公共服務下沉背景下農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新模式比較研究

摘 要:浙江省農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新有寧波和舟山兩種模式。從總體思路看,它們反映了公共服務大規(guī)模下村背景下國家政權重返農(nóng)村基層的現(xiàn)實要求,以及地方黨委政府對現(xiàn)行“村委會”模式除弊補缺,理順“基層政權”與“自治組織”、“行政”與“自治”之間關系的積極努力。從制度設計看,寧波與舟山顯示出不同的思維路徑和政治技能,寧波的“黨組織路線”合理又合法,舟山的“行政路線圖”則觸犯了村民自治制度。寧波模式需完善,舟山模式須修正。

關鍵詞:農(nóng)村社區(qū);公共服務均等化;管理體制;村民自治

中圖分類號:D422.2文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0021—07

2006年,中共十六屆六中全會第一次提出了“基本公共服務均等化”的執(zhí)政新理念,要求“逐步形成惠及全民的基本公共服務體系”,進而提出了“農(nóng)村社區(qū)建設”的任務,并要求健全新型社區(qū)管理和服務體制。據(jù)此,國家民政部于2006年下半年部署了全國“農(nóng)村社區(qū)建設”的試點。浙江省2006年底起開始了“農(nóng)村社區(qū)”建設的試點工作,并走在全國前列,受到國家民政部高度重視。“農(nóng)村社區(qū)建設”目前階段的主要內(nèi)容就是生產(chǎn)和提供農(nóng)村基本公共產(chǎn)品,以政府性公共產(chǎn)品為主導,“構建政府服務、村民自我服務與市場化服務有機結(jié)合的農(nóng)村社區(qū)基本公共服務體系”。“農(nóng)村社區(qū)建設”是社會主義新農(nóng)村建設的重要推進形態(tài)。

在構建政府性公共服務為主導、廣大農(nóng)民為主體的農(nóng)村社區(qū)基本公共服務體系的實踐中,農(nóng)村社區(qū)的管理體制發(fā)生了怎樣的演進?這種演進與農(nóng)村基層原有的管理體制發(fā)生了怎樣的矛盾運動,特別是對法定的村民自治制度是否造成影響或沖擊?如何評價這種種制度變遷?為了求解這些問題,我們調(diào)研團隊于2008年7月和2009年7月兩度對浙江省農(nóng)村社區(qū)建設的代表性模式進行了實地調(diào)研。

一、模式描述

從實地調(diào)研和我們掌握的資料來看,浙江省農(nóng)村社區(qū)建設主要有兩種模式:以寧波為代表的聯(lián)村社區(qū)模式和以舟山為代表的一村(行政村)社區(qū)模式。

(一)寧波聯(lián)村虛擬社區(qū)的“聯(lián)合黨委”模式

所謂“聯(lián)村虛擬社區(qū)”就是在保留行政村體制不變的基礎上,根據(jù)地域相近、人緣相親、道路相連、生產(chǎn)生活相似的原則,把若干行政村組合為一個服務區(qū)域,統(tǒng)一提供政府型或政府主導型的公共服務,構建(行政)村級公共服務之上的第二級公共服務體系(平臺),以提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效益與效率,避免各村各自建設所造成的效益損傷。因其沒有改變區(qū)域內(nèi)各行政村原有治理體制,卻又確確實實聯(lián)村統(tǒng)一提供政府型公共服務或公共產(chǎn)品,故稱“聯(lián)村虛擬社區(qū)”。寧波稱之為“聯(lián)片建設新農(nóng)村,打造和諧新社區(qū)”。

聯(lián)村社區(qū)雖名“虛擬”,但也有實的內(nèi)容。為了使社區(qū)內(nèi)的公共服務或公共產(chǎn)品供給有效地運作起來,必須有一套組織架構作為支撐。寧波的做法是:構建以黨組織為核心的社區(qū)組織構架和社區(qū)管理體系。

1.設置“社區(qū)聯(lián)合黨委”

