科學發展觀下的城鄉一體化改革

內容摘要：自從“三農”問題提出之后，我國農村、農業、農民的嚴峻形勢已然擺在我們面前，解決“三農”問題中的城；分治，進行城鄉一體化改革對于我國進行城市化建設顯然具有重大意義，要真正實現這樣的農村現代化、城鄉差距逐漸減小甚至消失的愿最，不僅需要科學發展觀的正確指導，還需要的是探索出一條適用于中國現狀的農村現代化之路，一個能真正破解城；分治的有效方法，成都的城9一體化改革試驗也許會給我們借鑒，但改革艱難，問題仍有許多，亟待我們解決。

關鍵詞：成都實驗 城鄉分治 城鄉一體化改革 農村市場化

一、前言

我國自古就是一個農業大國，農民占我國總人口的80％以上，中國的任何發展都是基于農業的巨大發展，特別是1949年建國以后，我國為了盡快實現工業化，借助農業積累實現現代化，從農村汲取了幾十年的財富。長期的工農業發展不均，以及城鄉戶籍制度人為分割造成的城鄉二元體制，使得我國的城市和農村在越發展的過程中所拉開的距離越大，而當我們意識到我們應該有一個自覺行為——反哺時，城鄉分治所導致的城鄉貧富差距已經讓農民失去的太多太多。中國改革開放30年，城鄉分治了60年，這樣的并存也走到了非改不可的地步，有統計數據表明，中國大城市的居民人均壽命比農村要高12年，同為中華人民共和國公民，如果因為身份是農民就要在教育、收入、醫療、社會福利保障等方面享有太多的不公平，那么和諧社會又從何談起?盡快幫助農民從這樣的不公平中掙脫，讓中國農民真正富裕起來，走上現代化道路，破除城鄉二元體制顯然是必經之路，“成都實驗”就在這么做，核心就是讓農民獲得同城鎮居民同等的生存和發展權利。

二、城鄉一體化中的科學發展觀

任何一項改革都需要有指導思想貫徹始終，只有有了正確的指導思想，行動才有方向性和針對性，行動才不會盲目與散亂，在構建社會主義和諧社會的今天，科學發展觀做為我們新時代的最強音，其精神實質對于我們的城鄉一體化有很重大的指導意義：

科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面、協調、可持續，根本方法是統籌兼顧。鄧小平曾說過，中國有80％的人口在農村，中國社會是不是安定，中國經濟能不能發展，首先要看農村能不能發展，農民生活是不是好起來，翻兩番，很重要的是這80％的人口能不能達到。這句話確實如此，發展是整體的發展，不是局部的發展：發展是全國人民共享社會成果，而不是少數人巨額財富的積累，中國的發展不只有城市的發展，城鄉都有發展，中國才能真正強大。

科學發展觀的核心是以人為本，各級領導在推進城鄉一體化改革時要始終堅持全心全意為人民服務，重視與保障人權，尤其是生存權和發展權。隨著社會的高度流動與普遍競爭，固守在土地上沒有出路便是死路一條，農民開始尋求最基本的生存與發展機會，科學發展觀下的以人為本，就是要把選擇留下來或走出去的權利還給農民，并且還要給他們指引，給他們鋪路。

全面、協調、可持續。重點在于可持續，城鄉一體化改革不是一朝一夕就能夠完成的，政策、資金、技術、人力物力等各方面的配合應該是可持續的，中斷了就會把之前的努力一筆勾銷，實現城鄉一體化正是為了城鄉、地區之間的協調，才不會為以后的發展帶來阻力。江澤民在一次講話中提出：“在建立社會主義市場經濟體制的過程中，要繼續堅定不移地貫徹以農業為基礎的方針，堅定不移地把農業放在經濟工作的首位。越是加快改革開放，越是要重視農業、保護農業、加強農業，要真正地而不是表面地，實際地而不是口頭地，全心全意地而不是半心半意地加強農業這個基礎，建國初期實行依靠農業積累發展工業的戰略是必要的。現在條件不同了，應該調整結構，包括調整基本建設投資，財政預算內資金，信貸資金結構，寧肯暫時少上幾個項目，也要保證農業發展的緊迫需要。特別要保證主要農產品的生產供給，保證農業基礎設施建設不斷增強，保證貧困地區的開發和建設有較快的發展。在確保農業持續穩定發展的前提下，安排整個國民經濟的發展規模和速度，安排工農業量達門類資金投放的比例。”…可見，城鄉一體化改革在思想認識上達到統一，才可以可持續地發展下去。

