地方政府競爭與地區制度創新：一個制度分析的視角

劉 強 覃成林

摘 要:由于地區之間制度結構存在差異性,使得地方政府通過制度創新能夠在一定時期內獲得制度的壟斷利潤,因此,地方政府具有強烈的開展制度創新的動力。但在現實中,地方政府實現制度創新的意愿往往受舊的制度體系中既得利益集團的影響及非正式制度和意識形態的制約。因此,有必要通過在本地區內建立新制度的“試驗區”和有針對性的激勵機制,放松對本地區經濟管制,加強社會意識形態宣傳等途經推動地方政府制度創新的步伐。

關鍵詞:地方政府競爭;制度創新;地區經濟增長

中圖分類號:F061.5文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0046—04

改革開放以來,中國從過去的計劃經濟體制向市場經濟體制過渡,其核心就是市場逐漸成為調配資源的主體,政府從經濟決策領域逐步退出。在這一過程中一個關鍵的步驟是政府內部實施自上而下的分權,地方政府因此而獲得相對獨立的財政收支權力。伴隨著經濟分權和財政分權的同步進行,從市場的微觀主體到政府內部形成了無數個獨立的利益主體,從而一方面政府和日益活躍的民間利益主體對資源配置權力展開了激烈的爭奪,另一方面政府內部不同地域之間的地方政府為了獲得更大的財政收入的支配權力,而展開了深入而廣泛的橫向競爭。Qian和xu(1993)認為中國的行政框架非常類似于M型組織結構,有助于地區之間引入競爭,而財政分權使得競爭成為了現實。值得注意的是,盡管這種橫向之爭由來已久,但是在計劃經濟時期,中央對地方層面的資源以計劃調控為主,地方政府之間的競爭是一種“兄弟之爭”,但地方政府在分權之后獲得了一定程度的獨立事權和承擔了一定的責任,地方政府之間的競爭就演化成獨立經濟主體之間的競爭(周業安,2003)。轄區政府之間競爭的現象可以歸結為政府間的制度競爭(馮興元,2001),制度層面上的競爭是地方競爭深化的結果。而制度層面上競爭的應有之意就是制度創新的競爭。本文圍繞地方政府競爭下的制度創新等相關問題展開分析和探討。

一、地方政府競爭下的制度創新差異性及其原因

不同地區在制度結構上的差異性是地方政府通過差異化制度創新實現競爭優勢的必要條件。那么,為什么地區之間的制度差異會長期存在,即這種差異性受到哪些因素的影響呢?本文認為,由于受到以下三個因素的影響,地區之間的制度差異將長期存在。

(一)制度變革的“路徑依賴”效應,保存了初始制度結構的特征

根據新制度經濟學原理,在邊際報酬遞增的假設下,經濟系統中能夠產生一種局部正反饋和自我強化機制,這種自我強化機制會導致一種“鎖定”效應,即一旦偶然性因素使某一方面被系統采納,收益遞增機制便會阻止它受到外部因素的干擾或被其他方案替代,且小的事件和偶然情形的結果可能使解決方案一旦處于優勢,它們就會導致一個特定的路徑。可以說,任何不同地區在初始階段的制度結構都存在顯著差異,而且在今后的制度變遷的過程中,任何地區的制度結構的變遷都受“路徑依賴”的影響,最終形成一個長期的較為穩定的制度結構。且這種差異性一旦被“鎖定”,這些制度結構無論是從形態上,還是其對地區經濟影響的實質上,都會因地區不同而存在差異。如果沒有一種力量的作用,受制度本身“路徑依賴”的影響,不同地區的制度結構差異將長期存在。

(二)制度的“連鎖效應”,增加了制度變遷的成本

“連鎖效應”是指國民經濟中各個產業部門之間相互聯系、相互影響和相互依賴的關系機制。“連鎖效應”應用到制度變遷過程時,意味著一個國家或地區的制度結構由許多正式和非正式制度安排構成,制度結構中各個制度安排都是相互關聯的。任何一項制度安排的運行效率都必定內在地與其所在的制度結構中其他的制度安排的效率緊密相連。一旦一個地區在初始階段形成某種制度結構,則其中一項制度發生變遷都可能會創造出制度結構中其他制度發生變遷的可能和空間,但這并不必然地導致這些制度就一定會發生變遷。如果沒有外力的推動,大規模的制度變遷幾乎不可能發生,而如果沒有其他制度同時進行配合性的變遷,這項制度變遷和創新的難度將很大,以至于會出現難以推進和中途“夭折”的現象。正是“連鎖效應”的影響使得不同地區初始制度結構上的差異可能會自然地長期保持下去。