聯(lián)合黨委是區(qū)域內(nèi)公共服務或公共產(chǎn)品供給的最高決策機構,對區(qū)域內(nèi)的政府型公共服務提供實行統(tǒng)籌領導。社區(qū)聯(lián)合黨委的書記,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)干部兼任,各村黨支部書記都是聯(lián)合黨委的委員。聯(lián)合黨委下屬支部采取“1+N”模式。“1”為綜合支部,用于接納區(qū)域內(nèi)的“零散”黨員和外來流動黨員,“N”為各村黨支部和各類企事業(yè)單位黨組織,聯(lián)合黨委與“1”和“N”之間,是嚴格的領導與被領導的上下級組織關系。因此我們可以看出,虛擬社區(qū)的“聯(lián)合黨委”實質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(黨工委)為因應聯(lián)村社區(qū)建設需要的一個延伸機構。它在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委與村支部之間增加了一個層級,目的是作為“核心”統(tǒng)一領導社區(qū)層面的公共事務與公共服務。它實質(zhì)上是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委的代理人,承繼了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委的職權,因而與各村支部之間構成領導與被領導關系。如我們所實地調(diào)研的寧波北侖區(qū)D街道J社區(qū)就是如此。J社區(qū)聯(lián)合黨委的書記,由街道黨工委選派一名街道干部擔任,乃兼職;各行政村的支部書記擔任社區(qū)聯(lián)合黨委的委員。

2.搭建“社區(qū)服務中心”

服務中心整合各村資源,著眼于與轄區(qū)群眾生活息息相關的事項,廣泛開展各種類型各種形式的便民利民服務,聯(lián)手其他已有的服務性機構和平臺(如“三室四站一中心一校一場所”),打造社區(qū)“十分鐘生活服務圈”、“十分鐘衛(wèi)生服務圈”、“十分鐘文體生活圈”。服務中心的服務功能,涵蓋了教育、衛(wèi)生(計生)、文化、體育、科技、法律、綜治警務、勞動就業(yè)(與培訓)、社會保障、社會救助、社會福利、流動人口服務與管理、社區(qū)黨員服務等項服務內(nèi)容。服務中心由聯(lián)合黨委副書記、綜合支部書記、中心主任組成領導層。選聘專職社工擔任中心主任,負責中心的日常工作。各行政村的大學生村官兼任駐村代理。由此,在聯(lián)合社區(qū)的區(qū)域內(nèi)就構建起了兩級公共服務平臺(體系):行政村范圍內(nèi)的一級平臺和虛擬社區(qū)范圍內(nèi)的二級平臺。

其社區(qū)組織構架和管理體制,以社區(qū)聯(lián)合黨委為核心決策主導,以社區(qū)服務中心為窗口執(zhí)行落實。其運行機制是:社區(qū)聯(lián)合黨委醞釀提案→交社區(qū)共建理事會或共建促進會商議→再由聯(lián)合黨委決策→交社區(qū)服務中心執(zhí)行→群眾意見的反饋和收集。

(二)舟山一村社區(qū)的“社區(qū)管理委員會”模式

與寧波模式的“聯(lián)村虛擬社區(qū)”思路不同,舟山的很多地方干脆先實行并村(行政村),原有的三五村甚至七八村合并成一個行政村,然后建一社區(qū),村社(區(qū))同構。而且,其管理體制也作了新的設計。

1.“社區(qū)管理委員會”

舟山的社區(qū)(村)仍有“三駕馬車”(“兩委會”加經(jīng)濟合作社管委會),但新設了一個叫“社區(qū)管理委員會”的機構。社區(qū)管委會視轄區(qū)人口多少有3—7名成員,人員經(jīng)費和工作經(jīng)費由市縣(區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級財政承擔。管委會主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委、政府按干部任用程序決定選任,故而往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的帶薪干部,也往往同時兼任社區(qū)(村)黨組織的書記;管委會其他成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選配,一般是村“兩委會”的其他主要干部。管委會成員導向職業(yè)化、專業(yè)化,舟山的同志說,進社區(qū)管委會后,他們就成為國家買單的脫產(chǎn)干部(要求坐班)。舟山市委2005年1號文件規(guī)定:社區(qū)管委會對本社區(qū)區(qū)域“履行統(tǒng)一的服務、管理職能”。具體包括:動員和組織群眾完成政府依據(jù)法律、法規(guī)和國家政策下達的各項任務,如公共衛(wèi)生、計劃生育、征兵、社會保障、殯葬等各項社會事務;統(tǒng)籌規(guī)劃建設本社區(qū)的公益設施,興辦、管理本社區(qū)的公共事務和公益事業(yè);做好社會治安綜合治理工作,調(diào)解民間糾紛,維護社會秩序;組織開展就業(yè)培訓、扶老托幼、助殘幫困、法律援助、全民健身等各種為民辦實事的事務;向政府反映群眾意見、要求和提出建議;其他上級交辦的事項。可見,社區(qū)管委會實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政權的一個派出機構,它立于現(xiàn)有“三駕馬車”構架之上,對社區(qū)(村)實行統(tǒng)一的管理。

