讓老百姓知情,讓干部學會協商和妥協,讓農民認同并依靠規則和程序直接行使民主權利,是鄧州“4+2”工作法最為可貴之處
“2006年,我們村流轉1000畝土地種植速生楊經濟林,村里人均出了0.3畝地。這要放在以前,我們村干部就得‘坐監(獄)’!”
在河南省鄧州市林扒鎮馬營村當了16年村支書的高發倉對記者說:“因為運用了‘4+2’工作法,老百姓明白了村里為啥要集中種林,自己能從中得到啥好處,而且流轉全過程公開接受監督,如此大規模的土地流轉才能實現。這是我們以前想都不敢想的。”今昔對比令這位老支書大為感慨。
鄧州市是河南省的農業大縣。稅費改革前,鄧州人均稅負較重;稅費改革后,鄉鎮“斷奶”令基層干部面臨更加艱難的工作局面。一面是歷史欠賬等待清還,一面是村級公共事業無人管理;一面是國家的各種惠農政策需要村級組織具體落實,一面是村民權利意識不斷增強,宅基地、計劃生育、集體資產處理等熱點、焦點問題不斷升溫。
而此時,由于基層干部長期習慣于“我說你干”的工作方式,面對多樣化發展的農村社會現狀,干部們束手無策。“軟辦法不頂用,硬辦法不能用,新辦法不會用”,社會階層之間的共識越來越難以達成,村級矛盾不斷出現,群體上訪、群體性事件時有發生。
2004年的鄧州,站在了發展的十字路口。也正是在這一年,一種名叫“4+2”的工作法誕生在這片被蔥郁小麥覆蓋著的土地上。
“先搞清權力在干什么”
“4+2”工作法的核心目的,就是讓老百姓能夠真正參與民主決策的全過程,促使民主管理、民主監督產生實效。而這一切的先決條件是“先搞清權力在干什么”,落實知情權。
羅莊鎮馮坡村曾是全市有名的“難點村”、“癱瘓村”。由“文革”時期派系斗爭延伸而來的宗族、宗派內斗尤為激烈,村里曾有3個人死于此類爭斗,傷者更是不計其數。這種宗派矛盾直接滲透到了村兩委,村支書、村主任“各拉各的車,各吹各的號,各干各的事”。最嚴重時,連續幾年沒人交過統籌、提留,村里道路從沒修過,每逢下雨道路泥濘不堪,村民常因排水問題打得頭破血流。許多在外務工的村民都不愿說自己是馮坡人,怕丟人。這種情況持續了20多年。
2005年,“4+2”工作法推行到了馮坡。在“四議”、“兩公開”的公平框架內,宗派之間無原則的爭權奪利,逐漸被村莊整治等涉及全體村民切身利益的大事所取代。2006年春節,村里召開了一次大型團拜會,新選出的村兩委將《村莊整治三年規劃》方案交到了全體村民的手上。
“那是馮坡村歷史上的第一次,全體村民坐在了一起,新老干部、普通黨員、群眾代表爭著發言,會議持續了5個多小時。”村支書馮桂元說。村里隨后啟動了“4+2”工作法,一道會一道會地開,征求黨員和群眾意見,在討論中統一思想,破解資金籌措、舊房拆除等難題。結果僅一個多星期就籌集了20多萬元的修路資金,以前在房屋拆遷中寸土必爭的群眾迅速拆除了187間房屋,其中3戶是新建房,打通了12條主干道,6戶的院子被道路從中間一穿而過,臥室在路這邊,廚房在路那邊。但始終沒有一戶上訪告狀,也沒人要一分錢補助。
原村委會主任馮具美說:“修路這件事我想了10年,一直干不成。可用了‘4+2’工作法,不到3個月就辦成了。我體會到,老百姓理解的事啥都好辦,老百姓不理解而又不做工作武斷推行的事,咋也辦不成。”
信息披露得越多,群眾距離權力越近,監督的效力也就越高。高發倉告訴記者,老百姓明白了為什么修路,知道了這路怎么個修法,就會特別積極地參與到管理和監督中。“修戶戶通的水泥路時,放多少水泥、多少石子,老百姓都在一旁看著,現場監督。這樣一來,老百姓得了個明白,干部也得到了清白。”他說。
在協商中學習如何“民主”
鄧州市委書記劉朝瑞已當了10年縣委書記,從鄉村教師、鄉鎮干部一步步走上來的他,對基層百姓的迫切需求、農村社會的治理環境了然于胸。作為“4+2”工作法的“總設計師”,劉朝瑞向記者道出了這個工作法最核心的功效:讓干部學會協商和妥協,讓大家認同并遵守民主的程序和少數服從多數的“游戲規則”。
2005年新春剛過,腰店鄉燕店村第一次啟動了“4+2”工作法,黨支部提議占地60畝建磚瓦窯場。黨支部提議、兩委會商議、黨員大會審議前三道會都通過了,但到村民代表大會決議時65名代表40人投了反對票,提議被否決了。
“當時我很吃驚,這是‘4+2’工作法推行以來的第一個提議。”村支書牛正科說:“群眾反映磚場‘吃地’,耕地被毀后很難復耕,吃了子孫飯,斷了子孫財,不合算。另外國家要取締黏土磚,蓋磚場與政策不符。我們后來也反思了,黨支部的提議不能違背國家法律和政策,不能違背民意。”
記者問牛正科:“比較而言,你感覺是自己拍板決定好,還是大家都來說道說道然后再決定好?”他的回答很干脆:“當然是大家參與好。”
就在建磚場的提議被否決后的2006年,國土資源部、環保總局等多部門聯合下發文件要求關閉污染企業。“我算了一下,如果那時不聽群眾的,強行建了磚場,到2006年剛蓋好就要拆掉,村里會背上一大筆債。村干部必須得學會和群眾商量,事情才能辦好。”牛正科說。
建磚場的事泡了湯,但發展的路還是要找。村黨支部吸取教訓,聘請專家來考察論證,提出了立足本村靠近公路、周邊鄉村農作物種植面積大的優勢,建工業園區搞糧油深加工產業的提議。此時,牛正科的心里又打起了鼓:占60畝地建磚場都被否了,這次工業園區要占1000畝地,群眾能同意嗎?如果提議再次被否,黨支部的威信還怎么樹立?
