政府在房屋拆遷中的角色定位與職責重構(gòu)

生青杰

摘 要:政府在房屋拆遷中的角色定位與職責重構(gòu)是求解房屋拆遷困局的關(guān)鍵。在政府為履行提供公共物品職能而進行房屋拆遷時,政府作為公共利益代表者,須具有行政征收權(quán),扮演征收人角色,作為拆遷人承擔拆遷實施及安置補償義務(wù);在一般商業(yè)性開發(fā)而進行房屋拆遷時,政府應(yīng)是中立的市場監(jiān)管者,通過制定各種規(guī)則、監(jiān)管市場秩序,解決拆遷人與被拆遷人之間的信息不對稱問題,消除市場失靈;在舊城區(qū)成片改造引起的房屋拆遷中,政府角色定位是經(jīng)濟調(diào)節(jié)者與社會管理者,目標是構(gòu)建一個政府主導、開發(fā)商參與、公眾支持的舊城改造機制。

關(guān)鍵詞:房屋拆遷;行政征收;舊城改造;角色定位;職責

中圖分類號:D63文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0130—03

伴隨著中國城市化進程的加快以及“舊城改造”工程的展開,城市房屋拆遷問題日益突出,已成為備受社會關(guān)注的話題之一。目前城市房屋拆遷存在三種不同的模式:一是因政府提供公共物品,行使征收權(quán)而引起的房屋拆遷,二是因一般商業(yè)開發(fā)而引起的房屋拆遷,三是因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃、進行舊城區(qū)成片改造而引起的房屋拆遷。這三種拆遷都需要政府的參與才能順利實施,政府在解決房屋拆遷爭議、保障建設(shè)項目順利進行、改善城市環(huán)境方面發(fā)揮了積極的作用,同時政府參與房屋拆遷又成為引起房屋拆遷糾紛的重要原因,帶來很多負面影響。因此,解決房屋拆遷困局關(guān)鍵在于厘清政府在不同拆遷模式中的角色定位并重構(gòu)其職責。

一、政府在行使征收權(quán)拆遷模式中的角色定位與職責

我國《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄段餀?quán)法》第42條第1款規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”這些規(guī)定意味著政府代表公共利益,扮演房地產(chǎn)征收人的角色,承擔拆遷人的職責。

征收是指國家基于公共利益的需要,通過行使征收權(quán),在依法支付一定補償后,將集體、單位或者個人的財產(chǎn)移轉(zhuǎn)給國家所有。征收權(quán)的主體為國家。一方面,征收是國家的一種強制行為,是政府行使征收權(quán)的行政行為,只有國家才能運用公權(quán)力對集體或私人財產(chǎn)進行干預,將其強制性地移轉(zhuǎn)給國家。除國家之外,任何組織和個人都不享有公權(quán)力,因而也不享有征收權(quán)。另一方面,征收是基于公共利益而移轉(zhuǎn)財產(chǎn)權(quán)的行為,只能由政府來行使征收權(quán),實現(xiàn)社會公共利益。為了充分保障被征收人的財產(chǎn)權(quán)益,征收決定應(yīng)當由政府依法做出,整個征收過程包括拆遷方案的制定、拆遷補償標準的確立應(yīng)當由政府承擔,不能由開發(fā)商等民事主體主導與實施。

政府行使征收權(quán)必須基于公共利益。公共利益既是征收權(quán)行使合法性的基礎(chǔ),也是征收權(quán)行使的目的。政府之所以可以將公民財產(chǎn)通過征收轉(zhuǎn)歸國家所有,是因為征收是為了實現(xiàn)公共利益。我國《物權(quán)法》第41條和第42條對此都予以明確規(guī)定。因此,政府在被賦予征收權(quán)的同時,也受到為公共利益而行使征收權(quán)的限制,不能單純?yōu)榱松虡I(yè)目標而行使征收權(quán)力。如果政府不是基于公共利益而行使征收權(quán)力,應(yīng)當允許被征收人提出異議。依據(jù)經(jīng)濟學的定義,公共利益客觀外在表現(xiàn)形式可以是公共物品?，F(xiàn)實生活中,公共物品是房屋拆遷中公共利益的載體。所謂公共物品,指的是國防、義務(wù)教育、社會保障和救助、重大基礎(chǔ)設(shè)施等,它是那種能夠同時供多人享用的物品,供給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化。公共物品的最顯著特征就是消費的非排他性,即一個人對一件公共物品的消費并不排斥他人對它的同時消費。這種消費的非排他性致使公共物品不能通過市場交易而獲得,必須由政府提供。因此,涉及公共物品的項目用地當然由政府來保障。提供充足的公共物品,是市場經(jīng)濟下政府的基本職責。為了履行提供公共物品的職責,需要賦予其享有征收權(quán)。

