APEC海洋環境與資源保護機制研究

劉惠榮 劉曉靖

摘 要:APEC作為亞太地區最大的綜合性國際組織,其對亞太地區的海洋環境與資源保護起著不可忽視的作用。目前APEC的海洋環境與資源保護機制存在不足之處,需要進一步形成完善的海洋環境與資源保護監督機制,建立一種自愿協商基礎上的海洋環境與資源保護爭端解決機制。作為APEC最大的發展中國家,中國應當從本國國情出發,以維護中國的國家主權安全和國家利益為基礎和前提,在參與APEC海洋環境與資源保護事務尤其是參與制定區域統一環境保護規范和區域共同行動計劃中發揮更加積極、重要的作用。 關鍵詞:APEC;海洋環境與資源保護機制;中國;戰略選擇

中圖分類號:D996.9文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0095—05

海洋是人類賴以生存和發展的資源寶庫和最后空間,世界各國都在走向海洋、利用海洋。但是,人類的過度開發導致了海洋環境污染和資源衰竭,世界最大洋——太平洋也難逃厄運。近年來,由于環太平洋國家、地區對太平洋無節制地利用如過度捕撈漁業資源、石油污染、向太平洋傾倒廢棄物、放射物等有害物質等,導致太平洋海域環境與資源問題日益嚴重,亟須解決。亞太經合組織(APEC)作為亞太地區唯一的官方合作論壇,其在亞太地區海洋環境與資源保護方面起著不可忽視的作用。本文力圖對APEC當前的海洋環境與資源保護機制進行研究,分析該機制的現狀和不足之處,提出APEC在海洋環境與資源保護方面的努力方向和措施。作為環太平洋地區最大的發展中國家和APEC成員國之一,中國在APEC海洋環境與資源保護機制中的定位及戰略選擇也是本文的論述重點。

一、APEC海洋環境與資源保護機制的發展歷程

APEC成立伊始就注意到亞太地區的海洋環境與資源保護問題。在1989年APEC成立會議上,成員方就同意審議與能源、漁業和海洋污染有關的問題。自此,APEC海洋環境與資源保護機制已運行了20年。以2000年海洋綜合管理論壇的召開為分界點,APEC海洋環境與資源保護機制的發展歷程可以分為萌芽和發展兩個階段。

(一)萌芽階段(1989—2000年)

總體而言,這一階段的APEC海洋環境與資源保護機制的運行在三個層面展開:亞太經合組織領導人非正式會議、部長級會議和高級官員會議、高級官員下設的海洋環境與資源保護工作組會議。海洋資源保護小組負責對亞太地區海洋環境與資源保護問題進行調查、研究并形成報告,審議各成員國的海洋環境與資源保護工作執行情況報告書并將之向高級官員會議報告;高級官員會議對海洋資源保護小組的報告進行評審,并向部長級會議報告。部長級會議是APEC的決策機構。各國部長聽取和審議高級官員會議報告,決定下一步的行動綱領和計劃。此外,部長級會議還就海洋環境與資源保護方面的重大問題向領導人非正式會議提供建議。

在這一階段,APEC海洋環境與資源保護機制關注的領域包括:(1)海洋環境的可持續性。1997年在多倫多舉行的APEC第二屆環境部長會議通過了《可持續性海洋環境行動計劃》。(2)防治陸源污染物污染海洋環境。為加強對陸源污染物的治理,APEC開展了赤潮和有害藻類治理項目。(3)海洋綜合管理,為海洋綜合管理機制的建立做準備工作。1996年APEC可持續發展部長會議上通過的《可持續發展行動計劃》提出了建立太平洋地區可持續的沿海和海洋綜合管理的制度,鼓勵成員國采取實際行動落實海洋環境綜合保護措施。1997年APEC多倫多第二屆環境部長會議提出了海岸帶綜合管理的辦法。