(三)制度變遷存在時滯性,使得不同地區的制度差異長期存在

當一個地區制度變遷需求或者供給發生變動,制度就從均衡變成非均衡,可以說,制度變遷出現了潛在的利潤,從而使制度變遷產生可能。但我們知道,從認知制度非均衡、發現潛在利潤的存在到實際發生制度變遷之間存在一個較長的時期和過程,這就是制度變遷過程中的時滯現象。正因為制度變遷時滯的存在,決定了一個國家或地區的制度變遷只可能緩慢進行。而從動態角度看,假定兩個具有制度差異的地區實施制度變遷方向是一致的,但由于影響制度變遷在認知和組織、發明、菜單選擇和啟動上的時滯并不一致,使得制度變遷進程也會出現各種差異。如果靜態地看,這種差異將會長期存在。

二、地方政府實施制度創新的動力和條件

(一)地方政府推動制度創新的動力

改革開放以來,中國選擇了一條漸進式的制度變遷路徑,中央從改革之初就通過放權讓利的方式賦予了地方政府更大的決策權力,使得地方政府的利益得到來自中央的支持和認可。

地方政府官員為了追求更高的財政利益和經濟發展,一些地區率先主動支持有利于本地區經濟發展的誘致性制度創新。從全國來看,東部地區的地方政府正是因為支持本地區開展市場化改革和對外開放,使得在改革開放之初這些地區經濟就得到快速發展,并最終形成了有別于內地的制度競爭優勢,而內地的地方政府也正是模仿東部地區的制度,逐漸走上了轉型之路。盡管當前東部地區與內地經濟發展差距依然很大,但縱向地比較,內地的經濟發展水平確實要高于改革開放之前。

同時,由于制度創新無法像專利技術一樣獲得保護,其具有天然的外部性特征,通過自然演進式形成的制度創新優勢會在短期內被其他地區模仿,使得僅僅依靠本地區自發性的制度模仿和創新,很難獲得長期壟斷的制度創新利潤,對于地方政府來說具有推動本地區經濟增長的制度創新總是稀缺的。因此,各級的地方政府希望通過加入政府的強制力,為本地區的制度創新注入活力,并因此形成長期的制度優勢,在地方政府競爭中獲取壟斷性的利潤。在這期間,那些有遠見、有魄力、有才識的政府官員放寬視野,既出于對提高轄區整體福利的關心,也出于對自身政績的考慮,在中央政府改革政策的鼓勵下,大膽突破舊體制的束縛并在制度創新方面不斷取得進展。回顧中國30年的改革歷程,一個地區的改革進程更多地取決于這個地區的地方政府官員的改革魄力和超前的思維。這些“迫不及待”的政府官員及由其組成的地方政府往往充當推動本地區制度變遷的“第一行動團體”(楊瑞龍,1998)。也是因為各個地方政府通過移植和模仿其他地區的制度創新成果,使得中國轉型經濟制度在全國各地區迅速擴散開來的。而因為地方政府推動制度創新的強大外力,使本地區制度創新能夠擺脫制度結構的“鎖定效益”和“連鎖效應”的羈絆,縮短了制度變遷的時滯,推動了各個地區制度創新和變遷,這也是中國漸進式改革的一個重要的特色。

