論我國糧食直補制度的轉型

李 亮

摘 要:由于定位不準且制度設計有缺陷,我國現行糧食直補制度對農民增收貢獻甚微,也不足以促進糧食增產,難以實現其既定目標。在取消該制度不可行,完善該制度亦將面臨目標落空危險的前提下,必須對該制度從目標、資金來源和補貼依據等方面予以轉型,最終建立我國法制化的糧農收入直補制度。

關鍵詞:糧食直補;糧農收入直補;轉型

中圖分類號:F320.3文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0063—05

自2002年開始糧食補貼改革試點以來,我國逐步建立了對種糧農民直接補貼(通稱糧食直補)制度。該制度對保護糧農積極性和發展糧食生產作用不大,缺陷卻已暴露無遺。為使我國有限的支農財政資源得以充分利用,必須重新進行制度設計。

一、我國糧食直補制度的解構

糧食直補是中央和地方政府按照一定標準提供給糧食生產者的一種財政資助。按照WTO《補貼與反補貼措施協定》,補貼構成需要有三個要素:政府或公共機構提供;屬于一種財政資助;接受者因此獲得利益。我國糧食直補完全符合這三個要素。按照WTO《農業協定》,我國糧食直補制度屬于一種農業國內支持措施。①

(一)糧食直補制度的運行機制

1.資金來源。糧食直補所需資金來源于糧食風險基金,并由各省級政府優先安排。糧食風險基金建立于1993年,是中央和地方政府專項用于保護糧食生產、維護糧食流通秩序和穩定糧食市場的宏觀調控資金。其籌集由同級財政部門負責。2004年我國《糧食流通管理條例》第27條則以法規的形式進一步明確了糧食風險基金主要用于糧食直補、糧食儲備、穩定糧食市場等。

2.具體運作方式。財政部等《關于進一步完善對種糧農民直接補貼政策的意見》(財建[2005]59號)規定糧食直補的“具體補貼品種及補貼標準由各省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況確定”,因此各省級政府在補貼依據和補貼標準上享有一定自主權。

(二)糧食直補制度的目標

學者普遍認為糧食直補制度的目標是“糧食增產”和“糧農增收”。但我們認為,如果說該制度的初衷是要實現糧食增產和糧農增收的雙重目標,那么到目前為止,該制度的目標已經是“糧食增產”為主,“糧農增收”則變得微不足道。理由如下:

1.建立糧食直補制度的最直接依據——財政部《實行對種糧農民直接補貼調整糧食風險基金使用范圍的實施意見》(財建[2004]75號)明確糧食直補的意義在于“穩定和發展糧食生產、保護糧食綜合生產能力、保護種糧農民利益和調動農民種糧積極性”,從中我們確實可以概括出糧食直補制度的兩大目標——“糧食增產和保護糧農利益”。后者體現為“減輕農產品價格波動對種糧農民收入的影響”,也即促進農民增收。但第二年名為“進一步完善糧食直補政策”的財建[2005]59號文件就將該制度的目標調整為“進一步促進糧食生產、保護糧食綜合生產能力和調動農民種糧積極性”,刪除了“保護糧農利益”等字眼。雖然調動農民種糧積極性的最直接手段就是增加農民的種糧收入,但該意見中“調動農民種糧積極性”的提法,也只是要通過調動農民種糧積極性來促進糧食生產。換言之,調動農民種糧積極性只是促進糧食生產的手段,而非目標。

2.財建[2005]59號文件要求糧食直補的運作堅持“向產糧大縣、產糧大戶傾斜”的原則,同時在補貼方式上要求糧食主產省“原則上按種糧農戶的實際種植面積補貼,如采取其他補貼方式,也要剔除不種糧的因素,盡可能做到與種植面積接近”。財政部之所以如此規定,其主要原因在于從理論上來講,補貼與糧食種植面積掛鉤有助于提高糧食產量。

3.糧食直補制度是糧食流通體制改革的配套制度之一,因此其初衷之一是“改保護價收購為直接補貼農民”,即把保護價與市場價的差價直接補貼農民,以減輕農產品價格波動對種糧農民收入的影響。但隨著2004年最低收購價制度的啟動,糧食直補原先所具有的減輕農產品價格波動對種糧農民收入之影響的功能也被替代。因為最低收購價制度與之前的保護價收購制度相比,除了在實施省份、收購時間和啟動條件上存在些許差異之外,其余方面并無明顯區別。