雖然APEC成立伊始就注意到亞太地區的海洋環境與資源保護問題,但由于APEC最初定位于經濟合作組織,其更多地致力于促成各成員國經貿方面的合作,對海洋環境與資源保護沒有予以足夠重視,因此在這一階段,APEC對海洋環境與資源的保護是單領域、不全面的,僅從微觀的角度,針對海洋環境與資源保護中的具體問題采取防治措施,并沒有形成宏觀的保護機制和運行框架,海洋環境與資源保護往往只是作為其會議議題的一小部分有所涉及。除了海洋資源保護小組的工作會議之外,APEC還沒有召開過專門針對海洋環境與資源保護的專題會議。另外,這一階段APEC海洋環境與資源保護的計劃、措施比較散亂,不成體系。但在這一階段,APEC各成員國逐漸認識到海洋綜合管理的重要性,APEC各屆會議為海洋綜合管理作了準備工作,APEC海洋綜合管理機制呼之欲出。

(二)發展階段(2001年至今)

2000年APEC海洋綜合管理論壇對APEC海洋環境與資源保護機制的完善具有里程碑式的意義,它標志著APEC對海洋的保護視角由微觀轉向宏觀,開始注重多角度、全方位地對海洋進行管理。海洋綜合管理論壇為各國討論與海洋有關的問題如海洋環境保護、海洋資源尤其是漁業資源的可持續利用、航海運輸、海洋綜合管理的有效機制、海洋環境、資源和經濟方面的信息和知識交流等提供了一個平臺。①為解決亞太地區日益嚴重的海洋環境與資源問題,這一階段還召開了兩屆海洋部長級會議。APEC第一屆海洋部長級會議于2002年在漢城召開。會議發表的《漢城海洋宣言》表示要加強地區間的合作,保護海洋和有效利用海洋及沿海資源,并提出在海洋環境與資源保護、管理方面要加強成員國間的信息、技術交流與合作。這次會議決定在漢城成立“海洋環境培訓教育中心(AMETEC)”,以加強對區域內海洋環境的研究,通過培訓各成員國海洋環境管理專業技術人員的方式提高APEC成員國在海洋環境與資源保護方面行動的科學性,增強海洋綜合管理的合作能力。②2005年在印尼巴厘島召開的APEC第二屆海洋部長級會議通過了第二次APEC海洋部長級會議聯合聲明和《巴厘行動計劃》,旨在促進海洋環境與資源保護的可持續發展。③

與萌芽階段相比較,處于發展階段的APEC海洋環境與資源保護機制呈現出多元化、靈活性的特點,其對海洋環境與資源保護的關注程度越來越高,許多非政府組織和私營機構也被納入其運行范圍當中。在這一階段,APEC在常規機制的基礎上,輔以開展論壇討論、科學研究、召開專題會議等非常規機制,使APEC海洋環境與資源保護機制迅速發展,并逐漸走向完善。

二、APEC海洋環境與資源保護機制的特點

總結APEC在海洋環境與資源保護方面的工作情況,可以發現,APEC海洋環境與資源保護機制呈現出如下特點:國家內部行動和區域共同行動相結合、常規機制和非常規機制相結合、官方機制和非官方機制相結合、與其他國際政府間環境保護組織密切合作。

(一)區域共同行動和國家內部行動相結合

APEC通過區域共同行動計劃和國家內部行動計劃達成目標。首先,在APEC機制下各國協商一致,共同形成海洋環境與資源保護區域共同行動計劃,內容包括建立海洋資源保護數據庫、制定環境保護行動原則和戰略規劃、共同研究防治海洋環境污染和可持續利用資源的科學方法等。但是,APEC成員國既有發達國家又有發展中國家,各成員國在發展水平和發展階段上存在很大差異,導致各國在海洋環境與資源保護的科技水平、經濟后盾、綜合能力等方面有強弱之分。鑒于此,各國在協商一致達成區域集體行動計劃的基礎上,根據APCE的宗旨以及自己的經濟發展水平、環境保護技術能力,制定了適合本成員國施行的國家內部行動計劃,并依照形勢的變化進行持續、自愿的修改。例如,為落實1996年APEC環境部長會議通過的《可持續發展行動計劃》,1997年在多倫多舉行的第二屆APEC環境部長會議通過了《可持續性海洋環境行動計劃》;2002年首屆APEC海洋部長級會議發表的《漢城海洋宣言》建議各國實施國家內部行動、內部和區域共同行動,促進海洋環境與資源的可持續發展;為實施《漢城海洋宣言》,2005年通過了《巴厘行動計劃》。