可以看出,基于公共利益的需要征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的行為是一種行政行為,由此產(chǎn)生的法律關(guān)系是一種行政法律關(guān)系,國家是征收的主體,亦即征收人,政府代表國家行使征收決定權(quán)。需要指出的是,政府應(yīng)取消拆遷許可權(quán)、裁決權(quán)與強制執(zhí)行權(quán)。因為政府作出征收決定本身實際上就是一種拆遷許可,再頒發(fā)拆遷許可證就是重復的行政行為,顯然多余。政府代表國家成為拆遷的主體,其本身或其授權(quán)的職責部門對征收拆遷糾紛作出行政裁決,有既當運動員又當裁判員之嫌,因此也不應(yīng)再授予其裁決權(quán)。而行政強拆是依靠國家行政力量強制拆除被征收人房屋及其他不動產(chǎn)的行為,如果保持行政強拆繼續(xù)存在,就意味著出現(xiàn)政府的征收決定與行政強拆由政府一身挑的局面,被征收人失去強拆前的最后保障屏障。這對被征收人是不公正的。

政府作為征收主體,屬于拆遷人,必須直接履行拆遷補償安置義務(wù)。征收并不是對個人和集體財產(chǎn)的無償征收,而是強制性地以適當補償為前提的權(quán)利移轉(zhuǎn)。政府只有在支付了合理補償之后,才能實現(xiàn)物權(quán)的變動。在實踐中,由于征收制度不健全,許多征收未能給予被征收人足夠的補償,從而侵害了公民合法財產(chǎn)權(quán)益,甚至引發(fā)了一些社會矛盾,影響了社會的安定和諧?！段餀?quán)法》明確規(guī)定對被征收人的補償是征收的重要條件,這較好地保護了被征收人的合法權(quán)益。

二、政府在一般商業(yè)性開發(fā)拆遷模式中的角色定位與職責

隨著我國城市化進程的加快,我國房地產(chǎn)業(yè)蒸蒸日上,商業(yè)拆遷應(yīng)運而生。由于商業(yè)性拆遷與政府行使征收權(quán)而進行的拆遷性質(zhì)不同,政府在其中的角色應(yīng)有所區(qū)別。多數(shù)學者認為,商業(yè)性拆遷的本質(zhì)是被拆遷人處分自己的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán),拆遷人之所以能夠拆遷是基于雙方訂立的契約而產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系,政府應(yīng)完全退出拆遷活動。筆者認為,這種看法有失偏頗。房地產(chǎn)市場是一個嚴重的信息不對稱市場。信息不對稱是市場失靈的重要原因,完全依賴市場這只“看不見的手”難以實現(xiàn)社會利益最優(yōu)化,因此政府必須適度干預市場。政府不是以強硬的行政法律關(guān)系主體身份全面、過度介入商業(yè)性拆遷市場,也不是對拆遷放任自流,完全退出商業(yè)性拆遷市場,而是在商業(yè)性拆遷活動中正確定位,適度干預。政府應(yīng)作為市場監(jiān)管者對房屋商業(yè)性拆遷市場進行管理,主要職責是解決市場失靈。政府應(yīng)尊重市場主體的自由選擇權(quán),由市場主體雙方自主選擇補償、安置方式,確定補償標準和安置地點。政府應(yīng)具體履行以下職責。

1.制定公正合理的城市房屋拆遷規(guī)則

政府應(yīng)當制定公正、合理的房屋拆遷法規(guī)、政策。拆遷法規(guī)、政策的制定應(yīng)以人為本,平衡房屋拆遷過程中的多方面利益,兼顧公平和效率。應(yīng)針對現(xiàn)行拆遷法規(guī)存在的諸多問題,采取有效措施,通過修訂相關(guān)法律制度和完善相關(guān)執(zhí)行監(jiān)管,使拆遷制度順利運行,維護社會和諧和穩(wěn)定。