社區(qū)黨組織就是村黨組織,黨組織書記由管委會主任兼任,黨總支委員往往也是管委會委員,因而,通過兩者基本上合二為一的辦法,實現(xiàn)了領導權的統(tǒng)一。但社區(qū)(村)真正的領導者實際上是管委會而不是黨總支。管委會既然作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的一個派出機構,因而它就具有了寧波版“聯(lián)合黨委”所沒有的一些領導權力。

2.社區(qū)公共服務平臺

在社區(qū)管委會和村“兩委會”領導下,設立各類公共服務平臺,如我們所走訪的舟山定海X社區(qū)(村),就有群眾活動中心、黨員服務站、新居民工作站、綜合治理辦公室、人民調(diào)解委員會、老人協(xié)會、殘疾人康復中心、社區(qū)學校、警務室等,向社區(qū)村民提供公共服務或供給公共產(chǎn)品。

二、模式評判

(一)總體思路及其評價

如何評價寧波和舟山這兩種模式?我在《農(nóng)村社區(qū)管委會:對村民自治的除弊補缺》一文中曾指出:不應就事論事地在兩種制度本身的局域范圍內(nèi)來討論,而應置于整個現(xiàn)代化建設的全域宏觀大視野中來把握,任何一種局域制度的合理性和正當性,全在于它與現(xiàn)代國家大架構的耦合性或內(nèi)合性,看它是否洽合現(xiàn)代國家建構的自在邏輯。①我們認為,無論是寧波模式還是舟山模式,從現(xiàn)代國家建構的視角,一個方面它們都反映了隨著政府性公共服務的大規(guī)模下村,國家政權機構內(nèi)在地提出了向農(nóng)村最基層適當延伸的現(xiàn)實要求或趨勢,也即“國家政權(至少其部分職能)重返農(nóng)村基層”;另一方面也內(nèi)含了一種力圖對村民自治制度現(xiàn)有的“村委會模式”“村”“政”不分、“行政化”積弊力求破解的努力或探索。②

“公共服務下村背景下國家政權機構向農(nóng)村最基層的適當延伸”包含兩層涵義。其一,客觀必然。“鄉(xiāng)政村治”體制致使“國家基層政權在村一級迷失了”③,導致有些“獨立王國”式的“失控村”、“專制村”和無錢治理的“空殼村”的存在④。基本公共服務下村,意味著國家埋單的公共設施、公共事業(yè)、公共服務項目會大幅度增加,意味著政府的職能至少是部分重要職能須延伸到村。而政府職能的下村,自然呼喚著機構的隨進。大量的公共服務延伸到村,村里就必須有政府(派出)機構和人員來承接和組織實施,因為這些項目雖不需全部由政府親自具體實施,但起碼少不了政府機構的管理。特別是在一個聯(lián)村社區(qū)的范圍內(nèi),其公共品的供給,亟須一個統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的機構或組織。其二,現(xiàn)實可能。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展已步入“第二個趨向”、“財政下鄉(xiāng)”新階段的今天,與20多年前的國家財政狀況大不相同,國家財政已具備了支撐國家政權向村莊延伸的經(jīng)濟實力。

所謂“對現(xiàn)有的村委會模式‘村‘政不分、‘行政化積弊力求破解”,是指破解“村民自治”制度自1987年試行以來,一直存而未解而又事關制度核心價值的一個問題,這就是村民委員會——村民自治的組織形式的“行政化”,俗稱“準政權”和“二政權”,其突出表現(xiàn)就是“村”“政”不分,“村務”“政務”“一鍋燒”,角色混雜,村委會成為政府的代理人。這一問題導致一些村委會表象自治化,實質(zhì)行政化,村委會只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構,難以發(fā)揮自治功能。⑤此積弊直接導源于“鄉(xiāng)政村治”制度設計的內(nèi)在矛盾性。一方面國家政權上收于鄉(xiāng)鎮(zhèn),另一方面國家的“政務”必須下達到每一家農(nóng)戶,而下面又沒有政府的“腳”,怎么辦?國家只能借助于村民自治組織之手來貫徹“政務”,于是村民自治組織“村務”“政務”“一鍋燒”在所難免,導致與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的關系淪為事實上的“被領導”關系。無論是寧波模式還是舟山模式,其制度設計的一個出發(fā)點,就是把下沉的“政務”,至少是部分“政務”(包括政府性公共服務),從村民自治組織中剝離出來,交由政府或黨委的下派機構來承擔,從而“把村民自治組織從繁重的行政事務中解脫出來,騰出時間集中精力做好村民自治工作,真正履行自治職能”。總之,是力圖理順“基層政權”與“自治組織”、“行政”與“自治”的關系,還自治組織以本來面目。因而,對寧波、舟山的探索總體上、大思路上首先應予肯定。