(二)常規機制和非常規機制相結合

領導人非正式會議、部長級會議和高級官員會議、高級官員會議下設的海洋資源保護小組會議是APEC海洋環境與資源保護的官方常規活動機構,APEC另有非常規機構如海洋綜合管理論壇、海洋環境培訓教育中心和北京APEC環境保護中心等,這幾個機構的最終成果并不具有法律約束力,僅為APEC海洋環境與資源保護宣言、決議的形成提供信息交流平臺和有價值的技術資料。APEC非常規機制對常規機制的運行起到了良好的輔助和補充作用,使APEC環境與資源保護機制的運行更加靈活,有利于協調APEC各成員國之間的合作。

(三)官方機制和非官方機制相結合

APEC在海洋環境與資源保護方面十分重視與私營部門、非政府組織和學術機構進行合作,鼓勵地方社區和相關社會經濟部門、公共部門和私營部門參與海洋綜合管理,與APEC經濟體建立新型合作伙伴關系。在2002年APEC海洋部長會議上,韓國海洋研究院(Korea Ocean Research & Development Institute)提出應當加強APEC在能力建設方面對非政府組織的利用,此次會議發布的《海洋環境宣言》提出,為解決區域和國內的海洋可持續性管理問題,應“注意到決策過程中有關部門和利益相關者的利益相一致,包括非政府組織和私營部門介入的重要性”;應當“采取進一步措施吸收所有利益相關者,包括私營部門、非政府組織和學術機構,作為推行可持續發展的伙伴”,“針對包括生物探礦和非生物資源開發等一系列問題同經濟體和相關區域性研究機構合作,提高海洋科學研究能力”。

(四)與其他國際政府間環境保護組織密切合作

APEC在海洋環境與資源保護方面十分注重與其他國際組織和機構的活動相聯系。例如,《可持續性海洋環境行動計劃》規定與其他區域組織正在開展的活動相聯系是APEC可持續性海洋環境行動取得成功的關鍵,因為這些活動能夠對計劃的開展起到指導和支持作用。聯合國環境規劃署(UNEP)的區域海洋計劃在東亞的實施機構——東亞海洋協調機構(COBSEA)和南太平洋區域環境方案(SPREP)已經被WTO政府采購協議(GPA)和國際珊瑚礁倡議(ICRI)指定為其區域執行機制,這些機制能夠更有效地實現這些領域的合作計劃的目的,其對APEC《可持續性海洋環境行動計劃》也不例外。為此,APEC指派專門官員負責與其他關注亞太地區海洋環境可持續發展的多邊機構和組織進行聯系,以確保獲得國際方面的協調和支持,并就此向海洋資源保護工作組和經濟與環境高級官員報告。④

三、APEC海洋環境與資源保護機制存在的問題及其解決方案

(一)APEC海洋環境與資源保護機制存在的問題

APEC海洋環境與資源保護機制目前正處于發展階段,不可避免地會存在各種問題和缺陷,需要在以后的發展過程中逐步地完善和彌補。APEC海洋環境與資源保護機制存在的問題主要表現在以下三個方面:

1.協商一致原則與效率低下的矛盾。APEC采取協商一致的合作原則,該原則并不是通過談判或超國家的約束機制來規定成員的權利義務,而是通過高級官員會議、部長會議和領導人會議逐級協商進而達成一致。這種合作方式符合亞太地區的實際,考慮到了發達國家和發展中國家經濟發展水平和承受能力的差異性,符合亞太地區的實際需要。但這種方式也會導致機制運行缺乏效率,各國針對具體問題難以達成一致。因此,如何處理好堅持“自主自愿、協商一致”原則與提高機制運行效率之間的關系,成為APEC亟須解決的問題。