2.監(jiān)管拆遷市場秩序

(1)宏觀調(diào)控房屋拆遷總量。根據(jù)城市各區(qū)域的發(fā)展狀況和規(guī)劃要求,制定不同的拆遷計劃,引導投資和開發(fā)。拆遷總量應(yīng)與土地使用權(quán)出讓計劃統(tǒng)一起來。政府通過對土地市場和房屋拆遷總量的控制和監(jiān)管,形成供需平衡的土地市場,維護健康的房屋拆遷市場。

(2)對拆遷實施者的市場準入進行監(jiān)管。對拆遷實施者進行資質(zhì)審查,把握拆遷準入門檻;建立社會信用體系,對拆遷實施者進行資信評估。

(3)對房屋評估市場進行監(jiān)管。補償標準是拆遷矛盾的焦點之一。政府在房屋評估活動中,不宜像以往一樣大包大攬或由其指定評估機構(gòu),政府的作用在于對評估機構(gòu)資質(zhì)的審查和評估機構(gòu)挑選程序的監(jiān)管。政府應(yīng)當向社會公示一批資質(zhì)等級高、綜合實力強、社會信譽好的估價機構(gòu),供拆遷當事人選擇,還要成立由資深專職注冊房地產(chǎn)估價師及房地產(chǎn)、城市規(guī)劃、法律等方面專家組成的估價專家委員會,專門針對被拆遷人對估價結(jié)果有異議、協(xié)商不成的情況進行拆遷估價技術(shù)鑒定,真正保證房屋拆遷補償評估的公正合理。

(4)建立順暢的信息渠道。這包括通告被拆遷人房屋所在地的基準地價、房屋的建筑成本、拆遷人的具體拆遷計劃和步驟以及對被拆遷人的補償數(shù)額等相關(guān)信息,便于拆遷人和被拆遷人在掌握對方信息的前提下做出理性選擇。

(5)對拆遷補償資金進行監(jiān)管。政府應(yīng)審查拆遷補償資金是否落實,是否降低拆遷和安置標準,拆遷補償是否如數(shù)付清。

(6)為拆遷雙方提供平等的對話平臺。政府應(yīng)為拆遷雙方創(chuàng)造一個良好的利益協(xié)調(diào)環(huán)境和有效的糾紛解決機制。在拆遷過程中,政府不能為利益驅(qū)使而偏向拆遷方,更不能以公共利益為借口與拆遷方聯(lián)合起來與民爭利。

3.保護弱勢群體

在城市房屋拆遷過程中,真正的弱勢群體是被拆遷人,特別是其中的低保人員,即靠政府發(fā)放最低生活保障金生活的困難群眾。由于他們長期處在社會生活的最底層,利益表達的聲音較弱。因此,在商業(yè)性拆遷中,政府要監(jiān)督房地產(chǎn)開發(fā)商合理補償并認真安置低保戶,對其住房、低保、子女就學等多方面提供方便。

三、政府在舊城區(qū)成片改造拆遷模式中的角色定位與職責

多數(shù)房屋拆遷都發(fā)生在舊城改造過程中。隨著城市的發(fā)展,幾乎任何一個城市都面臨城市改造的壓力。舊城改造不僅是一個簡單的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題,而且也是一項最復雜、涉及面最廣的社會系統(tǒng)工程,其影響廣泛而深刻。因此,在舊城改造中,政府必須予以干預。舊城改造混合了商業(yè)利益與社會公共利益,其最終目標是構(gòu)建一個政府主導、開發(fā)商參加、公眾參與的混合機制,政府在其中的定位應(yīng)是經(jīng)濟調(diào)節(jié)者與社會管理者。政府依法組織、整合和引導不同社會階層和各種社會力量,通過共同參與和更新改造,不斷提升綜合競爭能力。其職責主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.編制合理的舊城區(qū)改造規(guī)劃和項目設(shè)計方案