二、我國糧食直補制度的缺陷

糧食直補制度實施五年來產生了一些積極效應,一定程度上有助于糧農增收和糧食增產,學者們對此已做了充分研究。但大家普遍認為,糧食直補對農民增收貢獻甚微,也不足以成為促進糧食增產的持續動力。有鑒于此,本文將更多關注該制度的缺陷。

(一)宏觀性缺陷

1.目標難以實現。如上所述,我們認為現行糧食直補制度的主要目標是促進糧食增產,但這一目標通過糧食直補制度本身難以實現。主要原因在于:第一,在既定技術和土地制度的前提下,促進糧食增產主要依靠農民種糧積極性的提高,而影響農民種糧積極性的關鍵因素在于種糧凈收益的多少。種糧凈收益則主要取決于糧食價格(市場價格和/或國家價格支持)以及農業生產成本的高低。然而,現行糧食直補制度無法從這兩個方面對種糧農民形成正向激勵。國家在糧食直補之后又啟動最低價收購(糧食價格支持)和農資綜合直補(生產成本補償)制度也正是由于這個原因。第二,除種糧大戶外,農民種糧的動機主要是自家需求的滿足,商品性的糧食生產動機始終處于一種從屬地位,且隨著時間的推移這一動機呈現一種強化趨勢。特別是在國家農業稅等一系列負擔制度或政策被取消后,農民種糧的動機更是趨于單一化。這一趨勢與政府的期盼明顯不一。此外,在我國小農生產條件下,農民的生活和生產無法截然分開,農民往往將直補所得用于家庭生活,促進糧食生產的目標將會落空。

2.政策至上,法律弱化。新中國成立以來,農業發展和農村改革過程中一直存在政策至上、法律弱化的問題。②即使在依法治國的理念已經提出多年的今天,農業領域政策主導的頑癥絲毫不見松動。糧食直補制度亦莫能例外。目前我國糧食直補制度主要根據2004年以來的五個中央“一號文件”和財政部等部委以及省市縣政府或涉農部門的規章或通知、公告、辦法、意見和實施方案等規范性文件建立。在這些文件中,我們很難找到這一制度所應該具有的上位法支撐,直接的法律或法規淵源更是欠缺。我們認為,糧食直補制度的法律根據應該是我國的《農業法》和《預算法》以及《預算法實施條例》。因為糧食直補制度屬于2002年我國《農業法》第37條第1款之規定“國家建立和完善農業支持保護體系……”中農業支持保護體系的組成部分。此外,根據《糧食風險基金管理暫行辦法》第7條,糧食風險基金列入同級財政預算并在預算中增設該科目。但除極個別省份③外,相關地方性立法或部門規章在序言部分總是出現“為貫徹落實中共中央國務院一號文件的精神,特制定”(一號文件的具體年份和文件名則有區別)的字眼,其法律依據則付之闕如。個中原因只能是政策至上的習慣性思維。可以說,決策和執行部門以及農民目前對農業政策都已形成了絕對的心理依賴。但這種依賴讓我們極為擔心:即使黨和國家的政策實質上沒有變化,但如果過兩年中共中央和國務院的一號文件不再與農業和農村發展、農民利益保護有關,農民會不會以為“政策要變”,從而激發一些短期行為?地方政府對三農問題的重視程度會不會因此而減弱?若果真如此,后果將不堪設想。

3.主銷區與主產區間的利益沖突問題。現行糧食直補制度下,各地糧食直補的標準存在很大差別,主銷區與主產區之間尤甚。④造成這種利益沖突的關鍵原因有兩個:其一,糧食直補所需資金單一來源于糧食風險基金。由于歷史原因,大部分主產區的糧食風險基金均入不敷出,加之主產區糧農數量和糧食規模遠大于主銷區,所以主產區糧農直補所得寥寥無幾。而主銷區多財政能力充足,其糧食風險基金歷史包袱也較少,故能給糧農提供遠高于主產區糧食直補標準。其二,糧食省長負責制。該制度要求,省級政府要負全省糧食總量平衡之責。⑤為本轄區的糧食生產和供應實現一定自給,主銷區政府往往借助于本地雄厚的財政能力進行高標準補貼。

