城市規(guī)劃中的公眾參與舊城整治

　　[摘要]舊城整治目前是中國(guó)城市建設(shè)的焦點(diǎn)，作為一種社會(huì)實(shí)踐，公眾的參與具有重要意義。本文探討了公眾參與的重要作用，目前現(xiàn)狀及改進(jìn)措施等一些基本問題，并提出專業(yè)人員必須在參與程序中協(xié)調(diào)不同參與者的多重目標(biāo)，從而達(dá)成最終的一致。
　　[關(guān)鍵詞]公眾參與；舊城整治；城市規(guī)劃
　　[中圖分類號(hào)]TU-856
　　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
　　[文章編號(hào)]1005-6432(2009)09-0118-02
　　
　　城市規(guī)劃中的公眾參與首先源于20世紀(jì)60年代的西方國(guó)家，在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，公眾參與是城市規(guī)劃理論和實(shí)踐的一個(gè)基本組成部分。美國(guó)的規(guī)劃師不僅依照法律完成公眾參與，而且還會(huì)主動(dòng)地鼓勵(lì)和策劃參與，公眾參與是專業(yè)規(guī)劃師的工作內(nèi)容之一。而在我國(guó)，公眾參與還處在初級(jí)階段，很不成熟，大都停留在少數(shù)局部的試驗(yàn)中，并且公眾多處于告知和接受的地位，城市規(guī)劃與建設(shè)還難以做到真正體現(xiàn)公眾意見，體現(xiàn)公正與公平的規(guī)劃理念。因此，積極推進(jìn)公眾參與仍將是今后我國(guó)各地區(qū)進(jìn)行城市規(guī)劃與建設(shè)的重要課題之一。
　　
　　1 公眾參與舊城整治的目的和作用
　　
　　在舊城整治實(shí)踐中的各個(gè)階段，公眾參與可以發(fā)揮非常重要的作用。我們的城市規(guī)劃制度也需要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和改革趨勢(shì)，推進(jìn)和加強(qiáng)公眾參與制度的建設(shè)。當(dāng)然，在舊城整治實(shí)踐和評(píng)價(jià)中引入公眾參與還要掌握適當(dāng)?shù)某潭?，既不能沒有公眾參與，也不能過分強(qiáng)調(diào)公眾參與每一個(gè)步驟而造成眾說紛紜和時(shí)間上的延遲，降低貫徹參與制度的可行性。
　　公眾參與的根本目的就是要增加溝通，便于實(shí)踐活動(dòng)更好地滿足人民的需求。具體說來，公眾參與的作用包括：①提供信息、教育和聯(lián)絡(luò)。②確定問題、需要以及重要價(jià)值。③發(fā)現(xiàn)思想和解決問題。④收集人們對(duì)建議的反應(yīng)和反饋。⑤各備選方案的評(píng)估。⑥解決沖突、協(xié)商意見。
　　
　　2 當(dāng)前我國(guó)公眾參與舊城整治的現(xiàn)狀
　　
　　2.1參與中自發(fā)性的較多，制度性的較少
　　公眾參與到舊城整治之中，最重要的環(huán)節(jié)是必須有法律法規(guī)的保證，使其參與行為有法可依。而我國(guó)目前缺乏公眾參與的制度性渠道與法律依據(jù)，自發(fā)的參與也都多是“事后性”的。即規(guī)劃方案與公眾利益發(fā)生沖突后，居民為維護(hù)自己的權(quán)益，自發(fā)地組織起來同有關(guān)部門交涉，還經(jīng)常演化為圍坐拆遷現(xiàn)場(chǎng)，堵塞城市交通，引發(fā)暴力沖突等過激行為。這種“事后性”的參與，不僅不利于問題的解決，而且還可能干擾有關(guān)部門的正常工作，造成更大的問題。
　　
　　2.2參與中低層次的多，高層次的少
　　公民參與的范圍應(yīng)當(dāng)遍及舊城整治中所有的步驟，每個(gè)步驟都應(yīng)當(dāng)給公眾以參與的空間。但目前，我國(guó)公眾參與的范圍較窄，在舊城整治過程中，參與的范圍僅僅限于調(diào)研與論證這兩個(gè)低層次，即便是這兩個(gè)層次，也往往是“象征性”的。調(diào)研很大程度上是在走過場(chǎng)，調(diào)研的問題帶有較強(qiáng)的主觀性且范圍較窄。論證也多是流于形式。因?yàn)檎撟C雖體現(xiàn)民主原則，這一點(diǎn)無可非議，但論證的參與者中往往“當(dāng)事人”的比例過小。而且長(zhǎng)期以來，由于規(guī)劃設(shè)計(jì)部門與廣大群眾的隔離，公眾對(duì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的認(rèn)識(shí)水平也不高，知識(shí)也較缺乏，因此參與的范圍往往局限于一房一地的范圍上，多是涉及自身利益，而對(duì)一些舊城整治中涉及公共利益的部分缺乏參與，因此總體參與效果不佳。
　　