于是在開“四議”之前,黨支部先摸底。“‘4+2’看起來是四道會,其實不是那么簡單!我們大大小小的溝通會開了不下20次,先向群眾解釋建設意圖,充分了解群眾意愿,給他們算賬、做工作,爭取支持,然后再正式進入民主程序。”牛正科說。工業園的建設方案在黨員大會和村民代表大會上通過了。現在燕店村工業園區擁有38家企業,企業年總產值達3.5億元,吸納本村及周邊村民2600余人就業。
“群眾富了,干群關系好了,我們感受到村民和我們是一條心了。”牛正科笑了。
黨支部提議被否決的情況在白牛鄉白東村等幾個村也發生過,甚至鄉鎮一些涉及村莊重大事務的工作,由于沒有征得村民的同意,也曾遭到否決。正是在一次次的“提議——通過”、“提議——否決”過程中,干部和群眾學習著如何協商,如何按程序辦事,如何在集體意愿中體現個人利益,在妥協中學習如何“民主”。
考驗黨組織的領導能力
業內人士評價道:“仔細分析‘4+2’工作法,其中的‘四議’體現著鄉村治理環境中的權力結構和權利均衡。黨支部提議,體現了黨組織的核心領導地位;村兩委商議,是使黨的意圖轉化為群眾的意志;黨員會議審議,體現了黨內民主、發揮黨員的主體地位和作用;村民代表大會或村民大會決議,遵循了村民直接行使民主權利的法定程序。這樣的權力結構,使黨的領導、嚴格依法辦事、充分發揚民主在基層有機地結合起來。而在村民自治中,基層黨組織的領導能力和掌控能力是核心因素,接受著嚴峻考驗。”
混亂多年的馮坡村,就是因為黨組織不夠堅強,才使宗派勢力獲取了爭權奪利的空間。如今村黨組織強化了帶頭人的領導能力,群眾看到了黨的力量,宗派勢力自然就弱下去了。這是馮坡村民的切身感受。
“村黨支部既是村級重大事務的動議者,也是全過程的執行者、結果的監督者,在‘4+2’中起著關鍵性的領導作用。同時,黨支部是上級黨委和村級自治的銜接點,起著上傳下達的樞紐作用,可以防止基層失控。”劉朝瑞說。
把普通黨員納入“4+2”工作法權力結構,也是高明之舉。不僅可以推動黨內民主,增加決策的科學性,還能調動黨員的積極性進行大量的群眾工作,強壯黨支部的領導力量。
陶營鄉徐樓村發生過震驚全國的“徐樓事件”。1994年,村里幾名干部因為對村民陳中申多次到有關部門上訪不滿,便用極端手段將其謀殺,事后4個村干部被槍斃。“徐樓事件”后,村里黨群、干群關系極度惡化,班子爛了,人心散了,干部沒人當,村級事務沒人管,群眾怨聲載道。
“4+2”工作法推行后,普通黨員被調動起來。黨員姚英明說:“過去事情村兩委說了就算,從沒問過普通黨員的意見,黨員對村里事務參與得很少。‘4+2’之后,我們黨員的作用可大得多了,村里重大事情必須經我們同意才作準,感覺自己受到了尊重。現在多開點會,多‘費’點話,多做點工作,但是能給村里辦成那么多大好事,心里也是很美的。”
在工作的推進中,群眾對黨支部的態度也由懷疑到信任、由抵觸到協作、由疏遠到親近,逐漸轉變。以前看到村干部轉身就走的村民,開始主動遞煙讓茶,談心交流。當村里的第一座春蕾小學建成后,村黨支部第一次接到了全體村民自發送來的感謝信。
2009年8月25日,中共中央政治局委員、中央書記處書記、中央組織部部長李源潮在河南鄧州調研時,將“4+2”工作法稱為“黨領導的村級民主自治機制的創造性實踐”。