(二)具體設計及其透析

公共服務下沉背景下國家某些職能及機構的進村,最關鍵的是如何與現(xiàn)有法定的黨領導下的村民自治制度相銜接。直言之,就是如何能不影響不沖擊不損害作為中國重要政治制度之一的村民自治制度。提升一點說,就是在現(xiàn)有“鄉(xiāng)政村治”體制下如何有效地勾連國家政權(鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上)與村域(自治域)這兩個治理域和治理體系。顯然,這兩個治理域和治理體系決不像刀切豆腐那樣各自為半,所謂“鄉(xiāng)以上國家管,鄉(xiāng)以下自治組織管”,實際上是互有交叉滲透的。國家的統(tǒng)治力,具體說國家的事務(“政務”包括政府性公共服務)必然要“進入”廣大的村莊,而村莊的許多事務(“村務”)也必然要上訴國家的幫助。但國家力量和事務“進入”之路徑選擇須十分精敏,一不小心就會觸犯、損害村民自治法定制度。因而,必須思之又思。現(xiàn)實中借助村莊自治組織承擔“政務”的方法,已不可避免地導致一些村民委員會成為“二政府”、“兩不像”(既不像政權組織又不像自治組織)。鑒于此,我們認為,無論是何種體制改革,都不可因為改革客觀上加重這種狀況,更不可主觀上通過改革加重這種狀況,特別是不可使這種狀況制度化或徹底顯性化。如果那樣,那就不但從實質(zhì)上而且也從形式上徹底葬送了村民自治制度。

在這一具體制度的設計及其運行層面,寧波與舟山的決策者們顯示出不同的思維路徑和政治技能。寧波的設計者們走的是一條“黨組織路線”,通過黨組織的創(chuàng)新設計來解決“進入”問題。在虛擬社區(qū)內(nèi)建立“聯(lián)合黨委”,上承鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委),下轄各行政村的黨組織(支部或總支),這樣就把鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委)與行政村黨組織的上下級領導與被領導關系(黨章規(guī)定),變成了聯(lián)合黨委對各村黨組織的上下級領導與被領導關系。由聯(lián)合黨委領導各村黨組織,再由各村黨組織依法去領導各村村民自治組織。就聯(lián)村社區(qū)內(nèi)的公共服務事務乃至政務,由聯(lián)合黨委作出決定,再由各村黨組織負責在村里貫徹落實,聯(lián)合黨委在社區(qū)有效發(fā)揮著領導作用。從實質(zhì)上說,聯(lián)合黨委也如同舟山的管委會,是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的派出機構(或組織),但寧波是從黨委系統(tǒng)上作組織延伸,這條“黨組織路線”,合理又合法(黨章黨規(guī))。從中國特有的現(xiàn)實的政治架構來看,其實際功能和運行效率不亞于甚至更好于舟山的管委會。道理很簡單,在中國,中國共產(chǎn)黨是法定的領導(國家與社會)黨,各級黨組織特別是政權機構中的黨組織本身就與政權機構運行在一起。一個領導地位,一個類政權組織,因而其效用更強更大。

同樣問題,舟山設計者們選擇了一條“行政路線圖”。希望通過行政機構的創(chuàng)新設計來解決“進入”問題。雖然舟山農(nóng)村社區(qū)(村)都組建了新的社區(qū)黨組織,但另外又設置了一個“社區(qū)管委會”,而且其主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“選派”、“任命”,其委員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“選配”,把主要村干部包括村民自治組織的負責人納入其中,實行工資制,由政府財政支付。如此一來,管委會顯然就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府或行政的一個派出機構,分量比社區(qū)黨組織更重,成為實際上的社區(qū)(村)“老大”。不僅如此,管委會還被下文規(guī)定領導社區(qū)幾乎一切事務。這樣,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)伸向社區(qū)(村)的這只“腳”——管委會,就很大程度上把法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與行政村的“指導”與“協(xié)助”關系,徹底轉(zhuǎn)化為“領導”與“執(zhí)行”的關系。這樣就難逃沖擊、損害、動搖法定村民自治制度之嫌。此其一。其二,舟山的“行政路線圖”把管委會置于事實上的社區(qū)(村)“老大”,也違背了農(nóng)村同級黨組織領導的大原則(或觸犯了大忌)。