(二)地方政府推動制度創新的約束條件

地方政府具有非常強烈的動機推動本轄區內開展制度創新。但是在具體實施過程中,地方政府實現這一意愿卻要受到很多因素的制約。

1.舊的制度體系中既得利益集團的影響

任何一個制度結構中都必然存在各類既得利益集團,其中主要的利益集團為了維持在現有制度結構下的收益(或者說制度租金),必然要維持現有的制度結構。但隨著社會觀念的更新和技術的革新,即使在自然演進的方式下,一個地區也將會新生出各類利益集團。這些利益集團要從現有的制度結構中分得一部分制度租金,將面臨兩個選擇,一個是直接通過談判和斗爭的手段從現有的利益集團手中奪得,另一個則是通過提出改變現有的制度結構,使自己的利益和既得的利益集團的收益都得到增益。顯然第一個選擇必然會引起曠日持久的談判或者戰爭,社會將為此付出極大的成本。第二類選擇固然能直接促進社會的發展,但改變制度結構過程中使任何利益集團或者主要的利益集團都獲益,這樣的歷史機會并不多見,即使存在,也會受到當時社會對制度創新和變遷預期的社會知識的約束。

因此,地方政府如果要成為改變本轄區內制度結構沿著自然演進方向變革的力量,必然要面臨兩個選擇,一個是借助從現有的制度結構中誕生的新興的利益集團要求推動制度創新的力量,運用自身的合法的強制力,對這些制度創新要求給予鼓勵和支持,并以正式文件的形式予以確認。另一個則是地方政府自身也可以身兼兩個身份(要求制度創新的利益集團和推動制度變革的行動集團),地方政府出于最大化自身的財政收益和地方政府官員晉升的利益,首先提出新的制度創新,并通過合法的政治制度體系,對這些新的制度加以確認。特別是,當地方政府從其他地區學習到新的已經顯示出活力的制度體系后,為了趕超其他地區,會主動充當制度創新的第一行動集團。在制度創新后的制度體系下,新的利益集團必然會形成,并逐漸在政府的支持下壯大起來,其力量很快會超過舊的利益集團的力量,并用實際行動來支持制度創新。

2.非正式制度和意識形態的影響和制約

作為一種重要的公共產品與稀缺資源,制度創新和有效實施是需要相關的制度資源作為基礎的。特別是地方政府推出的正式的制度創新涉及面很廣,能否有效的得到推廣,在相當程度上受傳統文化、風俗習慣以及社會意識形態結構等非正式的制度因素的影響與制約。對于地方政府推動的制度創新來講,非正式制度和意識形態的主要功能表現在:一是地方政府的制度創新如果與非正式制度和意識形態相適應,則會消除制度創新對個人的不適應感,提高個人和公眾對新的制度體系的遵從度和認可度。二是非正式制度和意識形態能減少強制執行法律的費用以及實施其他制度的費用,“尤其是對現行制度安排的合法性的意識形態信念,不僅能淡化機會主義行為,而且還能在社會成員多數相信這個制度公平的時候,大大減少相關規則和產權執行費用”(蔣滿元,2007)。三是地方政府的制度創新要與地區傳統文化和非正式制度產生一個契合,這才有助于制度創新的推廣和根植。也就是說,地方政府的任何制度革新在其推出之初,要選擇與傳統文化不抵觸的方式來推進,才能減少制度革新的摩擦,降低改革成本。

三、地方政府開展制度創新的途徑

(一)在本地區內建立新制度的“試驗區”,發揮新制度的示范效應

從中國30年來的改革開放看,一個值得借鑒的重要的制度創新思路就是“由點及面,逐步推進”,特別是對那些涉及全局性的制度變遷,中央往往會在某一個地區率先推行,如建立經濟特區。這是因為即使是制度創新能夠使大多數人的福利狀況得到改進,但也將面臨兩個方面的阻力,一是并不是所有人都能夠領會和認識到制度創新可能帶來的收益。對于那些率先預期到制度創新可能帶來收益的人來說,將可能率先獲得制度創新的收益,但也會由于受到傳統習俗和舊的觀念的影響,這部分先行者將面臨著來自社會各層面的壓力,如果難以承受這些壓力,則這部分能夠推動制度創新的社會力量將逐漸消逝。因此,中央和地方政府在某一地區設立一個能夠將傳統觀念和制度屏蔽出去的“經濟特區”,為這些勇于創新和愿意積極地參與制度創新,敢冒創新風險的人和團體,開辟出一個獨立發展和不受干擾的環境就顯得尤為重要。另一個困難則是即使大多數人都認識到制度創新的重要性,并對制度創新的方向達成共識,但是在舊的體制下形成的既得利益集團可能由于制度創新將遭遇巨大的利益損失,而轉變成阻礙制度創新的“壓力集團”,并運用在舊的體制下掌握的權力來阻撓制度創新。而開辟出一個實驗區域,則可以將這些利益集團的勢力割裂出去,從而能夠在這個實驗區域形成新的利益集團,這些新興的利益集團根據當時的社會發展形勢創造出新的有利于提高生產效率和社會福利的制度,并且不受舊的格局下各個利益集團的干擾,避免了新舊利益集團之間在制度變遷過程產生的摩擦和內耗,降低了體制改革的成本。