2.缺乏有效的海洋環境監督機制。APEC各成員國在海洋環境與資源保護管理方面采取制定區域共同行動計劃和國家內部行動計劃的方式,但這些計劃中并沒有具體規定計劃實施情況的監督程序。另外,雖然APEC海洋環境與資源保護運行機制設定了審議程序,即每年高級官員會議、部長會議、領導人非正式會議對提交的計劃由低到高層層審議,但單純的審議程序對計劃實施的監督作用十分有限。有學者認為應當建立解決環境問題的懲罰、監督機制,否則就會產生“搭便車”的現象,即某成員國治理環境而另一國沒有同時進行治理,治理國付出巨大的成本而獲得較少的收益,不治理的一國反而不勞而獲得到較多的利益,這將最終使環境合作破產。⑤筆者認為,APEC建立環境保護的“強制性懲罰機制”在當前是不現實的。APEC有其獨特的運行方式,即APEC各成員國在協商一致的基礎上達成不具有法律約束力的宣言、聲明、承諾等,這些文件的非約束性使“強制性懲罰機制”缺少生存的法律土壤。

3.缺乏完善的海洋環境與資源保護爭端解決機制。在爭端解決方面,1995年APEC在其貿易投資委員會(CTI)下設立了爭端調解專家組,同年通過了《大阪行動議程》,就APEC爭端解決機制制定了目標、準則和集體行動框架。但該爭端解決機制僅用于處理APEC成員國間商貿投資上的爭端,APEC尚缺乏應對環境特別是海洋環境與資源保護領域爭端的解決機制,這導致APCE各成員國在實施國家內部行動計劃時難以找到合適的爭端解決機構和法律程序來解決與他國之間的沖突。

(二)完善APEC海洋環境與資源保護機制的構想

1.引入“時間表”的概念。1994年APEC發表《茂物宣言》,在貿易自由化領域首次正式提出“時間表”的概念,要求APEC經濟體承諾“工業化成員實現自由和開放的貿易和投資目標的時間不晚于2010年,發展中成員不晚于2020年”。對發達國家和發展中國家進行區別對待符合環太平洋地區的地緣政治和地緣經濟,但筆者認為,APEC應當將“時間表”的概念引入到亞太地區環境保護特別是海洋環境與資源保護當中,在海洋環境與資源保護區域共同行動方面,為發達國家和發展中國家設定與其自身經濟發展水平和承受力相適應、相區別的時間表。這樣不僅能緩解發達國家與發展中國家有關環境利益的沖突,促使它們在協商一致的基礎上達成海洋環境與資源保護宣言、承諾等,也可以防止發達國家海洋環境治理低標準化。在國家內部行動方面,時間表的設定可以更有力地監督和審議各國在海洋環境與資源保護方面采取行動的可行性、有效性和履行義務的情況,時間表的內容可以更加具體、詳細,如各國將本國的行動分為幾個階段并為每個階段的目標和任務設定時間表。

2.建立環境保護委員會,形成完善的海洋環境與資源保護監督機制。APEC高級官員會議目前下設四個委員會和11個專業組。委員會包括貿易投資委員會、經濟委員會、預算和行政管理委員會、高級官員會議經濟技術合作分會,并沒有與環境有關的委員會。APEC應當在環境保護方面尤其是APEC各成員國最能加強合作的海洋環境與資源保護方面加強組織建設,應當成立單獨的環境保護委員會,并在該委員會下根據不同的環境領域設立專門的小組,如大氣污染工作組、海洋環境與資源保護工作組、森林工作組等。海洋環境與資源保護工作組專門負責監督海洋領域的環境與資源保護工作,負責監督成員國對海洋環境與資源保護措施和法規標準的執行,協調成員國間的政策,促使各成員國政府及公眾共同推進地區海洋環境的改善,并負責制定海洋環境與資源保護共同行動時間表,幫助各成員國制定國內海洋環境與資源保護行動時間表并定期檢查執行情況等。