或許有人質(zhì)疑,舟山的文件不是明明規(guī)定社區(qū)管委會“在社區(qū)黨組織的領導下”開展工作嗎?我們之所以判言“社區(qū)管理委員會”相對于“社區(qū)黨組織”居于實質(zhì)上的領導或支配地位,是基于這樣的簡單事實:第一,從社區(qū)管委會與社區(qū)黨組織經(jīng)費支撐看。先看整體,社區(qū)(村)黨組織因其不是一級政權機構的黨組織,因而其組織和人員經(jīng)費原則上不由國家財政負擔,傳統(tǒng)上由村級集體經(jīng)濟負擔。而社區(qū)管委會的組織和人員經(jīng)費按照舟山的規(guī)定,皆由市縣(區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級財政承擔,由此,依照百姓理念,吃皇糧的必然大于吃土糧的。再看個體,通過社區(qū)管委會成員的國家埋單,村委會主任就演變成拿政府津貼的社區(qū)專職干部,管委會的“薪水”就成為領導、制約村委會主任的有力武器。第二,從社區(qū)管委會與社區(qū)黨組織的人員組成看。雖然社區(qū)管委會主任同時任社區(qū)黨組織書記,但社區(qū)村委會主任并不一定是黨員,因而并不一定是社區(qū)黨組織的委員會委員,而他(她)卻必然是(或大多是)社區(qū)管委會的委員。也就是說,村里的“兩個頭”難以通過社區(qū)黨的機構達成整合,卻可以在社區(qū)管委會的機構內(nèi)達成整合。更何況社區(qū)管委會主任是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下派的,比原村支書具有更強的權威。其三,最根本的,如前述,社區(qū)管委會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)向行政村的派出機構,它夾帶著國家政權機構之威嚴。

由此我們可以說,“寧波模式”的總體特征是在維持現(xiàn)有行政村管理體制,特別是村民自治法定制度不變的前提下作出一些制度創(chuàng)新,如設置“虛擬社區(qū)聯(lián)合黨委”等。可稱之為“制度內(nèi)創(chuàng)新”,或曰“增量改革”。“舟山模式”則開始突破了現(xiàn)有行政村的管理體制包括村民自治制度,在農(nóng)村社區(qū)設立了一種叫做“社區(qū)管理委員會”實質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的派出機構,負統(tǒng)一領導之責。故舟山的做法可謂“制度外創(chuàng)新”,或曰“存量改革”。

(三)共同問題及其研判

即便是寧波農(nóng)村社區(qū)模式,運行中也繞不開一些共同的問題。問題的核心是在農(nóng)村各類公共產(chǎn)品供給主體定位上政府與村集體之間的矛盾(誰出資),從組織層面上表現(xiàn)為社區(qū)組織與村集體經(jīng)濟組織間的矛盾,本質(zhì)上它是上述“鄉(xiāng)政村治”內(nèi)在矛盾的一種外化形式。

聯(lián)村社區(qū)組織難以調(diào)動各村集體資產(chǎn)用于社區(qū)公共設施和公共服務。舟山聯(lián)村社區(qū)干部就談到“沒有經(jīng)濟權、人事權,難以統(tǒng)領下屬各村”(舟山定海L社區(qū)管委會主任語)。舟山的非實質(zhì)性并村社區(qū),雖然名義上建立起了新村的黨組織、村委會、村民代表會議,但實際上與聯(lián)村社區(qū)沒有二致,因為原各村的黨支部、經(jīng)濟合作社、社員代表大會照舊存在并運行著,各村的集體財務仍各自獨立著,因而新村(社區(qū))組織同樣沒有經(jīng)濟實體的支撐,同樣“不能決定重大問題”。