糧食主產區與主銷區利益不平衡所造成的不利影響至少有二:其一,我國糧食直補資金投入效率不高。這表現為部分省份直補資金的無效率和多數省份糧食直補資金規模效率遞減。其二,主銷區過高的補貼標準會過度刺激比較優勢偏低地區的糧食生產。因為過高補貼會改變糧食與其他經濟作物甚至是環境補貼項目的比較利益,結果出現局部地區的農民砍樹毀林來擴大糧食種植面積的現象。

(二)微觀性問題

1.補貼依據不統一。糧食直補制度執行過程中,部分省份按計稅面積或計稅常產補貼。這種補貼與農民當期和今后糧食生產不掛鉤,所以可歸類于WTO《農業協定》規定的綠箱支持措施;但多數省份是按糧食實際種植面積補貼,因此應將其歸入黃箱支持范圍。根據WTO《農業協定》第18條,各成員有義務向WTO通報其農業國內支持承諾的執行情況,以便WTO農業委員會進行審議。通報內容則是各成員的各類農業國內支持支出,包括綠箱措施、黃箱措施、發展性支持措施的分項支出和總支出。由于我國補貼依據不統一,在向WTO農業委員會進行通報時將面臨糧食直補這一支持措施如何定性和歸類的困難。⑥

2.不利于土地流轉。經濟學研究表明,農業發展受邊際收益遞減規律制約。我國農業要想充分發展,必須盡可能降低農民數量,擴大農業生產單位規模,實現規模效益。但財政部文件要求和各地實踐中大多以土地(實際種植面積)為補貼對象,不少農民的惜地心理因此增強,一些地方甚至出現爭地糾紛,使土地經營權流轉難度加大,不利于種糧大戶的形成和一定范圍內規模經營的實現,終將不利于我國農業的發展。

3.運作成本高。我國農戶具有數量多、種植種類多和生產規模小等特點,如果按糧食實際種植面積補貼,勢必每年都要經過丈量、申報、張榜公布、復核、再公布,然后再發放補貼等程序,這必然大幅增加執行成本。但若不這樣,又很難避免鄉、村和農戶的合謀欺詐。最終按實際種植面積補貼的要求也難以落到實處。此外,糧食直補所需工作經費主要由地方財政承擔。⑦考慮到糧食主產省份大多是工業小省和財政窮省,如果直接補貼與實際種植面積有關,將不可避免增加其財政壓力。

三、我國糧食直補制度的轉型

既然現行糧食直補制度難以實現其既定目標且在實踐中產生了不少問題,那么留給我們的只有三種選擇:其一,取消該制度;其二,完善該制度,使其真正服務于糧食增產的目標;其三,對該制度進行轉型。

選擇一明顯不具有現實可能性,主要原因在于取消糧食直補制度將使得農民這幾年對惠農政策剛剛形成的良好心理預期遭受嚴重打擊,也會嚴重影響我國農業發展好不容易建立起來的有利軟環境。選擇二,為使現行糧食直補制度充分服務于糧食增產的目標,學者們提出了不少改進和完善的建議。其中,有代表性的觀點建議糧食直補采用階梯補貼和分階段補貼方法,分別補貼種糧大戶和產糧大縣。但我們認為這些建議亦不可行。首先,取消對規模小的種糧農戶和部分非主產縣的糧食直補,會產生與選擇一相同的后果;其次,糧食直補制度無論怎樣設計,都難以實現糧食增產的目標。因為糧食等基本農產品的供求缺乏彈性,加上技術進步以及恩格爾系數的作用,供應的增長快于需求,必然導致糧食價格持續下降。如此一來,不僅小農戶將會受到沖擊,如無其他制度彌補糧價降低的后果,種糧大戶的種糧積極性也將受到打擊。有鑒于此,我們認為必須對該制度進行轉型,即將對種糧農民的直接補貼——糧食直補轉型為對種糧農民的直接收入補貼——糧農收入直補,并將其定位為與糧食生產脫鉤的對糧農的固定化最低收入支持制度。

1.脫鉤收入支持制度是WTO主要成員農業國內支持制度的發展方向。WTO承認政府對農業進行干預的合法需要,但通過設置不同的規則促進和鼓勵成員方政府盡可能選擇對生產和貿易具有最小或沒有扭曲作用的干預措施。脫鉤收入支持制度即為WTO所認可的一種農業國內支持制度。由于脫鉤收入支持制度屬于綠箱支持的一種,在WTO規則下相應支出不需要做出削減承諾,因此有財政能力的主要WTO成員都建立了脫鉤收入支持制度。我國在這方面還存在著制度性的空白。

