“４＋２”工作法：在協商中學習如何“民主”

讓老百姓知情，讓干部學會協商和妥協，讓農民認同并依靠規則和程序直接行使民主權利，是鄧州“4+2”工作法最為可貴之處

“2006年，我們村流轉1000畝土地種植速生楊經濟林，村里人均出了0.3畝地。這要放在以前，我們村干部就得‘坐監(獄)’!”

在河南省鄧州市林扒鎮馬營村當了16年村支書的高發倉對記者說:“因為運用了‘4+2’工作法，老百姓明白了村里為啥要集中種林，自己能從中得到啥好處，而且流轉全過程公開接受監督，如此大規模的土地流轉才能實現。這是我們以前想都不敢想的。”今昔對比令這位老支書大為感慨。

鄧州市是河南省的農業大縣。稅費改革前，鄧州人均稅負較重;稅費改革后，鄉鎮“斷奶”令基層干部面臨更加艱難的工作局面。一面是歷史欠賬等待清還，一面是村級公共事業無人管理;一面是國家的各種惠農政策需要村級組織具體落實，一面是村民權利意識不斷增強，宅基地、計劃生育、集體資產處理等熱點、焦點問題不斷升溫。

而此時，由于基層干部長期習慣于“我說你干”的工作方式，面對多樣化發展的農村社會現狀，干部們束手無策。“軟辦法不頂用，硬辦法不能用，新辦法不會用”，社會階層之間的共識越來越難以達成，村級矛盾不斷出現，群體上訪、群體性事件時有發生。

2004年的鄧州，站在了發展的十字路口。也正是在這一年，一種名叫“4+2”的工作法誕生在這片被蔥郁小麥覆蓋著的土地上。

“先搞清權力在干什么”

“4+2”工作法的核心目的，就是讓老百姓能夠真正參與民主決策的全過程，促使民主管理、民主監督產生實效。而這一切的先決條件是“先搞清權力在干什么”，落實知情權。

羅莊鎮馮坡村曾是全市有名的“難點村”、“癱瘓村”。由“文革”時期派系斗爭延伸而來的宗族、宗派內斗尤為激烈，村里曾有3個人死于此類爭斗，傷者更是不計其數。這種宗派矛盾直接滲透到了村兩委，村支書、村主任“各拉各的車，各吹各的號，各干各的事”。最嚴重時，連續幾年沒人交過統籌、提留，村里道路從沒修過，每逢下雨道路泥濘不堪，村民常因排水問題打得頭破血流。許多在外務工的村民都不愿說自己是馮坡人，怕丟人。這種情況持續了20多年。

2005年，“4+2”工作法推行到了馮坡。在“四議”、“兩公開”的公平框架內，宗派之間無原則的爭權奪利，逐漸被村莊整治等涉及全體村民切身利益的大事所取代。2006年春節，村里召開了一次大型團拜會，新選出的村兩委將《村莊整治三年規劃》方案交到了全體村民的手上。

“那是馮坡村歷史上的第一次，全體村民坐在了一起，新老干部、普通黨員、群眾代表爭著發言，會議持續了5個多小時。”村支書馮桂元說。村里隨后啟動了“4+2”工作法，一道會一道會地開，征求黨員和群眾意見，在討論中統一思想，破解資金籌措、舊房拆除等難題。結果僅一個多星期就籌集了20多萬元的修路資金，以前在房屋拆遷中寸土必爭的群眾迅速拆除了187間房屋，其中3戶是新建房，打通了12條主干道，6戶的院子被道路從中間一穿而過，臥室在路這邊，廚房在路那邊。但始終沒有一戶上訪告狀，也沒人要一分錢補助。

原村委會主任馮具美說:“修路這件事我想了10年，一直干不成。可用了‘4+2’工作法，不到3個月就辦成了。我體會到，老百姓理解的事啥都好辦，老百姓不理解而又不做工作武斷推行的事，咋也辦不成。”

信息披露得越多，群眾距離權力越近，監督的效力也就越高。高發倉告訴記者，老百姓明白了為什么修路，知道了這路怎么個修法，就會特別積極地參與到管理和監督中。“修戶戶通的水泥路時，放多少水泥、多少石子，老百姓都在一旁看著，現場監督。這樣一來，老百姓得了個明白，干部也得到了清白。”他說。

在協商中學習如何“民主”

鄧州市委書記劉朝瑞已當了10年縣委書記，從鄉村教師、鄉鎮干部一步步走上來的他，對基層百姓的迫切需求、農村社會的治理環境了然于胸。作為“4+2”工作法的“總設計師”，劉朝瑞向記者道出了這個工作法最核心的功效:讓干部學會協商和妥協，讓大家認同并遵守民主的程序和少數服從多數的“游戲規則”。

2005年新春剛過，腰店鄉燕店村第一次啟動了“4+2”工作法，黨支部提議占地60畝建磚瓦窯場。黨支部提議、兩委會商議、黨員大會審議前三道會都通過了，但到村民代表大會決議時65名代表40人投了反對票，提議被否決了。