3.建立一種自愿協商基礎上的海洋環境與資源保護爭端解決機制。APEC爭端解決機制一直是學界研究的熱點,目前已形成了許多有價值的建議。筆者認為當務之急是制定一套適用于海洋環境與資源保護領域的爭端解決規則和程序。首先,發生海洋環境與資源保護爭議時,爭端各方應當在自愿的基礎上進行磋商,就協商結果達成具有法律約束力的協議,并將該協議向APEC環境保護委員會提交、備案。其次,爭議雙方不愿磋商或者雖經磋商但未能解決爭端時,應將爭議提交到APEC環境保護委員會,由環境保護委員會組成專門的調解小組,在尊重雙方主權和考慮各方利益的基礎上對爭議進行調解。該調解小組的成員應當拋棄一切政治傾向,保持中立的地位。調解小組的任務是闡明事實,特別是提出解決爭端的建議,最后綜合各方意見形成具有法律約束力的報告。最后,APEC海洋環境與資源保護爭端也可以通過仲裁的方式解決。當然,對是否采取仲裁的方式以及仲裁機構的選擇也要以協商一致為基礎。在目前APEC并未設立專門仲裁機構的情況下,APEC成員國可以選擇其他國際組織進行仲裁,如將爭議提交給國際仲裁法院解決。

4.加強海洋環境與資源保護國際立法。第一,應當確定區域海洋環境與資源保護的基本原則。這些原則除了傳統海洋環境保護國際法律基本原則之外,還應當包括共同但有區別的責任原則。共同但有區別的責任原則源于《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》,是氣候變化國際合作的基石。筆者認為應當將這一原則引入區域乃至全球海洋環境與資源保護領域。對海洋環境與資源保護,各國應當協商一致,共同行動,保持太平洋良好的環境和資源的可持續開發。但在具體規則制定和標準確定方面,應當考慮到發展中國家的經濟、技術發展水平和承受能力,實行區別對待。第二,促成亞太地區更多的“軟法性”國際法律文件。APEC與其他國際組織的不同之處在于它的“軟機制”,即其各成員國以“磋商代替談判,以論壇承諾代替法律協定,避免高度機制化和強制性對各方形成約束”⑥,各成員國在協商一致的基礎上達成合意,形成包括領導人宣言、聲明、展望、部長級會議決議、行動計劃、建議、承諾等文件。這些文件具有“軟法”性質而不具有法律強制約束力,其形成和施行完全依靠各成員國的自覺和自愿。在海洋環境與資源保護領域,APEC已達成的“軟法性”文件包括《APEC可持續發展環境部長會議聯合聲明》、《可持續性海洋行動計劃》、《夏威夷亞太經合組織海洋大會宣言》、《漢城海洋宣言》、《巴厘行動計劃》等。APEC應當促進成員國制定更多關于海洋環境與資源保護的“軟法性”規范,推動各成員國在海洋環境與資源保護方面更深層次的合作。第三,促進亞太地區更多的海洋環境與資源保護“硬法性”國際法律文件的達成。APEC正在逐步由“非機制化”向“機制化”轉變,雖然這需要一個漫長的過程,但這種轉變為APEC制定具有法律拘束力的“硬法性”規范提供了可能。在這一轉變過程中,APEC及其他與海洋環境與資源保護有關的組織機構應當逐步制定一些“硬法性”國際法律規范如與海洋環境與資源保護相關的條約、議定書、協定等,APEC涉海環境資源機構應當在協商一致的基礎上,對海洋環境保護領域制定統一的標準。另外,APEC應當充分發揮其交流平臺的作用,促使各成員國在協商一致的基礎上就海洋環境與資源保護領域的合作達成協定。

四、中國對APEC海洋環境與資源保護機制發展的戰略選擇

自1991年11月正式加入APEC以來,中國一直積極參與APEC海洋環境與資源保護的各項活動。在防治陸源污染方面,為實施APEC于1992年發起的赤潮和有害藻類管理計劃,中國于1995年在山東省青島市承辦了第七次海洋資源保護工作組會議,研討亞太地區的赤潮和有害藻類管理;2000年4月在海南省海口市舉行了赤潮和有害藻類管理指導委員會和工作組總結會。在防治海上污染方面,2002年10月中國在北京承辦了APEC評價與維持現有近海油氣設施的完整性國際研討會。⑦在海洋監測方面,中國于2003年完成了海洋環境監測系統建設,該系統包括一個衛星和飛機、船舶、浮標、沿海站,為中國沿海綜合管理提供技術服務。在海洋綜合管理方面,中國嚴格規范海洋和沿海的發展活動,嚴格控制陸源污染,并增強對港口和漁業領域的監測能力,加強對有關沿岸和海洋管理的法律、規章的執行。2001年中國通過了《海域使用管理法》,2006年在上海承辦了APEC海洋資源保護工作組第19次會議,討論落實APEC《巴厘行動計劃》和海洋資源保護工作組確定的戰略框架,并進一步確定了后續行動方案。⑧