(二)建立針對性的激勵機制,提高社會開展制度創新的積極性

任何新制度的推出必然會遇到各種阻力,能否使這些制度最終根植在一個地區,一個關鍵性的因素是推動這些制度創新的集團和個人能否獲得制度創新的租金。在市場經濟體制下,由于個人產權明晰,個人收益受到專利制度和股份公司制度的有效保護,每個人都具有很強的動機實現個人收益最大化,且不用擔心這些通過個人努力獲得收益被其他權力集團以某種名義所侵蝕,因而在完全的市場經濟體制下,個人收益等于社會收益,市場經濟體制能夠有效地調動起個人參與創新的積極性。正是個人具有很強的實現個人收益最大化的動機,才使得每個人都可能成為發現新制度和尋求新制度創新的租金的主體,因此,市場經濟體制下制度創新成為一種非常普遍的現象。但在轉型時期,個人追求自身利益最大化過程中尋求和發展新的制度,往往要面臨舊的制度的約束和舊體制下利益集團的壓制,甚至使預期的制度創新收益面臨著極大的風險和不確定性,增加了制度創新的成本。那么地方政府為鼓勵全社會積極參與制度創新的精神,必然要建立起一種激勵機制,如,設立鼓勵發明創造的獎勵,對于新的所有制形式給與政策上的鼓勵和傾斜,等等。地方政府通過以上措施,能夠提升改變人們參與制度創新的收益預期,降低制度創新的成本,從而鼓勵人們積極參與到制度創新之中。

(三)地方政府放松對本地區經濟的管制,提高制度創新的活力

廢除和改變計劃經濟體制下各類阻礙市場機制發揮效應的規制是中國經濟轉型的應有之意。在市場經濟體制下,只要交易雙方的協議不對第三方有損害,管制就沒有必要。只有市場運轉會形成對他人利益的損害,而這種損害又無法通過當事人之間解決時,才需要政府管制。當前各個地方政府紛紛出臺各類廢除當地規制制度的文件,甚至規定了一些規制的名目,這些名目之外的規制制度全部予以廢止,有效地減少了政府對地區經濟發展的干預,有效地釋放了本地區經濟主體為實現自身利益最大化而參與自發性制度創新的積極性,為促進地區經濟發展的制度創新提供了源源不斷的支持。本文認為,放松管制的核心應是,一是減少對新經濟體誕生的審批,二是深化國有經濟體制改革,使國有經濟發揮調節宏觀經濟而不干擾私營經濟發展的作用,三是轉變政府職能,使各級政府立足于改善民生、保護市場機制正常運行的理念,主動為經濟發展服務,自覺約束政府行為,建立高效、廉潔和誠信的政府管理機制。

(四)加強社會意識形態宣傳,促進制度創新社會共識的形成

為了在本地區形成制度創新的氛圍,地方政府應不遺余力地通過各類途徑,宣傳制度創新的重要性和積極作用,特別是要對那些推動和參與制度創新經濟體給與一定的經濟獎勵和政治待遇,使其擁有較高的社會地位和良好的社會聲譽。要通過官方的宣傳鼓勵民間的制度創新,及時將那些有利于地區經濟增長和社會民生改善的非正式制度創新納入正式制度體系中。更為關鍵的是,在本地區形成習慣于創新的社會共識,從而降低制度創新的成本,推動制度創新的快速發展。

參考文獻

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責任編輯:曉 立