寧波的聯(lián)村虛擬社區(qū),也逃不脫同樣的命運(問題)。聯(lián)合黨委雖為聯(lián)合各村的最高決策機構,但同樣沒有經(jīng)濟實體的支撐。它決定的問題如果不涉及各村的利益特別是作為核心的經(jīng)濟利益時尚無問題,但若涉及了而且是經(jīng)濟利益(如要各村出資),那么即使各村支部書記首肯了,也難以在各村的村民代表會議上得到認可,如此,聯(lián)合黨委的決定就成一紙空文。寧波虛擬社區(qū)因為建立時間短,才不到半年,所以尚未來得及遇到這樣的問題。但社區(qū)干部反復對我們說,聯(lián)合黨委遇到這樣的問題必須“非常慎重”,要反復協(xié)商溝通,不到水到渠成有絕對把握,決不輕易付決。 因此,無論是寧波,還是舟山的聯(lián)村社區(qū),包括舟山的非實質(zhì)性并村社區(qū),現(xiàn)在都基本形成這樣一種格局:凡是各級政府買單的各類公共服務項目就由社區(qū)來做,凡是村級集體買單或村民合作提供的公共服務項目,包括一部分不得不下村的政府性服務項目就由行政村自己來做。簡言之,社區(qū)做政府出資的項目,行政村主要做村莊出錢的項目,大家各自管著自己的錢。

如何評判這種格局?從大處說,根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品不同的服務半徑,形成了村——社區(qū)兩級公共服務供給主體和兩級公共服務網(wǎng)絡,分別供給不同服務圈的公共產(chǎn)品,既豐富了服務產(chǎn)品的種類,又提高了公共服務的效率,符合我國廣大農(nóng)村今后公共服務體系構建、平臺構筑的方向。再深一步分析,這還有利于抵制政府以公共服務提供為名對村級集體經(jīng)濟的新式侵犯。

但既然組成聯(lián)合社區(qū),就旨在統(tǒng)一提供跨村的公共設施和公共服務,這樣的設施和服務并不總是應由政府出錢,所謂“政府型”的農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給,有的是政府性的,有的是農(nóng)村集體性的,有的是政府與集體組織合作提供的,有的則是私人提供的。因而,當社區(qū)的公共設施和公共服務建設遇到中間兩種類型(即要各村出錢)時,這種建設即使很亟須,在此格局下也會因為各村的不認可而流產(chǎn),阻斷合作的進行,從而影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的及時而有效地供給。同時,它還會滋生出新的偏向性問題。

那么,只有一級公共服務體系或平臺的一村一社區(qū)或者實質(zhì)性并村的社區(qū)情況是否會不一樣呢?我們看到的情況恰恰相反。同樣的問題以不同的方式表現(xiàn)著。以舟山的實質(zhì)性并村社區(qū)和一村一社區(qū)為例,即使是一村(行政村)范圍內(nèi),也形成了政府財政出的錢由社區(qū)(組織)管,集體經(jīng)濟的錢,由村民(代表會議)自己管,社區(qū)不能沾手的格局。原本在一村社區(qū)和實質(zhì)性并村社區(qū),村就等于社區(qū),社區(qū)就等于村,社區(qū)組織(管委會)與村級組織都是同一批人,至少大量交叉,怎么就硬分出個“社區(qū)”、“村”的區(qū)別呢?我們納悶。

細致觀察后,我們發(fā)現(xiàn),村民對社區(qū)的理解發(fā)生了功利主義的扭曲,在他們眼里,所謂社區(qū)就是提供公共服務特別是政府性公共服務的組織,它僅僅是一種組織,一種事務,一種工作類型,而非一個區(qū)域、一個生活共同體;而村,更多地被視為是一個聚落,一個生活共同體(集體經(jīng)濟等)。這種扭曲的背后,本質(zhì)上還是一個“錢”字。政府的錢是外來的,甚至是白來的,是外款,因此“外面爭取來的錢讓社區(qū)去管”;村里的錢是自己的,是自家的,是村民大家的,“村里的錢由村里自己來管”。這種曲解,同樣有助于村民抵制政府以公共服務為名對村集體的侵占,但也滋生了兩種偏差或傾向。第一,對“社區(qū)”及“社區(qū)建設”的實用主義理解。首先,把社區(qū)理解成就是政府組建的提供政府性公共服務的組織,把社區(qū)建設簡單地理解成就是提供政府性公共服務。其次,與此相應,社區(qū)(建設)就被視為一種外來品、“嵌入物”,非己所出的親生物,以一種“旁觀者”、至多是“欣賞者”的身份和態(tài)度來看待“家園”建設。這些觀念和認知,都無益而有害于新農(nóng)村建設。第二,對公共品供給資金來源的狹隘主義理解。由對“自己的錢”的惜出,發(fā)展到“惜悟”的絕對主義觀念:村里的公共服務項目建設,就應該由政府出錢,“社區(qū)你要搞公共服務建設,你就向上要錢去,你不要向村里要錢,我們的事我們自己會管的”(舟山定海X社區(qū)干部言)。由此,就萌生了一種自己不肯出錢,一切等、靠、要,一切依賴政府的心理和行為方式,形成“自己的錢包捂得緊緊的,拼命去掏政府的錢袋子”的壞積習。這也必然影響到廣大農(nóng)民對基本公共品的及時而有效地享用。

