綠色發(fā)展背景下的政府綠色變革模式

[摘 要]政府綠色變革就是以科學發(fā)展為根本目標，既涉及政府輔助流程變革，包括相關(guān)法律與政策、政府文化、組織結(jié)構(gòu)和政府績效考核體系的綠化;又涉及政府的主要流程變革，包括內(nèi)部職能運作的綠化、環(huán)境管理體系的建立與實施和綠色職能的社會化。政府綠色變革模式采用業(yè)務(wù)流程變革和價值鏈原理，展示了政府綠色變革的目標、內(nèi)容及其流程。

[關(guān)鍵詞]綠色發(fā)展;綠色變革;綠色職能;政務(wù)流程

[中圖分類號]D693.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432(2009)32-0056-03

我國在人口、資源與環(huán)境方面的國情和長期以來實行的黑色發(fā)展模式造成的資源短缺、環(huán)境污染問題已給經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來嚴峻挑戰(zhàn)。十七大提出的科學發(fā)展是以人本為核心、以統(tǒng)籌兼顧為根本方法、以實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為基本要求和目標的發(fā)展觀和發(fā)展戰(zhàn)略。無論是以人為本，或是統(tǒng)籌兼顧，還是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，都要求處理好資源和環(huán)境與人之間的關(guān)系。因此，綠色發(fā)展是科學發(fā)展內(nèi)涵的延伸，是科學發(fā)展在資源和環(huán)保方面的體現(xiàn)和要求。

1 綠色發(fā)展需要綠色變革

綠色發(fā)展是支撐中國崛起的發(fā)展模式，與科學發(fā)展觀一脈相承，被視為第三代發(fā)展戰(zhàn)略的核心。所謂“綠色發(fā)展”，包括如下幾個方面:低度消耗資源的生產(chǎn)體系，適度消費的生活體系，經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長、經(jīng)濟效益不斷提高的經(jīng)濟體系，保證社會效益與社會公平的社會體系，不斷創(chuàng)新，充分吸收新技術(shù)、新工藝、新方法的實用技術(shù)體系，促進與世界市場緊密聯(lián)系、更加開放的國際經(jīng)濟體系，合理開發(fā)利用資源、防止污染、保護生態(tài)平衡的資源環(huán)境體系。概括來說，綠色發(fā)展是一種發(fā)展模式，也是一種發(fā)展戰(zhàn)略，以綠色崛起為目標，以科學發(fā)展為中心，以綠色政府為主體和“發(fā)動機”，以發(fā)展綠色經(jīng)濟為硬道理，以綠色技術(shù)為支撐，以綠色社會與文化為社會基礎(chǔ)。

從以上綠色發(fā)展的內(nèi)涵來看，綠色發(fā)展的內(nèi)容本身就意味著生產(chǎn)體系、生活體系、經(jīng)濟體系、社會體系、實用技術(shù)體系、國際經(jīng)濟體系和資源環(huán)境體系的變革，而這一系列變革的落實更需要深層次的更廣泛的改革。因此，綠色變革是綠色發(fā)展的基石，綠色發(fā)展需要實施綠色管理與綠色變革。

實施綠色管理與綠色變革是在當前生態(tài)環(huán)境問題日趨復(fù)雜的情況下，實推進科學發(fā)展的迫切要求，也是我國政府管理理念和體制、政策、實踐的重大創(chuàng)新，是行政管理的最新發(fā)展趨勢，對加快構(gòu)建適應(yīng)科學發(fā)展的新型體制機制、推進增長方式轉(zhuǎn)變和新發(fā)展具有重大影響。在政府、企業(yè)、公眾等落實綠色變革的三大主體中，政府無疑占據(jù)著主導(dǎo)地位。因此，政府不僅應(yīng)該引導(dǎo)和監(jiān)管企業(yè)和公眾的綠色變革，更應(yīng)該積極推進政府自身的綠色變革。

