積極探索黨組織領導下的村民自治新機制

劉朝瑞

摘 要:“4+2”工作法是河南省鄧州市探索構筑的一種在基層黨組織領導下的村民自治新機制,即所有村級重大事務都必須按照“四議”、“兩公開”的程序決策和實施。“四議”即黨支部會提議,黨支部、村委會“兩委”會商議,黨員大會審議,村民代表會議或村民會議決議;“兩公開”即決議公開,實施結果公開。“4+2”工作法的推行,有利于解決農村改革發(fā)展穩(wěn)定中出現(xiàn)的一系列問題,走出了一條加強農村基層黨組織建設和民主政治建設的新路子。

關鍵詞:“4+2”工作法;鄧州市;村民自治

中圖分類號:D035.5文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0017—04

黨的十七大報告指出:“黨的基層組織是黨執(zhí)政的組織基礎。”十七屆四中全會再次強調:“黨的基層組織是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎,是落實黨的路線方針政策和各項工作的戰(zhàn)斗堡壘。”推進農村改革發(fā)展,關鍵在黨。為了適應當前農村發(fā)展的新形勢新任務,河南省鄧州市探索推行了“4+2”工作法,構筑了在黨組織領導下的充滿活力的村民自治新機制。所謂“4+2”工作法,就是所有村級重大決策項目及其實施,都必須按照“四議”、“兩公開”的程序決策和實施。“四議”即黨支部會提議,黨支部、村委會“兩委”會商議,黨員大會審議,村民代表會議或村民會議決議;“兩公開”即決議公開、結果公開。“4+2”工作法的推行,有效地解決了農村改革發(fā)展穩(wěn)定中出現(xiàn)的一系列問題,走出了一條加強農村基層黨組織建設和民主政治建設的新路子。

一、“4+2”工作法出臺的背景

隨著家庭聯(lián)產承包責任制的推行、社會主義市場經濟體制的逐步確立、農村稅費改革的實施,農村基層組織的工作環(huán)境、工作任務發(fā)生了新的變化,農村基層組織遇到了前所未有的新課題、新挑戰(zhàn)。探索推行“4+2”工作法是適應新形勢、新任務的需要。

(一)加強黨的農村基層組織建設的需要。農村實施稅費改革后,國家的政策轉變?yōu)椤岸嘤琛⑸偃　⒎呕睢薄Ｍ瑫r,黨中央、國務院提出大力推進社會主義新農村建設。一方面,不能向農民攤派,不準向農民收費。另一方面,建設新農村需要大量人力和資金投入。在這種情況下,農村基層黨支部既不能違法干事,又不能怕違法不干事。農村基層干部陷入兩難境地,感到無所適從。硬辦法不敢用、軟辦法不管用、新辦法不會用,農村基層黨組織的凝聚力、影響力、領導力受到削弱。2005年,鄧州市578個村黨組織中,就有“后進村”37個,占6.4%,工作勉強運轉的村76個,占13.1%,個別村級組織甚至線斷人散,完全癱瘓。在這種情況下,加強黨的農村基層組織建設迫切需要新思路、新方法。

(二)增強農村“兩委”班子合力的需要。村黨支部要貫徹落實黨的方針政策,行使領導權力;村委會受村民代表大會授權、監(jiān)督,要維護村民自治權力。因此,在村級事務決策中往往造成相互掣肘。2004年,全市“兩委”有嚴重分歧的村就占15%。好事爭著干,難事推著辦,麻煩事都不管,班子不協(xié)調,作用難發(fā)揮。

(三)擴大農村基層民主的需要。長期以來,由于缺乏嚴格的制度保障和規(guī)范的操作程序,不少村的民主管理成為形式,沒有得到很好落實。在村級重大事務決策實施中,村民感到“想?yún)⑴c沒渠道,想管理沒資格,想表達沒人聽,想監(jiān)督沒膽量”。農民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權,沒有得到充分落實,影響了廣大群眾參加基層民主政治活動的積極性。

(四)密切干群關系、構建和諧農村的需要。過去基層干部習慣于行政命令、行政推動,并且部分干部作風粗暴,遇到難事往往采取蠻辦法,造成干群關系緊張。同時,在局部利益與整體利益發(fā)生沖突時,宗派、家族等各種勢力的介入,有時容易產生比較激烈的爭斗,影響了農村的和諧穩(wěn)定。

正是在這種背景下,中共鄧州市委根據(jù)《村民委員會組織法》、《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》,結合建設新農村的實踐,于2004年下半年出臺了“4+2”工作法。

二、“4+2”工作法的特點

“4+2”工作法,既是一種制度,又是一種方法。在推行過程中始終做到堅持黨的領導、充分發(fā)揚民主、切實依法辦事的統(tǒng)一,體現(xiàn)了鮮明的機制創(chuàng)新特點。