三、模式修正

(一)寧波模式需完善

寧波聯(lián)村社區(qū)的“聯(lián)合黨委”模式,通過“黨組織路線”,巧妙繞過了觸及村民自治制度這一難題,從而有效避免了“行政路線”下對村民自治不可避免的沖擊。但寧波模式也需完善。除了文中已述的逐步加強聯(lián)合社區(qū)對下轄各村的統(tǒng)籌能力等以外,還有下面的三個方面要改進。

1.構建兩級公共服務平臺

不同的公共產(chǎn)品有著不同的性質(zhì)、不同的服務半徑,其輻射面的選擇當然取決于方便性,同時還取決于經(jīng)濟性或效益性。誰都希望所有的公共服務站點都在家門口,但政府財力總是有限的,任何政府都難以做到這一點。因此,我們認為,在農(nóng)村的一定區(qū)域內(nèi)構建兩級公共服務平臺是一種方向:易便型的公共服務分散在村中,難重型的公共服務集中在社區(qū),且兩者有機勾連。易便型的公共服務以村域為半徑,難重型的公共服務輻射整個社區(qū)。兩級公共服務平臺長短結(jié)合、互為補充,組合成一個完整的農(nóng)村社區(qū)公共服務體系。關鍵要理順哪些公共服務應放在村級平臺,哪些公共產(chǎn)品應上收或新建在社區(qū)平臺。

2.聯(lián)村社區(qū)的規(guī)模要恰當

聯(lián)村的規(guī)模以多大為宜,是一個很值得研究的問題。現(xiàn)狀雖然提出“地域相近、人緣相親、生產(chǎn)生活相似”原則,但操作中活性太大,結(jié)果往往以節(jié)省財政成本為導向,出現(xiàn)貪大偏多傾向。如我們實地調(diào)研的寧波一個聯(lián)村社區(qū),包含了9個行政村,30萬平方公里,相當于一個中小鄉(xiāng)鎮(zhèn),且呈一狹長地帶。有的聯(lián)村社區(qū),服務半徑過大。我們認為,聯(lián)村的規(guī)模還是應以公共產(chǎn)品的有效服務半徑為主要考慮因素,不可過大。再考慮到聯(lián)村社區(qū)最后的歸宿按設計是合并成一個村,因而更要防止貪大偏多的傾向。

3.聯(lián)合黨委的職能定位要明晰

聯(lián)村社區(qū)聯(lián)合黨委作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委)下屬在聯(lián)村社區(qū)層面的一級新設組織,由于其承接了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委)對各行政村黨組織的領導與被領導的關系,因此容易導向兩種偏差。一是全面領導或指導聯(lián)合各村的各項事務,也即在所有事務上全面代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)。二是容易超越領導權限,對所轄各行政村發(fā)號施令,以社區(qū)公共服務建設之名侵害村民的自治權力。因此,我們主張:聯(lián)合黨委對社區(qū)和各村的領導不應是全面的領導,其職能就是限于領導、管理社區(qū)層面的公共事務,主要是政府性公共產(chǎn)品的供給;對政府與村集體合作型、完全村集體型的公共服務項目,聯(lián)合黨委與各村只能協(xié)商、指導,而決不能擅自決定。

(二)舟山模式須修正。

如何修正呢?如簡單地搬照、模仿寧波走“黨組織路線”,就需對舟山現(xiàn)有的社區(qū)組織架構和體系施行“大手術”,所有的社區(qū)“管委會”必須全部撤除,模仿成本太大。還有一條路徑——就是對舟山模式進行一些修正或改造,對現(xiàn)有社區(qū)組織架構和體系只做點“小手術”的情況下,使其與村民自治制度相銜接。

1.“社區(qū)管理委員會”改為“社區(qū)政務服務站”

其職能是承接下村政務,主要是政府性公共服務。“社區(qū)管理服務站”仍舊作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的派出機構,其職能就是承接政府下達的任務(所謂“政務”),包括社區(qū)范圍內(nèi)政府性公共產(chǎn)品與服務的供給。服務站1—3人,站長或主任由現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員下派,其他成員視情況可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派(以達精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)之目的),向社會招聘“社工”擔任則更佳;服務站與村委會不是“領導”與“被領導”的上下級關系,而是“指導、支持、幫助”和“協(xié)助”的關系。鑒于“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅已取消,農(nóng)村的政務開始轉(zhuǎn)型,社區(qū)政務服務站的主要職能應定位在政府性公共服務。

