析保障食品安全法律制度中的缺憾

　　[摘要]國家相關部門為了保障食品安全制定了一系列法律法規，然而在社會生活中食品安全問題仍然不斷出現，行業潛規則大行其道，法律在保障食品安全的執行中呈現出了某種無力感。究其根源，首先源于我國目前法律制定上的技術性偏差，其次法律執行局限于傳統思維定式，再次司法救濟手段不足。建議開拓保障食品安全的新思路和新方法，彰顯法治力量。
　　[關鍵詞]食品安全；法律制度；法治
　　[中圖分類號]D922．3
　　[文獻標識碼]A
　　[文章編號]1005-6432(2009)09-0089-02
　　
　　“民以食為天”，食品在百姓生活中的分量是顯而易見的，因此國家對食品安全的重視程度也是不言而喻的。據中國社會科學院調查，截至2005年7月，中國大概出臺900多部涉及食品安全的法律法規。其中涉及食品監管的法律法規多達十幾部。然而食品安全問題仍然存在。2008年“牛奶中摻加三聚氰胺事件”再次給我國的食品安全敲響了警鐘。食品安全問題一而再、再而三地出現。人們不禁要問，這些法律法規都失靈了嗎?眾多法律法規的監管為什么沒有奏效?本文提出法律制度方面存在的幾個問題以供思考。
　　
　　1 立法技術存在的問題，造成現行法律可執行性差
　　
　　學者周旺生曾一針見血地指出：“中國法之不行或難行的根源，首先是存在于立法環節，是立法環節的種種癥狀造成了法的先天不足，使法難以實行，甚至無法實行。”“現今中國法律、法規和規章中，有些法既不是良法也不是惡法，而是富有特色的笨法或劣法。這些法缺少科學的理論學說作為支撐，技術含量很差，其原則、規范和概念中都存在許多明顯的毛病，實際上它們只有法的名分而并不像法，因而難以實行。”
　　目前我國食品安全法律難以有效執行的首要原因是立法環節上存在著諸多問題。這些問題直接造成出臺的法律難以執行。其表現為多種形式。以商務部審議通過的2007年5月1日起施行《流通領域食品安全管理辦法》為例。出臺這部法規無疑是為了加強流通領域內食品管理，其內容有不少新思路。但其立法技術上就存在著諸多問題。第一，在職能分工方面不具體、不明晰。其中第四條規定“商務部負責全國流通領域食品安全的行業管理。縣級以上地方商務主管部門負責本行政區域內流通領域食品安全的行業管理，負責指導、督促市場建立保障食品流通安全的管理制度。”但這個管理辦法沒有劃分出具體負責流通領域的食品安全責任，沒有具體規定商務部門負責流通領域食品安全的行業管理與工商、食藥監、衛生等部門的職責銜接問題，這將會陷入誰都管，誰都沒有責任，形成多頭管理又管不好的怪圈。第二，在此《管理辦法》中，商務部以行業管理定位，行業管理的具體定位是什么?行業管理顯然不是行政執法，然而頒發《管理辦法》的形式，是要按行政執法來運行的。另外《管理辦法》中多數內容在現實中已經由工商等部門執行，經營者就同一事項要應對多個部門的管理和檢查，經營者會無所適從的。第三，該《管理辦法》第一條從目的上講是為規范食品流通秩序，加強食品流通的行業管理，規范食品經營行為，保障食品消費安全而制定，可以說表述非常模糊。沒有與上位法相關性的說明，不利于我國法的淵源和法律體系中各項法律法規的協調一致，相互配合。第四，一些規定不明確、不具體，缺乏可操作性。比如第六條規定市場應當設立負責食品安全的管理部門或配備食品安全管理人員，監控本市場的食品安全狀況。這項規定把現有的食品安全管理部門置于什么地位?是承認還是需要再建立新的執法機構和增加執法人員(或部門)呢?以上這些問題使得此《管理辦法》雖然公布出來，但是顯然不容易操作和執行，這進一步加深了法律雖多但不起作用的問題。北京大學公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅批評說：“中國雖有眾多的涉及食品監管的法律法規，但系統性和協調性差。很多法規和政策都是不同部門追逐利益的產物，并未合力構造一個‘從農田到餐桌’的規則系統。”因此造成各部門的法規要么都空乏無力而無法執行，要么相互矛盾，給實施帶來了極大的麻煩。
　　
　　2法律繁雜，過分依賴政府監管，執行力不足
　　