今后,中國應在APEC海洋環境與資源保護機制中發揮更加積極和重要的作用。首先,維護中國的國家主權安全和國家利益是中國參與APEC海洋環境與資源保護活動的基礎和前提。中國海域遼闊,海洋資源豐富,四大海域均為太平洋的邊緣海。同時,中國與日本、越南、菲律賓、馬來西亞等國均存在海洋領土爭端。中國在參與APEC海洋環境與資源保護事務時,應當堅持捍衛中國的海洋領土主權,在此基礎上開展海洋環境與資源保護區域合作,在“擱置爭議、共同開發”原則的指引下,通過友好協商,和平解決分歧,實現主權爭議不讓步、資源保護攜起手。其次,作為APEC地區最大的發展中國家,中國在參與APEC海洋環境與資源保護事務尤其是參與制定區域統一環境保護規范和區域共同行動計劃時,應當從本國國情出發,明確和堅持中國發展中國家的定位。在與發達國家在海洋環境與資源保護領域的利益博弈中,中國應立足于發展中國家的發展現狀,堅持維護發展中國家的利益。在參照區域共同行動計劃的基礎上,中國應當堅持從本國的基本國情出發,制定與本國的經濟發展水平和承受力相適應的國家內部行動計劃,承擔與中國國情相當的國際責任和義務,既不損害本國發展的總體利益,又能促進地區環境的改善和提高。總之,中國在參與亞太地區海洋環境與資源保護行動中應堅持以我為主,掌握合作的主動權,不受制于人,不承諾、不實施與自己國情不符合的決策和行為。再次,中國在參與APEC海洋環境與資源保護事務中,應當積極與其他成員國進行合作;在處理國內發展與國際環保合作的關系問題上,應堅持長遠的可持續的發展戰略,該戰略應當既符合當前發展的需要,又有利于未來發展,既保持當前經濟發展的良好態勢,又實現經濟發展與海洋環境保護的協調統一;在海洋環境與資源保護中應堅持“引進來”和“走出去”相結合,接受發達國家的資金和技術幫扶,并主動參與到貧困、落后國家的海洋環境與資源保護工作中去,推動和促進APEC成員國和地區間的資源、信息、技術方面的共享,積極參與多方交流與合作。最后,中國應當更加積極、更加主動地參與APEC海洋環境與資源保護機制運行范圍的活動,參與國際協商,履行國際義務。作為一個負責任的大國,中國應當在制定共同行為準則和承擔國際義務方面更加積極主動,敢于擔當主角,勇于承擔責任,遵循區域共同行為準則,踐行適合自己國情的國家內部行動計劃,加強與APEC其他成員國之間的友好合作,以更加積極的姿態和更富成效的行動,共同促進整個環太平洋地區海洋環境與資源保護的可持續發展。

注釋

①參見侯耀其:《亞太經合組織海洋綜合管理論壇呼吁加強合作》,新華網,http://news.xinhuanet.com,2004—01—24.

②高浩榮:《APEC首屆海洋部長會議發表漢城海洋宣言》,新華網,http://news.xinhuanet.com,2004—04—26.

③《亞太經合組織第二屆海洋部長級會議在巴厘島召開》,海洋財富網,http://www.hycflt.com.cn,2005—10—18.

④參見《APEC可持續性海洋行動計劃》,APEC官方網站,http://www.apec.org,2009—06—24.

⑤尹曉波:《亞太經合組織環境合作模式探討》,《當代亞太》2005年第2期,第51頁。

⑥轉引自趙光磊:《亞太經合組織機制創新的制度分析》,山東大學2005年碩士學位論文。

⑦《亞太經合組織近海油氣研討會在京舉行國家海洋局副局長陳連增出席開幕式并講話》,《中國海洋報》2000年10月10日。

⑧張坤:《亞太經合組織海洋資源保護工作組第19次會議在滬召開》,《中國海洋報》2006年5月11日。

參考文獻

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責任編輯:鄧 林