2.農業社會功能的實現需要建立脫鉤糧農收入支持制度。根據農業多功能性理論,農業除了具有為全社會提供食物的基礎功能之外,還具有社會、環境等獨特的非商品生產功能。根據《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》,我國目前已確立了建設現代農業的戰略,而建設現代農業必須注重開發農業的多重功能,社會功能即為其中之一。考慮到現階段農村大量富余勞動力無法轉移和農村社會保障制度的缺位,特別是我國農民收入普遍偏低,農村貧困現象十分突出,我國農業的社會功能更多體現為消除貧困、保證農民收入、提供農業內就業和保障生存方面等方面。由于糧食供求缺乏彈性,且附加值極低,所以與從事畜牧業和經濟作物種植的其他生產者相比,糧農的境況更糟,農業社會功能在糧食種植領域的失靈問題更為嚴重,迫切需要盡早從制度層面進行矯正。脫鉤糧農收入支持制度的建立可謂正當其時。

3.根據WTO多哈回合農業談判的2008年12月主席文本,結合中國入世承諾,中國所允許使用的扭曲性支持(僅指微量允許支持水平)將在目前8.5%的基礎上削減至少33.3%(即發達成員所需削減至少50%的2/3),同時包括微量支持在內的所有扭曲性支持需要做總體削減。雖然多哈回合談判已陷入停滯狀態,但各成員在農業領域的主要分歧并不在此。換言之,扭曲性支持的削減已經是大勢所趨。如此一來,我國能夠使用的扭曲性支持水平將大大降低。考慮到我國現行農業國內支持措施中的農資綜合直補、最低價收購中虧損補貼和貼息、農機具購置補貼、農業綜合開發等財政支出都屬于扭曲性支持的范疇,迫切需要將糧食直補制度轉型為與當年糧食種植脫鉤的糧農收入直補,以便為我國政府必須采取的其他臨時性、扭曲性財政支持留下足夠的空間。

4.從理論上來講,糧食直補制度本質上應屬于收入政策,而非生產政策。但決策者由于對國家糧食安全的過分關注無法準確對其進行定性,進而為其設定了難以實現的目標,相應的制度設計也因此而變形。改糧食直補制度為糧農收入直補制度,可謂回歸該制度的本源。此外,糧農收入直補制度將以歷史種植面積為補貼依據,能夠充分保護種糧農民在現行糧食直補制度下的既得利益,不會造成政策要變的恐慌心理,也可以解決制度運行成本居高不下的難題。

四、我國糧農收入直補制度的轉型設計

綜上所述,我們認為極有必要將糧食直補制度轉型為糧農收入直補制度,具體可以從制度目標、資金來源、補貼依據和構建工具等方面進行設計。

(一)糧農收入直補制度的目標

我們認為,糧農收入直補制度應定性為國家對糧農最低程度的固定化收入補貼,其目標則應單一確定為“保障糧農的最低收入”。之所以只能保障最低收入,是由于我國財政能力仍十分有限,也是因為現階段我國農村社會保障制度還不健全,糧食種植業還承擔著為糧農提供最低生活保障的功能。之所以僅針對糧農進行補貼,是因為相對于其他農業生產而言,糧食種植的比較收益最低。

糧農收入直補的目標單一確定為“保障糧農的最低收入”后,政府不會再受到不同目標間矛盾或沖突的掣肘,可以集中精力進行其他農業國內支持制度的完善或者另辟蹊徑以實現糧食增產和農民增收的目標。畢竟,我國農業的這些難題由來已久,不能存在“畢其功于一役”的想法,而應建立一個惠農制度的系統,通過多種制度來實現多重目標。

(二)糧農收入直補制度的資金來源

糧農收入直補制度既然與促進糧食增產無關,自然也不應該再從糧食風險基金中支出。中央和地方政府應在預算中增列糧農收入直補科目。與此同時,既然糧農收入直補制度是對糧農收入的最低支持,考慮到原先糧食直補金額平均占純種糧農民每年收入的比例僅在0.4%—1%之間,國家有必要在原先糧食直補標準的基礎上大幅提高補貼標準。目前國家正在實施四萬億的經濟刺激計劃,如能將其中少部分專項用于建立我國的糧農收入直補制度,無疑將會拉動我國農村市場疲弱的內需。