舊城區(qū)改造規(guī)劃是舊城區(qū)改造的基礎(chǔ),也是房屋拆遷的前提,必然涉及到方方面面的關(guān)系。因此,在舊城改造過程中,對改造地區(qū)的定位策劃和規(guī)劃設(shè)計工作應(yīng)盡可能做到“以人為本”,協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟和環(huán)境的關(guān)系,維護社會公共利益,保障城市可持續(xù)發(fā)展。同時,政府應(yīng)嚴把規(guī)劃關(guān),維護規(guī)劃的權(quán)威性、科學性與前瞻性。

2.收回建設(shè)用地使用權(quán)

政府收回建設(shè)用地使用權(quán),將會導致該幅土地上的原有房屋因缺少土地權(quán)的支持而須予以拆除。由于只有國家才是國有土地的所有權(quán)人,根據(jù)《土地管理法》第58條第2款第2項的規(guī)定,為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建,需要調(diào)整使用土地的,由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準,可以收回國有土地使用權(quán)。

3.引入競爭機制,合理確定改造主體

政府依法收回一定區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)后,必須為改造主體重新設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán),即通過重新出讓的方式將該幅土地交給新的建設(shè)用地使用權(quán)人使用,以便完成對該幅土地的重新開發(fā)與建設(shè)。在新的建設(shè)用地使用權(quán)出讓法律關(guān)系中,一方面政府必須依據(jù)公平與公開程序,將建設(shè)用地使用權(quán)出讓給最為合適的改造主體;另一方面,改造主體獲得拆遷區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)也必須支付相應(yīng)的對價。建設(shè)用地使用權(quán)的重新設(shè)定應(yīng)當盡量采用招、拍、掛的方式,以防止建設(shè)用地使用權(quán)在再次設(shè)定中出現(xiàn)腐敗問題。

4.協(xié)調(diào)房屋拆遷中的各種利益關(guān)系,促進公眾參與

參與舊城改造的主體有開發(fā)商和其他建設(shè)單位、相關(guān)新聞媒體單位和科研機構(gòu)、城市房屋拆遷中介機構(gòu)(包括規(guī)劃、設(shè)計、咨詢、評估等服務(wù)中介機構(gòu))、被拆遷人等,這些主體都有自己的利益和目標。因此,協(xié)調(diào)各方利益自然是政府在拆遷工作中的一個重要內(nèi)容。政府要尋求多元主體利益的結(jié)合點和均衡點,整合各種力量,引導城市的和諧更新。在舊城改造過程中,被拆遷人是最直接的利益相關(guān)者,因為這塊土地是他們的家園。作為社區(qū)的主人,他們有權(quán)利對改造還是不改造、由誰來進行改造、改造方案以及房屋拆遷補償與安置提出自己的看法,甚至有能力的居民還可以出資參與改造項目,使舊城改造走向政府、私有部門、社區(qū)三方良好的合作。

5.社會保障與維護穩(wěn)定

城市房屋拆遷會使部分城市居民暫時失去住所,甚至暫時失去收入來源而陷入生活困難。為此,政府應(yīng)承擔起對這些居民提供社會保障的責任。這一責任不應(yīng)當通過簡化拆遷關(guān)系轉(zhuǎn)嫁給新的房地產(chǎn)開發(fā)商。否則,被拆遷人會因擔心失去居住條件而無法獲得相應(yīng)的社會保障與社會救濟而抵制拆遷。與此同時,政府必須有效維護整個拆遷秩序,使拆遷工作在一個穩(wěn)定有序的秩序氛圍內(nèi)進行。穩(wěn)定是發(fā)展的基本前提。政府須盡早發(fā)現(xiàn)拆遷中存在的一些不穩(wěn)定因素,使其在成為“問題”之前妥善解決,使拆遷工作有一個安定的秩序保障。

6.保護珍貴歷史文化遺產(chǎn)

城市的舊城區(qū)大多具有悠久的歷史,積累了厚重的文化底蘊,保存了豐富的歷史遺產(chǎn),這是全人類共同的財富。無論是開發(fā)商還是舊城區(qū)居民,在舊城改造中更加看重經(jīng)濟利益。因此,保護這些珍貴的歷史文化遺存,將這些財富既留給當代人,也留給子孫后代,就成為城市政府責無旁貸的重任。

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