進一步規范保健食品原料管理的通知》，第一次將可用于保健食品的物品名單和禁用物品名單公諸于眾。
　　既是食品又是藥品的物品名單(按筆劃順序排列)
　　
　　丁香、八角茴香、刀豆、小茴香、小薊、山藥、山楂、馬齒莧、烏梢蛇、烏梅、木瓜、火麻仁、代代花、玉竹、甘草、白芷、白果、白扁豆、白扁豆花、龍眼肉(桂圓)、決明子、百合、肉豆蔻、肉桂、余甘子、佛手、杏仁(甜、苦)、沙棘、牡蠣、芡實、花椒、赤小豆、阿膠、雞內金、麥芽、昆布、棗(大棗、酸棗、黑棗)、羅漢果、郁李仁、金銀花、青果、魚腥草、姜(生姜、干姜)、枳子、枸杞子、梔子、砂仁、胖大海、茯苓、香櫞、香(艸下加需)、桃仁、桑葉、桑(木右加甚)、桔紅、桔梗、益智仁、荷葉、萊(艸下加服)子、蓮子、高良姜、淡竹葉、淡豆豉、菊花、菊苣、黃芥子、黃精、紫蘇、紫蘇籽、葛根、黑芝麻、黑胡椒、槐米、槐花、蒲公英、蜂蜜、榧子、酸棗仁、鮮白茅根、鮮蘆根、蝮蛇、橘皮、薄荷、薏苡仁、薤白、覆盆子、藿香。
　　可用于保健食品的物品名單(按筆劃順序排列)
　　人參、人參葉、人參果、三七、土茯苓、大薊、女貞子、山茱萸、川牛膝、川貝母、川芎、馬鹿胎、馬鹿茸、馬鹿骨、丹參、五加皮、五味子、升麻、天門冬、天麻、太子參、巴戟天、木香、木賊、牛蒡子、牛蒡根、車前子、車前草、北沙參、平貝母、玄參、生地黃、生何首烏、白及、白術、白芍、白豆蔻、石決明、石斛(需提供可使用證明)、地骨皮、當歸、竹茹、紅花、紅景天、西洋參、吳茱萸、懷牛膝、杜仲、杜仲葉、沙苑子、牡丹皮、蘆薈、蒼術、補骨脂、訶子、赤芍、遠志、麥門冬、龜甲、佩蘭、側柏葉、制大黃、制何首烏、刺五加、刺玫果、澤蘭、澤瀉、玫瑰花、玫瑰茄、知母、羅布麻、苦丁茶、金蕎麥、金櫻子、青皮、厚樸、厚樸花、姜黃、枳殼、枳實、柏子仁、珍珠、絞股藍、胡蘆巴、茜草、蓽茇、韭菜子、首烏藤、香附、骨碎補、黨參、桑白皮、桑枝、浙貝母、益母草、積雪草、淫羊藿、菟絲子、野菊花、銀杏葉、黃芪、湖北貝母、番瀉葉、蛤蚧、越橘、槐實、蒲黃、蒺藜、蜂膠、酸角、墨旱蓮、熟大黃、熟地黃、鱉甲。
　　國家標準GB／T7635-1987，將加工食品共分為了18類：(1)糧食加工品。如小麥粉、大米等；(2)食用植物油及其制品。如花生油、大豆油等；(3)肉加工品，如生、熟畜肉和禽肉等；(4)蛋制品，如蛋白粉、松花蛋；(5)水產加工品，如魚類干制品、海帶加工品；(6)食糖，如白糖、紅糖；(7)加工糖，冰糖；(8)糖果，如奶糖；(9)蜜餞果脯；(10)糕點；(11)餅干；(12)方便主食品，如方便面、面包；(13)乳制品，如奶粉、干酪、液體奶、酸奶；(14)罐頭；(15)調味品，如味精、醬油、食醋、食鹽；(16)其他加工食品，如粉絲、腐乳；(17)飲料，如葡萄酒、果汁、礦泉水；(18)茶葉。
　　因此，狹義的食品概念主要是指受《食品安全法》調整、實施地方人民政府負總責、實行分段管理為主、品種管理為輔的那部分“食品”。廣義的食品概念還涉及到：所生產食品的原料，食品原料種植，養殖過程接觸的物質和環境，食品的添加物質，所有直接或間接接觸食品的包裝材料，設施以及影響食品原有品質的環境。
　　
　　二、關于“食用農產品”的概念
　　
　　《農產品質量安全法》明確規定，“本法所稱農產品，是指來源于農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品”。《農產品質量安全法》調整的農產品不包括工業生產活動中以農產品為原料加工、制作的產品。《農產品質量安全法》有關農產品的概念，避免了與《產品質量法》所界定的產品概念的交叉和重復。
　　在法律、行政法規中沒有對食用農產品的概念進行界定。2002年lO月15日，浙江省寧波市人民政府發布的《寧波市食用農產品安全管理暫行辦法》(自2002年12月1日施行)，對食用農產品的概念進行了界定，這應該是全國范圍地方性法規較早明確“食用農產品”這個概念的。食用農產品是指通過種植、養殖、捕撈形成的可供人類食用的產品及其直接加工品，包括植物產品、動物產品和微生物產品。也有的同志認為，食用農產品是指對糧、菜、果、肉、蛋、奶、魚等主要農產品。