　　2.3公眾的參與意識(shí)仍然較弱
　　在多數(shù)公眾心中，城市規(guī)劃與建設(shè)仍然是政府的工作，主動(dòng)了解情況、反映情況、提供意見的居民較少。但是造成這一現(xiàn)實(shí)的并不完全是公眾自身的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，長(zhǎng)期以來形成的自上而下的城市規(guī)劃實(shí)施慣性，政府部門上下包辦、多一事不如少一事、有時(shí)甚至刻意掩蓋問題的辦事作風(fēng)，都無形中導(dǎo)致了公眾參與意識(shí)難以提高的局面。
　　
　　3公眾參與舊城整治的改進(jìn)措施
　　
　　我國(guó)大多數(shù)城市舊區(qū)的主體是長(zhǎng)期發(fā)展形成的舊居住區(qū)，這些居住區(qū)往往人口密度大，建筑擁擠，公共設(shè)施缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋，迫切需要整治。同時(shí)它們又都是傳統(tǒng)的鄰里社區(qū)，居民間大多形成了較強(qiáng)的社會(huì)紐帶，有著深厚的地域認(rèn)同感，在這些舊住區(qū)的整治中引入公眾參與，除了促進(jìn)工程的順利實(shí)施之外，也將有利于滿足居民改善居住環(huán)境、體現(xiàn)地域認(rèn)同感的需要。促進(jìn)舊城整治中公眾參與的進(jìn)一步深化，可以從以下幾個(gè)方面人手：
　　
　　3.1更新思想觀念，重視公眾參與在舊城整治中的作用
　　隨著我國(guó)社會(huì)民主制度的完善，城市規(guī)劃與建設(shè)將不再單單是政府部門的事情。雖然各地區(qū)引入公眾參與還屬于初期階段，但其獲得的成效仍是有目共睹的，目前所需要的首先是在思想上統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步重視公眾參與在舊城整治中的作用。沒有思想上的統(tǒng)一與提高，公眾參與就無法在制度建設(shè)、法制保障等方面得到改善，公眾參與的深度與廣度也不可能得到提高。
　　
　　3.2完善法制體系，加強(qiáng)公眾參與的基礎(chǔ)保障
　　現(xiàn)階段的公眾參與很容易遇到缺乏具體法規(guī)制度保障的瓶頸。因此，進(jìn)一步完善現(xiàn)有的《城市規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》及其他相關(guān)法規(guī)中有關(guān)公眾參與的規(guī)定，明確公眾參與的法律地位，增加公眾參與的具體實(shí)施原則、內(nèi)容和措施，是公眾參與在我國(guó)順利開展的重要前提與保障。另外，各地方政府也應(yīng)該根據(jù)自身地區(qū)的歷史與文化特征，制定符合自身發(fā)展的具體制度與措施。
　　
　　3.3優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)公眾參與的可操作性
　　其一是加強(qiáng)居民的自發(fā)組織。目前各城市的公眾參與主要是以個(gè)人形式行使自己的有限權(quán)利，相對(duì)于政府部門的權(quán)限來說，其影響力甚微，因此如果能夠引導(dǎo)居民形成一個(gè)運(yùn)作規(guī)范、有著明確的共同目標(biāo)的社團(tuán)，其在城市規(guī)劃中的影響將迅速放大。其二是改進(jìn)基層社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，由當(dāng)?shù)鼐用窆芾肀旧鐓^(qū)事務(wù)，可以考慮居民自己選舉出本社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和管理人員，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，如此公眾參與的渠道將會(huì)變得更為暢通，社區(qū)也容易代表居民利益同政府等相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商。
　　
　　3.4加強(qiáng)宣傳力度，增強(qiáng)公眾參與意識(shí)和參與能力
　　參與意識(shí)的提高是加強(qiáng)公眾參與的基礎(chǔ)，應(yīng)該充分利用各種媒體，向居民傳遞當(dāng)前城市發(fā)展、城市規(guī)劃與城市建設(shè)的信息，多渠道吸引他們參與到城市規(guī)劃的各個(gè)階段中去，賦予他們更多的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選擇權(quán)乃至決策權(quán)；加強(qiáng)城市規(guī)劃知識(shí)的普及，提高公眾參與城市規(guī)劃的實(shí)際能力，讓其能夠真正了解城市規(guī)劃與建設(shè)，為城市規(guī)劃與建設(shè)出謀劃策。