“當時我很吃驚，這是‘4+2’工作法推行以來的第一個提議。”村支書牛正科說:“群眾反映磚場‘吃地’，耕地被毀后很難復耕，吃了子孫飯，斷了子孫財，不合算。另外國家要取締黏土磚，蓋磚場與政策不符。我們后來也反思了，黨支部的提議不能違背國家法律和政策，不能違背民意。”

記者問牛正科:“比較而言，你感覺是自己拍板決定好，還是大家都來說道說道然后再決定好?”他的回答很干脆:“當然是大家參與好。”

就在建磚場的提議被否決后的2006年，國土資源部、環保總局等多部門聯合下發文件要求關閉污染企業。“我算了一下，如果那時不聽群眾的，強行建了磚場，到2006年剛蓋好就要拆掉，村里會背上一大筆債。村干部必須得學會和群眾商量，事情才能辦好。”牛正科說。

建磚場的事泡了湯，但發展的路還是要找。村黨支部吸取教訓，聘請專家來考察論證，提出了立足本村靠近公路、周邊鄉村農作物種植面積大的優勢，建工業園區搞糧油深加工產業的提議。此時，牛正科的心里又打起了鼓:占60畝地建磚場都被否了，這次工業園區要占1000畝地，群眾能同意嗎?如果提議再次被否，黨支部的威信還怎么樹立?

于是在開“四議”之前，黨支部先摸底。“‘4+2’看起來是四道會，其實不是那么簡單!我們大大小小的溝通會開了不下20次，先向群眾解釋建設意圖，充分了解群眾意愿，給他們算賬、做工作，爭取支持，然后再正式進入民主程序。”牛正科說。工業園的建設方案在黨員大會和村民代表大會上通過了。現在燕店村工業園區擁有38家企業，企業年總產值達3.5億元，吸納本村及周邊村民2600余人就業。

“群眾富了，干群關系好了，我們感受到村民和我們是一條心了。”牛正科笑了。

黨支部提議被否決的情況在白牛鄉白東村等幾個村也發生過，甚至鄉鎮一些涉及村莊重大事務的工作，由于沒有征得村民的同意，也曾遭到否決。正是在一次次的“提議——通過”、“提議——否決”過程中，干部和群眾學習著如何協商，如何按程序辦事，如何在集體意愿中體現個人利益，在妥協中學習如何“民主”。

考驗黨組織的領導能力

業內人士評價道:“仔細分析‘4+2’工作法，其中的‘四議’體現著鄉村治理環境中的權力結構和權利均衡。黨支部提議，體現了黨組織的核心領導地位;村兩委商議，是使黨的意圖轉化為群眾的意志;黨員會議審議，體現了黨內民主、發揮黨員的主體地位和作用;村民代表大會或村民大會決議，遵循了村民直接行使民主權利的法定程序。這樣的權力結構，使黨的領導、嚴格依法辦事、充分發揚民主在基層有機地結合起來。而在村民自治中，基層黨組織的領導能力和掌控能力是核心因素，接受著嚴峻考驗。”

混亂多年的馮坡村，就是因為黨組織不夠堅強，才使宗派勢力獲取了爭權奪利的空間。如今村黨組織強化了帶頭人的領導能力，群眾看到了黨的力量，宗派勢力自然就弱下去了。這是馮坡村民的切身感受。

“村黨支部既是村級重大事務的動議者，也是全過程的執行者、結果的監督者，在‘4+2’中起著關鍵性的領導作用。同時，黨支部是上級黨委和村級自治的銜接點，起著上傳下達的樞紐作用，可以防止基層失控。”劉朝瑞說。

把普通黨員納入“4+2”工作法權力結構，也是高明之舉。不僅可以推動黨內民主，增加決策的科學性，還能調動黨員的積極性進行大量的群眾工作，強壯黨支部的領導力量。

陶營鄉徐樓村發生過震驚全國的“徐樓事件”。1994年，村里幾名干部因為對村民陳中申多次到有關部門上訪不滿，便用極端手段將其謀殺，事后4個村干部被槍斃。“徐樓事件”后，村里黨群、干群關系極度惡化，班子爛了，人心散了，干部沒人當，村級事務沒人管，群眾怨聲載道。

“4+2”工作法推行后，普通黨員被調動起來。黨員姚英明說:“過去事情村兩委說了就算，從沒問過普通黨員的意見，黨員對村里事務參與得很少。‘4+2’之后，我們黨員的作用可大得多了，村里重大事情必須經我們同意才作準，感覺自己受到了尊重。現在多開點會，多‘費’點話，多做點工作，但是能給村里辦成那么多大好事，心里也是很美的。”

在工作的推進中，群眾對黨支部的態度也由懷疑到信任、由抵觸到協作、由疏遠到親近，逐漸轉變。以前看到村干部轉身就走的村民，開始主動遞煙讓茶，談心交流。當村里的第一座春蕾小學建成后，村黨支部第一次接到了全體村民自發送來的感謝信。

2009年8月25日，中共中央政治局委員、中央書記處書記、中央組織部部長李源潮在河南鄧州調研時，將“4+2”工作法稱為“黨領導的村級民主自治機制的創造性實踐”。