2 政府綠色變革的動力

實質(zhì)上，綠色發(fā)展既是政府綠色變革的主要動力，也是政府綠色變革的目標所在，可從以下方面來理解。

2.1 綠色意識

隨著經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，人們的生活條件有了很大改善，生活水平有了很大提高。生活水平的提高使人們的健康意識、環(huán)保意識大大加強，人們意識到生活質(zhì)量的好壞難以用傳統(tǒng)的物質(zhì)因素來衡量，它還由許多因素決定——收入、人們的健康狀況、受教育水平、文化背景、社會穩(wěn)定狀況、環(huán)境質(zhì)量以及自然美等，最終形成了維護生態(tài)平衡、重視環(huán)境保護、提高生活環(huán)境質(zhì)量的“綠色觀念”和“綠色意識”。

2.2 綠色發(fā)展戰(zhàn)略

中國正以歷史上最脆弱的生態(tài)環(huán)境承載著歷史上最多的人口，擔負著歷史上最空前的資源消耗，面臨著歷史上最為突出的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)。這迫使中國必須擺脫和拋棄黑色發(fā)展之路，既不能沿襲傳統(tǒng)的高能耗、高污染、低效率的蘇聯(lián)式的重工業(yè)化模式，也不能模仿和采用高消費、高消耗、高排放的發(fā)達國家的現(xiàn)代化模式，必須獨辟蹊徑，尋求綠色發(fā)展之路。這種綠色發(fā)展戰(zhàn)略既需要政府有高瞻遠矚的眼光，做出發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整;也需要政府形態(tài)和職能的變革，引導(dǎo)和監(jiān)管政府自身、企業(yè)和公眾的綠色行為。

2.3 政府自身變革的需要

健全政府職責體系，完善公共服務(wù)體系，強化社會管理和公共服務(wù)，實現(xiàn)從經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，是十七大的戰(zhàn)略部署，也是構(gòu)建和諧社會的根本途徑。實施以人為本的公共服務(wù)型政府，必須把人類社會福利最大化作為目標。追求人類社會福利最大化是綠色經(jīng)濟發(fā)展和綠色政府構(gòu)建的根本動力，貫穿于綠色發(fā)展的生產(chǎn)方式、制度安排和一切經(jīng)濟活動過程的始終。

2.4 國際交往與合作的需要

環(huán)境保護在全球的興起，使環(huán)境文化構(gòu)成了國際政治關(guān)系中新的因素;生態(tài)政治運動已觸及各國政治、經(jīng)濟、文化、軍事和人權(quán)等各領(lǐng)域，成為各國政府治理變革中不容忽視的一個重要問題。近些年，加拿大、美國、英國、澳大利亞等國紛紛推出綠色政府計劃，我國的綠色政府建設(shè)正是適應(yīng)這種全球化政府治理模式的變革。

3 政府綠色變革的模式

政府綠色變革，以綠色發(fā)展為根本目標，既涉及政府的輔助流程變革，包括相關(guān)法律與政策的綠化、政府文化的綠化、組織結(jié)構(gòu)的變革和政府績效考核體系的綠化;也涉及政府的主要流程變革，包括政府內(nèi)部職能運作及管理的綠化、環(huán)境管理體系的建立與實施和政府綠色職能的社會化。政府的輔助流程即綠色基礎(chǔ)設(shè)施是政府綠色職能運作的平臺，政府的綠色職能運作及管理是綠色政府的主要流程，如同波特的價值鏈一樣，共同為綠色發(fā)展創(chuàng)造價值。模式的設(shè)計采用業(yè)務(wù)流程變革和價值鏈原理，反映了政府綠色變革的內(nèi)容體系、流程變革思想和變革目標，見圖1。