　　綜上所述，要真正解決公眾參與舊城整治的問題，需要各級(jí)政府、專業(yè)技術(shù)人員、社區(qū)、居民等各方面的共同努力。同時(shí)，這一問題不僅僅涉及城市規(guī)劃，它也關(guān)系到文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念、法律法規(guī)乃至社會(huì)體制等諸方面，隨著我國(guó)市場(chǎng)化與民主化步伐的加快，公眾參與必將深入貫徹到城市規(guī)劃與建設(shè)的各個(gè)階段。
　　
　　4專業(yè)人員在舊城整治中的作用
　　
　　誠(chéng)然，把公眾參與恰當(dāng)?shù)厝诤线M(jìn)城市規(guī)劃與建設(shè)是一個(gè)非常重要的問題。但是，在決策過程中過多的反饋意見不僅可能難以駕馭，而且也會(huì)導(dǎo)致程序上的松散。那么，在我們現(xiàn)在的城市管理中應(yīng)該如何處理才能夠既充分尊重和發(fā)揮個(gè)人的個(gè)性，又保障城市規(guī)劃與建設(shè)的整體效果?我們一方面要強(qiáng)調(diào)人性化的城市、個(gè)性化的空間，強(qiáng)調(diào)讓人民自己建設(shè)城市；另一方面，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)環(huán)境，又必須加強(qiáng)連貫統(tǒng)一的戰(zhàn)略，對(duì)建設(shè)做出總體控制和把握。
　　在現(xiàn)實(shí)生活中，專業(yè)人員從藝術(shù)的角度認(rèn)為某一地區(qū)內(nèi)的建筑形式應(yīng)遵循某種風(fēng)格，塑造地區(qū)特色(可能是專家心目中構(gòu)想的特色)，但是用地的業(yè)主或使用者有另外的品位和愛好，又希望在自己的領(lǐng)地上表現(xiàn)出來，那么普通民眾和專家的意見究竟哪個(gè)更應(yīng)該受到尊重呢?大到城市各種層次和領(lǐng)域的設(shè)計(jì)問題，專業(yè)人員和公眾的矛盾屢見不鮮。
　　有這樣的一種情況，問卷是在舊城整治中的棚戶區(qū)發(fā)下去，調(diào)查內(nèi)容是關(guān)于未來的單元房衛(wèi)生間愿意使用馬桶還是蹲坑，結(jié)果居民回答是蹲坑。這個(gè)結(jié)果讓調(diào)查人員很不了解，一問才知久居棚戶區(qū)的老人們根本沒見過抽水馬桶，請(qǐng)問這個(gè)時(shí)候公眾怎么能選擇孰優(yōu)孰劣呢?因此，決策如果建立在這樣的基礎(chǔ)上，也許就未必代表公允和真正意義的民主。民主應(yīng)當(dāng)首先讓人們充分了解備選的人或事物。公眾參與并不僅僅是讓公眾在最后選擇時(shí)表個(gè)態(tài)，而是要成為一整套完善的制度，首先幫助人民全面地了解情況，在獲得充分信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇，這樣才是真正的民主。
　　因此，我們強(qiáng)調(diào)舊城整治實(shí)踐過程中的公眾參與，同時(shí)也不能忽視專業(yè)人員的協(xié)助。舊城整治實(shí)踐的過程應(yīng)該是一種充分尊重公眾意見的專業(yè)行為。在獲取公眾意見的方式上，應(yīng)該在專業(yè)人員給公眾提供充分的信息和咨詢的基礎(chǔ)上廣泛征求公眾意見，并最終由專業(yè)人員根據(jù)意見的代表性、合理性和科學(xué)性進(jìn)行考慮和篩選。
　　
　　5結(jié)語
　　
　　雖然城市規(guī)劃與建設(shè)不同于經(jīng)營(yíng)管理，而且具有更多的不確定因素，但是在城市規(guī)劃與建設(shè)中適當(dāng)?shù)夭捎每茖W(xué)化的分析方法，仍然是必要可行的。在現(xiàn)代管理中，決策占有核心的地位，決策的科學(xué)與否直接決定著事業(yè)的成敗，因此在城市規(guī)劃與建設(shè)中，對(duì)于具體項(xiàng)目的目標(biāo)選擇也是走向成功的第一步。人們期望在舊城整治實(shí)踐中所實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)一定是多重的，這些目標(biāo)不可能全部同時(shí)得到最優(yōu)的結(jié)果，有些目標(biāo)之間甚至是相互沖突的。面對(duì)來自不同參與者的多重目標(biāo)，專業(yè)人員必須達(dá)成目標(biāo)的協(xié)調(diào)。在目標(biāo)的選擇中必然要有一定的取舍，并根據(jù)不同的情況確定其優(yōu)先級(jí)，據(jù)此做出決策，作為進(jìn)一步設(shè)計(jì)的依