這樣做的好處是:第一,剝離“政務”,還村民自治以本來面目。村民自治組織目前承擔的“政務”有兩類,一類是國家憲法、法律規(guī)定的公民義務,以及國家政策、法規(guī)的貫徹實施要求公民完成的事務;一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其管轄范圍內(nèi)行使國家行政管理權所要求村民完成的事務。設立社區(qū)“政務服務站”,把上級政府的各類“政務”(目前階段至少是部分“政務”)從村委會中剝離出來轉(zhuǎn)給政務服務站,同時把“新政務”——各種政府性公共服務也交給政務服務站,從而把村民自治組織從繁重的行政事務中解脫出來,騰出時間集中精力做好村民自治工作,理順“基層政權”與“自治組織”、“行政”與“自治”的關系,促進村民自治制度的深化和完善。可見,“政務服務站”類似于公共服務平臺,但又不完全相同,它主要提供各類政府性公共服務外,還要承辦上級政府的其他“政務”。第二,改變隸屬,恢復“指導”與“協(xié)助”的關系。把社區(qū)管理委員會“降格”為社區(qū)政務服務站,就自然撤除了管委會與村委會的“領導”與“被領導”的上下級關系。雖然服務站仍舊是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的派出機構,但它承接的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與村民自治組織的法定“指導”與“協(xié)助”的關系。第三,消解同級“政”凌駕于“黨”的格局,重塑黨組織的“核心”地位。社區(qū)管理會降格轉(zhuǎn)職易名,就自然消解了它實際上凌駕于社區(qū)(村)黨組織之上的扭曲狀況,社區(qū)(村)黨組織便恢復了法定的領導地位。第四,村干部撤出政府派出機構,避免角色混錯。村干部進入派出機構,成為拿工資的國家雇員,就把積弊已久的村干部雙重身份問題固化了,使自治組織“行政化”弊端正式化、合法化了,它必然導致村民自治組織負責人和政府管理人員之間的“角色混錯”,進而“角色沖突”,最終損害“村民自治制度”的正常規(guī)范運作。⑥

另外,“政務服務站”應該聯(lián)村設立,構建村——聯(lián)村社區(qū)兩級公共服務平臺。服務站并不需要在每個行政村都搞,這樣做很不經(jīng)濟,也無必要。服務站的主要職能是向村莊提供政府性公共服務。前文我們已分析提出:即便是政府性公共服務,易便型的應分散在村中,難重型的集中在聯(lián)村社區(qū)。服務站應該建立在聯(lián)村層次(也即中心村),輻射周邊村。它的職能有二:一是向聯(lián)村范圍統(tǒng)一、直接地提供主要是難重型的政府性公共服務,為此,有必要在中心村構建有形的聯(lián)村社區(qū)公共服務平臺;二是委托、指導、幫助留村的易便型政府性公共服務。而且,兩者有機勾連,組合成一個村——聯(lián)村兩級的政府性公共產(chǎn)品供給網(wǎng)絡。再加上村民自我服務、市場化服務,就形成一個完整的農(nóng)村社區(qū)公共服務體系。

2.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導下的站——村協(xié)商組織

建立站——村協(xié)商組織,作為兩個同是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下轄機構之間的一個溝通、協(xié)商、議事和合作的平臺。這個平臺可以叫站——村聯(lián)商會,站——村議事會等。站——村協(xié)商組織由社區(qū)服務站主要成員和各村主要干部組成,它不是權力或決策機關,而是議事協(xié)商機關,作為服務站與自治村的溝通機制,主要職能是商討國家任務在村莊的落實,特別是協(xié)商政府服務和合作服務項目在社區(qū)和村莊的實施(包括協(xié)調(diào)實施中的利益矛盾)。

注釋

①②⑥李勇華:《農(nóng)村社區(qū)管委會:對村民自治的除弊補缺》,《學習與探索》2009年第2期。

③潘嘉瑋:《村民自治與行政權的沖突》,中國人民大學出版社,2004年,第85—88頁。

④徐勇:《中國農(nóng)村村民自治》,華中師范大學出版社,1997年,第140—148頁。

⑤張厚安:《中國農(nóng)村基層政權》,四川人民出版社,1992年,第476—477頁。

責任編輯:思 齊