3.1 政府的輔助流程變革

3.1.1 法律與政策的綠化

環(huán)境保護的法律與政策、資源利用的長遠規(guī)劃以及其他法律政策對資源、環(huán)境的影響分析是政府綠色職能運作的基本依據(jù)。但是當前的環(huán)保法律政策與資源利用規(guī)劃多數(shù)停留在定性描述的原則性或指導(dǎo)性意見，不夠全面系統(tǒng)、深入細致，尤其是不夠量化、彈性大，使得本來執(zhí)法和監(jiān)管力度不夠的環(huán)境與資源保護政策更是難以操作和落實。因此需要健全環(huán)境與資源保護的立法、執(zhí)法、監(jiān)管三位一體的體制，還要考慮其他法律和政策的制定與實施對未來資源、環(huán)境產(chǎn)生的間接影響，真正實現(xiàn)政府法律和政策的綠化。

3.1.2 政府文化的綠化

政府文化是政府管理經(jīng)濟社會事務(wù)中價值觀、行為觀、工作效率與作風的綜合體現(xiàn)，政府行為受政府行政文化的支配和制約。政府文化綠化旨在通過塑造適應(yīng)政府自身發(fā)展需要、為大部分政府官員認同的“綠色”價值觀，潛移默化地影響官員的價值取向，規(guī)范政府官員行為，使政府改進工作方式，提高行政管理水平，實現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化、科學化、民主化及公開化。我國經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境之間矛盾的日益尖銳必將要求政府文化綠化，從理念上指導(dǎo)政府行為綠色化。對政府綠色文化有較大影響作用的因素有:政府服務(wù)意識、環(huán)保意識、法制意識及民主意識。

3.1.3 組織結(jié)構(gòu)的變革

政府組織結(jié)構(gòu)的變革體現(xiàn)在兩個方面:一是通過組織結(jié)構(gòu)的精簡與優(yōu)化，杜絕人力資源和辦公資源的浪費，直接減少行政成本和降低對環(huán)境的污染，比如通過實施有效的能源利用戰(zhàn)略，減少不必要的車輛購買，從而節(jié)約資源、降低污染;二是要從組織結(jié)構(gòu)上確保環(huán)境與資源管理部門的權(quán)利和職責。政府部門通過業(yè)務(wù)流程再造，可提高電子政務(wù)的利用效率，實現(xiàn)公文和政務(wù)程序的系統(tǒng)流轉(zhuǎn)，真正實現(xiàn)政務(wù)的電子化，而不是僅僅停留在網(wǎng)站建設(shè)和信息發(fā)布，有助于精簡機構(gòu)、減少浪費。2008年國務(wù)院實行的大部制改革，就是一個很好的開端。大部制，即按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。這樣減少機構(gòu)數(shù)量，最大限度避免政府職能交叉、政出多門，從而提高行政效率。這次改革中，將原來的國家環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部，表面上看沒發(fā)生多大變化，但它使今后的環(huán)保執(zhí)法更有權(quán)威(馬寶成，2008)。正如環(huán)保部首任部長周生賢在2008年3月召開的全國環(huán)保執(zhí)法工作會上所說“今后我國要執(zhí)行最嚴格的環(huán)保制度”、“像鋼鐵一樣硬地從嚴執(zhí)法”。

3.1.4 政府績效考核體系的綠化

政府績效考核體系綠化是把環(huán)境保護和資源有效利用的力度作為評估政府部門的職責、政策、職能活動過程及結(jié)果的依據(jù)，推進環(huán)保問責制度和獎懲制度的法制化，從考核制度上激勵和約束政府的綠色變革。

3.2 政府的主要流程變革

3.2.1 政府內(nèi)部職能運作的綠化

要使政府職能運作實現(xiàn)綠化，首先要切實調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，擯棄先污染后治理的黑色發(fā)展，走綠色發(fā)展的道路;其次是轉(zhuǎn)變政府職能，淡化經(jīng)濟增長指標或建立綠色GDP指標，做以人為本的服務(wù)型政府;最后，從政府自身“綠化”做起，改善內(nèi)部運營及管理。包括:綠色采購、綠色投資與招商;政策體系與規(guī)劃的綠色化;日常工作消費的綠色化;強化政府的環(huán)境業(yè)績指標等。具體見圖2。推行政府綠色變革，是對原有職能和管理體系的一次大規(guī)模的優(yōu)化，使得政府機關(guān)的每個工作人員充分認識到自己的職責，提高辦事效率，使整個政府機關(guān)的運作效率提高。