　　2005年4月4日，商務部、財政部、稅務總局《關于開展農產品連鎖經營試點的通知》(商建發[2005]第00I號)中的附件《食用農產品范圍注釋》中明確了食用農產品的范疇。商建發[2005]第001號文件的附件明確，食用農產品是指可供食用的各種植物、畜牧、漁業產品及其初級加工產品。食用農產品的范圍應當包括：植物類農產品、畜牧類農產品、漁業類產品等類型。
　　商建發[2005]第001號文件中，列明并且強調了不屬于食用農產品范圍的特殊—些農產品，主要有以下類型：
　　(1)以糧食為原料加工的速凍食品、方便面、副食品和各種熟食品；
　　(2)各種蔬菜罐頭(罐頭是指以金屬罐、玻璃瓶，經排氣密封的各種食品)及碾磨后的園藝植物(如胡椒粉、花椒粉等)；
　　(3)精制茶、邊銷茶及摻兌各種藥物的茶和茶飲料；
　　(4)精煉植物油；
　　(5)中成藥；
　　(6)各種肉類罐頭、肉類熟制品；
　　(7)各種蛋類產品的罐頭；
　　(8)用鮮奶加工的各種奶制品，如酸奶、奶酪、奶油等；
　　(9)各種蜂產品口服液、王漿粉；
　　(10)熟制的水產品和各類水產品的罐頭；
　　(11)罐裝(包括軟罐)水生植物產品；
　　(12)水產綜合利用初加工品中，以魚油、海獸油脂為原料生產的各類乳劑、膠丸、滴劑等制品；
　　上述這些農產品，規范性文件中不將其列入“食用農產品”的范疇(它們事實上又的確是食用農產品)。筆者傾向于認為，既然政策中已經明確上述12類品種列為不屬于食用農產品的范圍，其應當屬于應當受《食品安全法》所調整之“食品”范疇，這樣的劃分，也許更切實經濟社會的實際情況。如果筆者這樣的推論成立的話，建議把上述不屬于食用農產品范疇的初加工農產品，命名為“食用農產品中接近于食品的范疇”。
　　因此，按照筆者的理解，食用農產品應當是指通過對糧、菜、果、肉、蛋、奶、魚等主要農產品及其直接加工品，但排除不屬于食用農產品的、更為接近于“食品”范疇的那部分農產品初加工品(即：扣除政策已經排除的12類)。
　　
　　三、食品流通許可意義上的“食品”概念
　　
　　那么，食品流通許可究竟該對哪些“食品”進行許可呢?
　　所謂行政許可是指行政主體根據行政相對方的申請，經依法審查，通過頒發許可證、執照等形式，賦予或確認行政相對方從事某種活動的法律資格或法律權利的一種具體行政行為。
　　食品流通許可是一種比較典型的行政許可形式。根據《食品安全法》、《行政許可法》、《食品安全法實施條例》和食品流通許可的有關管理辦法之要求，食品經營者應當在依法取得《食品流通許可證》后，向有登記管轄權的工商行政管理機關申請辦理工商登記。未取得《食品流通許可證》和營業執照的，不得從事食品經營活動。
　　食品流通許可管理辦法出臺前，流通環節經營活動中的“食品”如何被相關部門如何許可?據筆者了解，在《食品安全法》頒布實施前，國家授權衛生部門統一發放食品衛生許可證。2006年，衛生部在其下發的《關于貫徹落實(食品衛生許可證管理辦法)加強食品衛生許可管理工作的通知》(衛監督發[2006]72號)《食品生產經營方式及范圍(供填寫食品衛生許可證參考用)》(附件2)中，對涉及《食品衛生許可證》中食品生產、經營及餐飲服務中的“食品”這一范疇予以了明確。其中，衛生部門在生產(加工)中涉及的“食品”有22類：(1)乳和乳制品。(2)油脂。(3)冷凍飲品。(4)果蔬制品。(5)蜜餞涼果。(6)豆制品。包括發酵性豆制品、非發酵性豆制品等。(7)糖類、巧克力和糖果。(8)糧食及其制品。(9)糕點。(10)肉及肉制品。(11)水產品及其制品。(12)罐頭。(13)蛋及蛋制品。(14)調味品。(15)飲料。(16)茶葉。(17)酒類。(18)嬰幼兒食品。(19)保健食品。