　　談到食品安全問題時，提到最多的是要求繼續制定、完善法律法規。而實際出臺較多的為行政管理法規，其執行有賴于國家相關行政管理部門。于是把法律的貫徹執行僅僅看成了一種政府行為。2008年，由于三聚氰胺事件。敦促醞釀已久的食品安全法盡快出臺。該《草案》從我國實際情況需要出發，提出了對食品安全監管的具體措施和要求。案中提到，要求建立食品生產、加工、包裝、運輸、儲藏和銷售等各個環節的質量安全相關制度，并建立食品生產經營許可制度、查驗記錄制度、標簽制度、索票索證制度和不安全食品召回制度。對于責任追究改變傳統的補償性民事賠償為懲罰性賠償，食品違法可罰貨值20倍，還制定假一賠十的新標準激勵民眾參與發現和打擊偽劣食品。無疑這些舉措將進一步推動食品安全監管的工作，但是需要指出的是這些舉措仍然是一個外在的管理行為，是有局限性的。因為一個法律的有效執行是全社會的事情，特別首先應是企業自身的事情。
　　我們國家對食品有著非常復雜的政府監管體制。2004年《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》明確地提出，食品監管采取“分段管理為主，品種管理為輔”。由此出現工商、衛生、海關、公安、質量監督、環保、食品藥品監督管理部門7個部門監管食品安全，負責食品生產鏈條的不同環節。相關部門都頒布了不少食品安全的檢測標準，據統計，我國有食品質量標準近3000個，而且還在不斷地修訂和頒布。比如2008年6月1日衛生部新修訂了《食品添加劑使用衛生標準》，然而相關主管部門仍然在叫喊法律不夠，標準不足。但是仔細審視各種問題的發生，很多情況下都有眾多的管理者，繁復的法律法規和標準以及相關批準手續，但是卻沒有產生執法的追求結果，這是值得反思的。
　　再者，根據相關法律法規，政府要擔負龐大的“執法”任務，而行政機關本身都不同程度存在著人員少、經費少以及檢測手段不足等問題，這種監管和管理的效果是可想而知的。法律的制定不僅僅是防堵，還應營造一個保護企業利益的良好環境，鼓勵企業從自身利益出發，自覺抵制傷害其長遠目標的行為，加強企業的自律，自覺地成為執行法律的主體。
　　
　　3司法救濟措施不足，消費者執法成本高，缺乏執法動力
　　
　　要實現食品安全，使食品安全的法規得到有效執行，還需要發動另一個至關重要的主體——民眾，使民眾和媒體真正成為監督的主體。在“蘇丹紅事件”、三聚氰胺事件發生后，由于舉證責任、侵權的數額、訴訟成本等方面的原因，絕大多數的消費者均選擇了沉默。對于類似涉及廣大消費者的侵權事件，如何更好地保護消費者索賠權益，一直是困擾中國消費者的難題。在消費者群體性的侵權案件中，救濟手段存在明顯的不足。目前我國只有行政主導的事后問責制度，這是一種自上而下的問責，而沒有民眾對官員的問責；沒有公益訴訟制度，沒有消費者集體訴訟制度。集體訴訟在公正及有效性方面優越于其他任何方法，是社會功用最大的救濟方式。通過集體訴訟方式可以最大限度地剝奪不法廠商的不當得利，可以使經營者意識到對眾多消費者造成微小損害的行為不再有利可圖，甚至可能使多年的拼搏毀于一旦。對其他經營者也起到很大的震懾作用。由于集體訴訟制度直接對眾多的受害者提供賠償，在解決具體爭端時比所有其他可以適用的制度都更快速、妥適。
　　司法的救濟手段不足，還表現在一些法律的具體規定上難以落實，如在消費者權益保護法中雖然規定，消費者受到欺詐可獲得雙倍賠償，這個雙倍賠償，實踐中也很難操作。雙倍賠償事實上一般很少實現。同時舉證的困難也使消費者訴訟望而卻步，訴訟索賠存在著巨大的舉證責任和時間成本，然而收益卻很微小，這些都導致普通消費者缺少監督和訴訟的動力。這種情況無形中放縱了企業的不負責任。企業會在改進產品安全增加的成本和賠償消費者的成本之間考量，如果發現侵犯了消費者權益，只會產生微不足道的賠償的話，企業也就沒有動力為提高安全標準付出額外成本。
　　市場經濟的健康發展需要一個良好的監督和救濟機制，這個監督機制不僅需要各級政府的監督，也需要法律救濟的監督。建議放開自下而上的民眾監督，建立民眾主導的事前共同治理制度，讓潛在受害人進行監督；鼓勵集體索賠、訴訟，建立事前監督而非只是事后問責的機制。
　　總之，立法上的粗疏和不可操作性，體制上對監管的過分依賴，缺乏有效的公眾司法救濟措施，這些都使法治不彰，法律失靈，從而無法有效地解決食品安全問題。只有進行改革，開拓保障食品安全新思路、新方法，使我們的法律發揮出其應有的作用，才能真正解決食品安全問題，促進社會的進步與和