最后，科學發展觀的根本方法在于統籌兼顧。統籌城鄉發展是我們社會主義新時期構建和諧社會、全面建設小康社會的題中之義，而“全面建設小康社會最艱巨最繁重的任務在農村。加速推進現代化，必須妥善處理工農城鄉關系。構建社會主義和諧社會，必須促進農村經濟社會全面進步。農村人口眾多是我國的國情，只有發展好農村經濟建設好農民的家園，讓農民過上寬裕的生活，才能保障全體人民共享經濟社會發展成果，才能不斷擴大內需和促進國民經濟持續發展。當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，初步具備了加大力度扶持“三農”的能力和條件。“十一五”時期，必須抓住機遇，加快改變農村經濟社會發展滯后的局面，扎實穩步推進社會主義新農村建設。”總的來講，科學發展觀指導下的城鄉一體化建設，投入的不僅僅是科學的指導思想和千千萬萬民眾的熱情與扎實肯干，重要的還有方法，在市場經濟條件下，農村的變革到底應該怎樣進行，在各個地方的試驗中，一個試圖改變中國農民命運的成都實驗悄然展開。

三、成都實驗

1，城鄉一體化之路到底怎樣走我國歷來對“三農”問題的解決都靠大量的物質、資金投入，為了縮小城鄉差距，加大對農村的支持，成都也不例外。資料顯示，2003年起，成都為推動城鄉一體化改革，投入“三農”財政資金成倍增加，2003年為10億元，到2007年已達到117億元，但是城鄉居民的收入差距卻只有2003年的2.66：1下降到2.61：1，成都市市委常委孫平調研農村發展現狀后表示，收效甚微的原因在于農村的發展并不活，農民依附的土地并沒有成為他們的保障，農民的土地并沒有給他們創造財富，而正是這樣，我們看到成都實驗把“城鄉一體化交給了市場”，當一部分農民流向城市，剩下的那部分人一定是留在新農村，城鄉公共服務水平基本一致的新農村，這才是真正將城鄉分治打破。

2，成都試驗的具體做法成都實驗的做法概括起來就是“三個集中”，即積極引導工業向規劃區集中、農業居住向新型社區集中、農業用地向適度規模經營集中。農民、農村應該進入市場，以前的癥結在于農村沒有真正的市場經濟，要素市場沒有形成，土地、人、資金沒有真正激活。如果說將政府的投入方式做一個市場化的變革，那結果將大不相同，比如說政府的資金投入為5億元，農村投資公司可以用這5億元到農業發展銀行貸48億元，然后可以用50多億元以參股、貼息、補助等方式投放到農業中，那么政府的支農資金會有10倍以上的放大。當然，這種做法有利于農村的市場化，但是，當我們回到核心問題來，城鄉一體化終究是讓農村的大部分人進入城市，但從目前的情況來看，農民進城的成本很高，到了城市。要解決住房、教育、醫療、就業等多重問題，這樣的轉移成本高得驚人，都由政府承擔顯然不現實，這時，成都實驗走到了它的深水區改革：農村的產權制度改革。

3，成都實驗中的產權制度改革

2009年的中央一號文件《國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》提出，“在穩定農村土地承包關系的前提下，建立健全土地承包經營權流轉市場。”也許正是基于此，成都的產權制度改革說白了就是要開展農村集體土地和房屋確權登記，推動土地承包經營流轉，推動農村建設用地使用權流轉和開展農村房屋產權使用權流轉。政府根據承包關系，將農民所現有的土地、房屋、林地等進行確權，并通過發證的方式確定下來，這樣農民對土地有了自由流轉的權利，政府也可以由此將大量用地集中起來，進行規模經營，招商引資來的企業向農民支付租金，農民仍可以出外打工掙錢，而土地真正流入到了資本市場，也為農民帶來了另一筆資金收人，顯然農民的增收是有了進步。另外，土地有了產權，農民可以用產權來擔保貸款搞項目，經濟顯得更自由。在成都進行產權改革之后，許多農業投資公司紛紛找上門來，要求獲得大規模的土地經營權并進行花卉、蔬菜等作物的生產，許多公司與政府約定好租金，定期支付，并且有些不出外打工的農民還可以就地擇業，在當地的企業里面找到一份工作，在自己的土地上打工。這種規模經營不僅解決了不少勞動者的就業問題，也創下了比較可觀的經濟效益。

以上可見，我們對于這種產權制度改革是應該持贊成態度的，城市是通過市場化經濟所發展起來的，這種制度也應該放入到農村來進行推廣，使農村走上市場化道路，進而就會破除城鄉分治。

四、成都實驗中出現的問題及對策

眾所周知，任何改革都是對利益的一次重新分配，協調工作是一定必不可少，一些人利益的犧牲也是避免不了的，重點在于怎樣的規劃才真正有效率，成都實驗也遇到了一系列的問題，利益間的不協調也許是最大的問題。