(20)新資源食品。(21)食品添加劑(香料香精除外)。(22)集體用餐配送。(23)其他。由各省級衛生行政部門具體制定；在經營中涉及的“食品”，衛生部門將其界定在散裝食品、預包裝食品、冷凍(藏)食品和各省級衛生部門具體制定的其他食品。其中，(1)散裝食品。包括直接入口食品、非直接入口食品。(2)預包裝食品。(3)冷凍(藏)食品。(4)其他。由各省級衛生行政部門具體制定；在餐飲服務中涉及的食品。(1)餐館。主食、熱菜、燒烤、火鍋、涼菜、裱花蛋糕等。(2)小吃店。點心、小吃、早店。(3)快餐店。參照餐館、小吃店經營范圍標注。(4)食堂。參照餐館、小吃店經營范圍標注、標注是否含營養膳食。(見下頁圖表)
　　《食品流通許可證管理辦法》第十五條規定：食品流通許可事項包括經營場所、負責人、許可范圍等內容。食品流通許可事項中的許可范圍，包括經營項目和經營方式。經營項目按照預包裝食品、散裝食品兩種類別核定；經營方式按照批發、零售、批發兼零售三種類別核定。
　　以預包裝食品、散裝食品兩大類“食品”來核定食品流通中許可的“食品”，間接明了，簡便易行，突出了食品流通許可的經營場所、負責人、許可范圍等重點內容。
　　但是，面對紛繁復雜的經濟社會，尤其面對種類繁多、技術更新很快的“食品”類別，尤其是外商投資等涉外型市場投資或者辦理工商登記中，都反映將許可的食品僅僅界定在“預包裝食品、散裝食品”兩大類，無法讓市場主體的投資人，做出具體的投資決定，而且對于選擇投資方向非常不利，因此，一些市場主體希望將工商機關食品流通許可的“食品”進行細化；在實踐中，基層有不少同志也希望能將產品、食用農產品和食品進行明確的區分，便于在操作層面上推進食品流通許可工作。
　　應當承認，提出上述建議的這些同志對食品流通許可工作是相當了解的，對食品流通許可工作也是寄予厚望的。他們想大力推進食品流通許可工作出發點是好的，所提出的意見和建議也有一定的、合理的因素。但是，在《食品流通許可證管理辦法》前后22稿起草過程中，社會各界對于應當許可的“食品”也進行了深入的探討，直至定稿都沒有形成統一的意見，所以筆者傾向于認為，目前還暫時維持將對流通許可的“食品”，界定在預包裝食品、散裝食品，這樣做更為妥當。原因是：(1)社會各界對“食品”在認識上存在差異，甚至有一定分歧。比如，《食品安全法》第九十九條明確食品的涵義是，食品：是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。而《食品工業基本術語》對食品的定義：可供人類食用或飲用的物質，包括加工食品，半成品和未加工食品。(2)對“食品”這個名詞應當包括的范圍爭議很大。比如，2002年5月10日國家質量監督檢驗檢疫總局發布的《國民經濟行業分類》(GB／T4754－2002)中有“食品、飲料及煙草制品”等名稱，而《食品工業基本術語》明確，食品不包括煙草或只作藥品用的物質。(3)食品業是關系千家萬戶、千廠萬店的最基礎產業，食品以及相關的范疇本身又在飛速更新，需要進行科學的歸納和總結。比如，健康食品與垃圾食品，綠色食品、有機食品、轉基因食品等等層出不窮，這些都需要科學的定義和分類，給食品流通許可增添了難度，如果處置不當，對于開展食品流通許可極為不利。(4)使用“預包裝食品、散裝食品”名稱來開展食品流通許可，具有可操作性，而且也有過運行的先例。比如，《食品安全法》實施以前，國家衛生部門在核發食品衛生許可證時就使用過類似的定義(如前所述)，在這方面就有過相對成熟的經驗和探索的實踐。
　　因此，在《食品流通許可證管理辦法》施行的前一段時間內，建議仍在食品流通許可中以“預包裝食品、散裝食品”進行食品流通許可的具體核定和審查。同時，也鼓勵和希望基層同志做出一些有關許可中的“食品”概念、內涵和外延的有益探討、待取得共識并為社會接受后，再將食品流通許可的“食品”作一些更為明晰的劃分，便于更加積極穩妥地推進食品流通許可工作的開