此外,為解決糧食主產區與主銷區糧農利益不平衡的問題,中央政府財政支持力度需要根據各地經濟發展的不同情況而有所區別。從我國整體角度出發,東部經濟發達地區中央財政可以不補貼,糧農收入直補資金可以完全由其省級財政負擔;而中西部地區則應加大支付力度。

(三)補貼依據

糧農收入直補的補貼依據應當全國統一,具體可根據近五年間農戶的歷史種植面積加以確定,并與當年生產脫鉤。這樣一方面可以使糧農收入直補資金不計入我國當期綜合支持總量,不受WTO規則要求削減的約束;另一方面也因為只要農戶在近五年中從事了糧食種植,則在補貼期內農民不管種植什么都可得到補貼,而不再與糧食實際種植面積相聯系,不會給土地流轉和農業結構的戰略性調整造成障礙,也有利于各地區根據資源稟賦發揮比較優勢。同時,為降低制度運行的成本,也為了使這一補貼真正補貼給糧農,補貼依據應結合國家“五年規則”的制定予以調整,即每隔五年對前五年糧農的糧食種植面積做一統計,然后將新的統計結果作為補貼依據。

(四)制度構建的工具

如前所述,我國長期以來在農業領域已經形成了對政策的絕對依賴。雖然政策以其靈活、易懂、啟動性和適應性強見長。但糧食收入直補制度畢竟涉及公共財政支出,依憲政和法治理念,理應有權源和程序方面的法律依據。同時,法律以穩定性、具體性、規范性見長,能將權利義務、責任后果及其實現程序做出具體的安排,能統一尺度,有很強的操作性和對全社會的普遍約束力。這些特性都是政策所不具備的。此外,我們在調查中發現,農民經常問的問題之一就是“國家政策會不會變”,可見農民對國家的惠農政策還存在疑慮。考慮到糧農收入直補制度的重要性和長期性,非常有必要盡快將這一制度通過法律法規的形式固定下來。有消息稱,國務院正在研究制定《農業補貼條例》。糧農收入直補制度作為農業補貼的重要組成部分,我國應借此機會在擬議中的該條例里將這一制度予以專章規定。只有如此,方能增強其穩定性,維持和提高農民對政府的基本信任,避免信任危機的產生。

注釋

①WTO《農業協定》中的“國內支持”作為一個法律術語,主要包括“綠箱支持”和“黃箱支持”兩方面。前者是指政府對農業和農民的綜合支持和轉移支付,不涉及消費者的資金轉移或對生產者提供的價格支持;后者則是政府對糧食等主要農產品提供價格、出口或者其他形式的支持。參見WTO《農業協定》第6條、第7條和附件2。

②造成這一現象的原因有很多,比如傳統法律觀的影響、長期以來政策的強勢地位、政策的感召力和凝聚力、強大的行政系統有利于政策的貫徹等等,但最主要的還是農業政策激發了農民的積極性。鄭永流:《當代中國農村法律發展道路探索》,中國政法大學出版社,2004年,第84-99頁。

③如北京市2004年《對種糧農民直接補貼資金管理暫行辦法》的序言中提到了以我國《預算法》和《預算法實施條例》作為根據。

④以上海市(主銷區之一)和河南省(主產區之一)為例,前者給予種糧農民的直補標準是后者的5—7倍。王海全,龔曉:《糧食直補的尷尬:主產區低于主銷區》,《中國國情國力》2006年第1期。

⑤1994年國務院《關于深化糧食購銷體制改革的通知》和2004年我國《糧食流通管理條例》第6條。

⑥我國政府2009年2月份即已就我國農產品關稅配額和出口補貼向WTO農業委員做了通報,但遲至今日國內支持仍未通報的部分原因即在于此。

⑦相關工作經費(如宣傳費、資料費、紙張印刷費、收集整理資料以及核實種糧面積所需的經費等)原則上由地方財政預算安排,中央財政適當補助。財政部:《對種糧農民直接補貼工作經費管理辦法》(財建[2006]975號)第1條和第2條。

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責任編輯:曉 立