1，確權時的利益矛盾

此問題在產權改革是比較突出的，土地有肥有瘦，產權有明確的和不明確的，許多之前的土地關系是比較混亂的，糾紛也時有發生，這種情況下的利益再次分配顯然要費一些精力。舉個例子，許多農民外出打工土地丟荒，別的農民去耕種，到最后不知道土地該歸誰。這種例子在當時成都改革時數不勝數；另外，農民對確權沒有信心，害怕自己的利益受損，害怕土地再也不會保障自己，害怕政策又會朝令夕改，對自己獲得的產權能否給自己帶來保障或者能否真正成為籌資的籌碼還存有很大疑惑。對于以上問題，成都采取了建立協調小組和議事會的方法，對村民挨家挨戶地進行宣傳和指導、溝通和交流，而且議事會成員選自村中比較有威望的村民擔任，而沒有由村干部來直接介入，考慮到一些特殊的因素，由村民比較數落的人進行確權，阻力相比于政府要小一些。這源于過去政府向農民以很小的代價從農民手里拿到土地，轉手可以增值很多倍，農民并沒有得到實惠，政府保證的賺大錢卻賺來了一堆教訓。對此成都政府承諾此次確權至少30年不動。

2，政府在選擇業主時的兩難境地土地在流轉之后被集中起來，尋找合適的業主進行投資，規模經營，這本是將農村市場化、城鄉一體化的重要一環，但政府卻面臨一個兩難境地：一方面，政府希望找到高端合作者，以便讓土地的規模經營效益得到最好的體現，但這種合作者大部分選擇城市的近郊，合作者少之又少；另一方面，與政府能夠合作的企業大部分是盯上了優厚的政策，在支付租金，支付工資與人股分紅時遇到問題的公司或企業成都往往在拿到政府貸款后中途退出，使這些收益中斷，經營處在一個很不穩定的狀態。對于類似的問題，政府的責任是非常重的，政府的責任除了仍然要積極引導與協商外，對于資金扶持也要采取謹慎的態度，所引入的項目要真正符合當地的發展模式，要真正達到增加農業產品商品化率的目的，引入有比較優勢和相對競爭力的企業。當然，政府在資金扶持的基礎上做好監督和管理，監督在于資金的使用要真正到位，對于土地使用的盈利要有明確的數據情況報告；管理在于農民利益與企業利益之間尋求一個平衡點，既保證農民利益不受損，又保證企業的經營可以順利進行。有些問題恰恰需要政府出臺一些政策來管理，比如說有些農民擔心租金有可能收不上來，這時需要企業嚴格遵守約定，按期、足額支付農民租金，政府加以監管；另外，為了保證企業能夠能省則省，在用工方面一部分農民的勞動關系可能并不穩定，在政策扶持上，政府可能在企業用工上鼓勵企業的大多數項目以季節性的臨時工為主。

五、成都試驗的幾點補充

1，政府形象問題及定位政府上文提到的，在過去的城鄉一體化建設中為什么都沒有最終使城鄉分治格局被打破，農村經濟發展，很大程度上在于政府的行為，政府如果不能真正為人民辦事，不僅違反了政府最根本的職能，而且在以后的工作中將步履維艱，要加強人民對政府的信心與信任，這樣的改革才不會在團結與合作的協調中白白付出成本，農民都不聽村干部的勸告，一定程度上也不失為政府的一點小悲哀。另外，在城鄉一體化建設中，政府的定位應為主導，正如中國社會科學院榮譽學部委員陸學藝先生所說，“主要靠領導要有改的決心!”政府如果大力推動，農民其實是大力配合的，畢竟城鄉分治導致的城鄉差距如此巨大了幾十年，農民是真的很想富，農村是真的很想變。

2，經營模式的恰當選擇這涉及一個因地制宜和理性規劃的問題，暫且不談成都實驗能否推廣，但就農村土地集中流轉，進行市場化改革及規模經營的方法來說這也是很必要的，當農業發展到比較高的階段，農業的適度規模經營是可以提高農業生產率、增加農民收入的，當然這種集約經營的水平要與當地的實際生產力水平相結合，如果適合，那么這種規模就是經濟的，反之就是不經濟的，對于我國類似手成都這樣發達與專業化強的區域規模經濟，走這種商品性大生產，進行規模加工、銷售、貯藏及運輸的道路是可行的。

六、城鄉一體化的幾點根本問題

城鄉一體化的根本在于打破城鄉分治，農民進城是必然的趨勢，農民進城要的是錢，要的是機會，只有解決了這兩點，城鄉一體化還有可持續的動力，僅僅依靠農村的產業還解決不了廣大農民轉為二、三產業的工人的問題，現在還只是初探，還只是起步，未來真正能達到城鄉一體化還需要工業化和城市化解決農民“錢”和“機會”的難題，中國的城鄉一體化最終要達到真正的產業工人占70％，農民只是一種職業，不是一種身份，人數占到20％-30％，那才真正達到了我們的目標。

七、結束語

成都實驗可以說給了我們城鄉一體化改革一個很大的借鑒，讓我們看到城鄉一體化在現實中邁出了重要的一步，但這只是開始，未來成都試驗能否成功還有待我們進一步觀察，問題還會有很多，還需要政府、社會和個人去關注，去解決，鑒于我國區域間的發展不均，成都模式能否大力推廣也還是個未知數。鑒于本人學識與水平有限，對有些問題可能還有分析不到位的地方，但這也是我今后應加強和努力的方向。中國的城鄉一體化的路還很長，探索不會停止。