3.2.2 環(huán)境管理體系的建立與審計

政府部門的環(huán)境管理體系涉及的內(nèi)容見圖2，標準可以是ISO 14001或政府部門根據(jù)ISO 14001的要求編制的環(huán)境管理手冊、程序文件及其他相關(guān)環(huán)境管理體系文件，以及適用于政府部門的環(huán)境法律、法規(guī)和其他要求。環(huán)境管理體系審計就是對設(shè)施、過程或現(xiàn)場的評估，以確定它們是否與環(huán)境管理體系的要求相符合，包括內(nèi)審和外審兩種方式。內(nèi)審由政府部門內(nèi)部的審計小組執(zhí)行，外審由獨立的第三方認證機構(gòu)的審計師執(zhí)行，因此外審的獨立性和客觀性較好。政府環(huán)境管理體系的實施過程遵循PDCA循環(huán)，是一個不斷持續(xù)改進的過程。

3.2.3 政府綠色職能的社會化

綠色職能的社會化指政府通過加強對企業(yè)和公眾這兩大社會主體的綠色行為的引導(dǎo)和監(jiān)管，從而實現(xiàn)政府綠色職能的外部化，奠定綠色職能的社會基礎(chǔ)。企業(yè)是國民經(jīng)濟的細胞，公眾是社會運行的基礎(chǔ)，兩者都是資源的最大消耗者，也是最主要的環(huán)境污染源，因此政府行使對企業(yè)和公眾的綠色職能無論在戰(zhàn)略上還是戰(zhàn)術(shù)上變得尤為關(guān)鍵。只有使企業(yè)及其他行為主體能夠通過發(fā)展綠色經(jīng)濟獲得更大利益，綠色經(jīng)濟才能獲得強大持久的根本動力。各種利益的基本結(jié)合點就是綠色經(jīng)濟技術(shù)模式，比如循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色服務(wù)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè);另一個重要結(jié)合點就是綠色激勵機制，包括綠色財政、金融、稅收和投資制度，鼓勵和支持各類資源節(jié)約型、環(huán)境友好型綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。具體做法見圖2。

4 結(jié) 語

從以上的分析可知，政府的綠色變革涉及觀念、戰(zhàn)略、制度、體制、政策和職能運作等各個層面的調(diào)整和改革，其復(fù)雜性、長期性和艱巨性可想而知。綠色變革需采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方式先易后難、循序漸進地推進，尤其要抓住有利的變革時機。

當前，我國政府實現(xiàn)綠色變革面臨著一系列的契機:2008年3月國務(wù)院實行了大部制改革，精簡、合并了一些中央部委，突出了環(huán)保部門的地位，地方政府也進行了與大部制銜接的試點工作;2008年5月12日四川汶川大地震發(fā)生后，國務(wù)院要求中央和省級部門削減5%的行政開支，用于抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建;為了兌現(xiàn)2008年北京綠色奧運的承諾，北京、上海、香港等奧運承辦和協(xié)辦城市紛紛出臺了多種措施加大環(huán)保力度，如減少政府公務(wù)用車、提高排污降耗標準、體驗停電、加大媒體對環(huán)保的宣傳等。這些做法能否形成長效機制，尤其是能否引發(fā)政府全面、深入的綠色變革，我們拭目以待。

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[收稿日期]2009-06-30

[作者簡介]劉家明(1981—)，男，湖北安陸人，嘉應(yīng)學院講師，研究方向:公共部門戰(zhàn)略管理與變革。