(一)完善了黨的領導機制,鞏固了黨在農村工作中的領導核心作用

黨管農村工作是我們黨的一個傳統(tǒng),也是一個重大原則。在“4+2”工作法的實施過程中,村黨組織既是程序的啟動者,又是組織者,始終發(fā)揮著主導作用。“4+2”工作法的實施提高了村黨支部,特別是黨支部書記推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的能力,使黨組織始終處于農村工作的領導核心地位。

(二)完善“兩委”協(xié)調機制,實現(xiàn)黨的領導與村民自治機制的緊密結合

在推行“4+2”工作法過程中,黨支部享有主動權,能夠充分發(fā)揮領導核心作用。村委會享有自主權,能夠充分發(fā)揮決策執(zhí)行主體作用。兩者之間的工作關系、工作職責進一步明晰。“兩委”班子齊心協(xié)力謀發(fā)展、促和諧。在“4+2”工作法的實施中,黨組織的意圖通過規(guī)定的程序變成全體村民的意愿,從而實現(xiàn)了村級重大事務決策實施由村民自己議、自己定、自己干,實現(xiàn)了村民的自我管理、自我教育、自我服務,保障了村民依法行使自治權力。同時,家族、宗派、合法宗教等農村勢力,也能通過黨員代表、村民代表參與決策、表達意愿。從而理順了各種關系,激發(fā)了村民的干勁,達到了讓農村各種勢力為黨在農村的各項工作服務的效果,形成了凝心聚力謀發(fā)展的工作局面。

(三)完善黨內民主機制,充分尊重和保障黨員的民主權利

黨的十七大強調,要“探索黨內基層民主多種實現(xiàn)形式”。黨的十七屆四中全會指出,“以保障黨員民主權利為根本,以加強黨內基層民主建設為基礎,切實推進黨內民主”。“4+2”工作法是對擴大黨內基層民主實現(xiàn)形式的有益探索。在“4+2”工作法推行的過程中,黨員大會審議重大事項時,原則上到會黨員人數(shù)須占黨員總數(shù)的4/5以上,黨員審議過程中還可以充分發(fā)表自己的意見。審議事項應經到會黨員2/3以上同意,方可提交村民代表會議或村民會議表決。村民代表會議或村民會議決議后,廣大黨員要積極參與并組織實施。這樣,在村級重大事務決策、推行中,廣大黨員共同參與、共同討論、共同決策、共同實施,充分保障了黨員的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。

(四)完善民主監(jiān)督機制,用嚴格的法定程序保證民主決策和公開監(jiān)督

有程序的決策,一定比沒有程序的決策更民主、更科學。程序決策是依法決策、科學決策、民主決策的基礎和前提。在推行“4+2”工作法中,通過“四議”程序,黨員、村民代表和普通群眾在不同的環(huán)節(jié)、通過不同的形式參與到決策之中,監(jiān)督權得到充分保障,有效預防和減少了農村基層組織和基層干部的決策失誤。而“兩公開”程序,不但把決議的結果置于廣大群眾的監(jiān)督之下,而且在決策實施的過程中還根據(jù)工作需要進行階段性公開,接受廣大群眾的監(jiān)督,及時修正決策中的偏差,有效預防和減少了農村基層干部腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

三、推行“4+2”工作法取得的成效

“4+2”工作法融決策、管理、監(jiān)督、落實為一體,環(huán)環(huán)相扣,在實踐中取得了一定的成效。

(一)提高了基層黨組織的戰(zhàn)斗力。近幾年,鄧州市先后有46個“癱、散、軟”的黨支部,經過“4+2”工作法的洗禮,走到了全市的前列。鄧州市羅莊鎮(zhèn)馮坡村“兩委”爭斗30余年,成為遠近聞名的“癱瘓村”。推行“4+2”工作法后,兩委關系逐漸理順,各種矛盾全面化解,已經成為全市新農村建設的示范村,連續(xù)兩年獲得“紅旗支部”稱號。目前,全市一類支部達到95%,二類支部降至5%。

(二)提高了農村干部服務群眾的能力,密切了黨群、干群關系。推行“4+2”工作法后,基層干部講方法、講程序、講協(xié)商,主動問政于民、問策于民、問計于民,得到了黨員群眾的認可與支持,換來了農村的和諧與穩(wěn)定。糧食直補、“兩免一補”、農村低保、新型農村合作醫(yī)療等黨的惠農政策不折不扣地得到落實,人畜安全飲水、中小學危房改造等民生工程扎實推進。2006年以來,全市農村信訪量下降74%,集體訪、越級訪下降95%。村干部、黨員違紀違法案件下降了95%,全市干群關系密切程度達到改革開放以來的最好水平。

(三)提高了廣大黨員和群眾建設新農村的積極性。在農村要干成事,沒有什么比群眾愿意更重要。“4+2”工作法使黨員的先進性體現(xiàn)出來了,群眾的積極性調動起來了,原來沒辦成的事、想辦辦不成的事都辦成了,困擾農村公益事業(yè)建設的一系列“老大難”問題迎刃而解。鄧州市兩年內總投資3.91億元,其中群眾自籌1.6億元,修筑村村通公路2300公里,578個行政村全部實現(xiàn)了通油路或水泥路。群眾自愿捐資投勞折合約3億元,開展修路架橋、整治坑塘、修建游園、發(fā)展沼氣、安裝太陽能熱水器等村莊治理活動。目前,已經完成1853個自然村,占總數(shù)的87.8%,農村生產生活條件得到了明顯改善。

(四)實現(xiàn)了決策的科學化。通過“4+2”工作法,把黨員、群眾、干部以及專家的智慧匯聚在一起,有效地避免了決策失誤,減少了盲目決策、浪費資源、急功近利等違背科學發(fā)展的問題。腰店鄉(xiāng)燕店村就是在推行“4+2”工作法中引資建設粘土磚瓦窯的意見被否決后,集思廣益,找到了建設村級工業(yè)集聚區(qū),發(fā)展糧油加工業(yè)的新思路。目前,該村已建成了入駐企業(yè)31家、年產值2.9億元的村級工業(yè)園區(qū)。

(五)推動了經濟社會又好又快發(fā)展。推行“4+2”工作法后,全市干群心齊氣順,干勁倍增,實現(xiàn)了經濟社會又好又快發(fā)展。2008年,全市完成生產總值205億元,增長12.1%;全社會固定資產投資完成73.4億元,增長39.3%;地方財政一般預算收入完成3.76億元,增長17.1%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11818元,增長8.6%;農民人均純收入5089元,增長7.2%。2008年,鄧州市在全省縣域經濟綜合位次排序中列第41名,比2005年上升3個位次。

四、對進一步深化完善“4+2”工作法的思考

(一)推行“4+2”工作法,既要防“獨斷”又要防“分散”。黨的十七屆四中全會強調:“黨內民主是黨的生命,集中統(tǒng)一是黨的力量保證。必須堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。”如果“4+2”工作法在具體操作過程中,把握不住民主和集中的度,一般黨員干部不能充分發(fā)表意見,或者在發(fā)表意見后支部書記仍然利用政治優(yōu)勢通過,就形成了“獨斷”局面;反之,如果黨支部不能掌控大局,村級組織、黨員干部群眾“一盤散沙”,導致黨支部的提議通不過,則形成了“分散”局面。實踐中,我們認為在“四議”的過程中,黨支部對于黨員干部群眾的意見,正確的要予以采納,不正確的要給予解釋說明,否則黨員群眾有權向上級黨組織反映,以此來避免“獨斷”現(xiàn)象。同時,黨支部在提議前,也要充分調研,找準群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題,避免在決策過程中出現(xiàn)“分散”現(xiàn)象。

(二)推行“4+2”工作法,必須把好代表素質關和分布關。村民代表會議由本村的各級人民代表大會代表、村民委員會成員、村民代表組成。是否能夠真正發(fā)揚民主,關鍵在于這部分人是否能深入群眾,切實代表群眾的利益、反映群眾的訴求,而不是僅僅表達自己的主觀意愿,否則民主就成為“形式主義”、成為村民代表會議的“內部民主”。因此,在代表的推選中,必須要充分考慮代表的代表性和廣泛性,把好素質關和分布關。一是要把好素質關。把有一定的政治覺悟和參政議政能力、遵紀守法、公道正派、堅持原則、熱愛集體、在群眾中有威信的人選為村民代表。二是要把好分布關。1998年開始實施的《村民委員會組織法》規(guī)定,村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人,或者由各村民小組推選若干人產生。但是,目前農村“兩新”組織層出不窮,以戶或村民小組為單位的推選辦法已經無法代表農村各方面的利益。因此,在村民代表的推選中,應為“兩新”組織合理分配一定的名額,使他們的利益訴求能得到充分表達。同時,還要注重在少數(shù)民族、婦女,甚至合法信教群眾中布局代表,努力體現(xiàn)代表的廣泛性。

(三)推行“4+2”工作法,必須注重保護少數(shù)人的利益。在“4+2”工作法的實踐中,鄧州市把支部會、“兩委”會、黨員大會、村民代表會議的通過比例由1/2擴大到2/3,以此來實現(xiàn)各種群體的利益平衡,保護少數(shù)人的利益。同時,對群眾的各種權利進行“排序”,優(yōu)先保護群眾的生命權、健康權、安全權、財產權。如果侵犯了上述權利,即使是多數(shù)人的意愿,也要修改方案,予以優(yōu)先保護。

(四)推行“4+2”工作法,必須建立快速有效的反饋機制。在決議公告期間,若發(fā)現(xiàn)決議中確實存在重大問題,或必須對決議進行全面修改的,要重新召開黨員大會、村民代表會議或村民會議,說明情況,宣布決議無效,待修改完善后重新進入“4+2”工作法決策程序。同時,要成立高規(guī)格的監(jiān)督機構,對重大村級事務不按“4+2”工作法程序決策的,要有報必查、有錯必究,以確保“4+2”工作法的健康運行。

責任編輯:思 齊