立法的跋涉，執法的接力

早春的料峭中，大自然還難覓綠色，而在我們法律人面前卻像是突現一片綠色——《食品安全法》草案被通過、頒布，成為正式法律，并將于今年6月1日取代《食品衛生法》生效實施。

一部法律出臺，自然是仁者見仁、智者見智，以筆者的行政法專業背景，必當議論其中的許可制度、處罰制度等行政法領域的問題。更何況，已經有人在批評一證分為三證的規定，懷疑其解決問題的“能力”不足，且會產生其他職權交叉的問題，等等。可我特想說點別的東西，說點也許大家忽略看不到的東西吧。

其實立法挺難的。難就難在，法代表著公正，公正是法的權威內在的源泉，可立法面對著的卻不是一個利益共同體，是諸多的利益方，這些利益方以或大或小的聲音表達著自己的意愿，但是立法者卻要站在公允的立場，不僅聽取較大聲音的意見，也要充分考量聲音較小的意見甚至沒有什么聲音的人的利益，盡可能地作出公正的判斷和選擇。就說《食品安全法》，涉及所有消費者的利益，也涉及食品生產者、食品經營者、食品監管機關的權利義務大小，從地里的蔬菜糧食變成餐桌上的吃食，多少環節就有多少利益者，在立法中哪種利益也不容忽視。

與監管有關的法，立法還有一個難處，就是政府機關之間的協調。政府機關就像一部大機器，已經在運轉，若想改變其中的部分零件，或者增加什么零件，或者讓已有零件之間的關系有所改變或調整，機器不能停下來，也不能空轉，要在改變中運轉自如，其實也難。再說，政府機關又不同于機器。機器沒有思想，怎么設計就按照技術規律運轉；但是政府機關是由活生生的人構成的，他們有思想、有感覺、愛面子、趨利避害。有些改變他們比較容易接受，有些改變他們可能不愿意接受、甚至會抵抗——因為原有格局對他們比較有利，改變后的格局可能不利或僅僅是增加了工作的麻煩程度，立法規定意味著固定化，他們當然會力主自己的主張，從而避免這種局面的出現。所以，立法者與執法者們也有一場“博弈”，此消彼長，不斷斗爭、妥協、磨合。所以有些意見寫上去了，因為有別人又對此有意見，這些條文又不見了……如此種種不一而足。能不能寫，怎樣寫，是較力，是博弈，是不斷變化的力量對比的一種風向標。

是夸張么？不，一點也不夸張。法律是一種共同意志，共同意志是從個體意志升華而來，上述復雜的過程正是集中意志的過程，共同意志在這種過程中萌發、與各種個人意志反復碰撞、磨礪，漸次成熟。

立法挺難，還難在還有無數的偶然因素會影響立法的質量。如立法聽取意見的時候，也許某些很有資格說道的人不知道此事或者因為忙而未發表意見，許多很好的意見因為只是個別人的意見未被吸納，有的好意見可能被某一領導的意見所取代，有的不太合理的條文或規定也會因為其他更為重要的焦點條文而被忽略。因為立法要在一定期限內完成，有時候爭議太大，無法統一意見的條文也許刪去是讓爭議平息的好辦法，但條文刪去了問題還在，一旦實施就會發現所謂的法律漏洞。

立法挺難，還難在我們國家很大，地區之間發展水平很不平衡，但我們的國體是單一制，不是聯邦制，憲法要求法制統一，法制統一與各地的差異是很較勁兒的緊張關系。所以，多年來，立法領域有句著名的口號叫做：宜粗不宜細。可“宜粗不宜細”的框架式立法很難在沒有實施細則的情形下直接適用，結果三世同堂、四世同堂甚至五世同堂、六世同堂就出現了。回過頭來找教訓說，如此輾轉怕是走調、跑聲在所難免，可國家立法如何能夠照顧到不同的各地，又規定得細致周到呢？怕也難吧。

立法挺難，還難在無論立法者多么智慧，也無法預估可能發生的一切情形。人們總是事后總結經驗教訓，立法一定要有實踐的先導，從這個方面而論，立法確實是滯后的。這是人類認識事物的規律所決定的。

說了那么多“難”，并不是為了擋住對立法的批評，而是表明立法是人定法，人的局限性決定了人定法的局限性。過分的批評、求全責備，實際上是不客觀的。就像我們不能要求“完人”一樣，我們也不能要求“完美”的人定法。關鍵是如何認真的維護法律的尊嚴，認真執行法律，我們可以記錄下法律的不足，那是再次修改的理由。但是我們不能在輕慢、隨意的批評中，放棄對法律的尊重，將執行法律變成一種選擇，那樣我們就背棄了生活中最重要的準則。因為法治的好處是人們可以預測自己行為的后果，如果法律僅僅是一個選項，人們生活的明確、可預期的秩序何在？人們的內心將徹底失去依靠和安全感#8943;#8943;

有哲人說過，法律不僅僅是文本意義上的，更重要的是在行動意義上的。法律的實施一點也不比立法本身的意義次要。即使是良法、善法，也還是要靠執行得好才能發揮好作用，反之，豈非形同擺設、徒有具文？這樣一說，執法就像立法的接力，執法是執行法律，不可以把法律只當做一個選項。甚至當法律規定落伍不合理時，也不可放棄執行法律，而去執行所謂合理的政策。積極促動修改不合理的立法，如此會形成立法執法的良性循環。

《食品安全法》是在多事之秋誕生的。奶粉、牛奶曾經引起軒然大波，甚至影響到國際、波及到海峽那邊的臺灣——有臺獨分子不是叫嚷：往小孩子吃的牛奶里摻壞東西的人不能交往，兩岸怎么能夠談統一。其實，何止奶粉和牛奶，我們幾乎所有食物都或多或少的存在食用安全的問題。難怪《食品衛生法》修法特意加上了“安全”二字。但是食品的安全又非人們所想的能夠“畢其功于一役”。《食品安全法》一部法律不可能解決食品安全方面的一切問題。當然，食品安全法是保障食品安全方面最重要的法律，這部法律欲解決問題的各種方案到底可否奏效，其法治環境和配套“設施”是非常重要的。

“徒法不可以自行”。執法者的認真執法，少考量部門利益，多考慮社會大局，彼此密切配合，是編織一張恢恢不漏的法網所必須的。還有和其他法律執法部門的配合，如環保機關認真履責會保障耕地菜地不受粉塵、工業廢水污染；地方政府追求綠色GDP，放緩盲目建設的步伐會在更大范圍內保障食品的安全等。我們在食品安全法出臺之初最應當期待的，肯定不是下一次修法，讓法律更具合理性；我們最現實的希望應當放到執法者身上。這一點，無論如何強調都不過分。

（作者為中國政法大學法學院教授、博士生導師、行政法研究會副會長、《行政法研究》副主編、中國法學會理事、中國監察學會理事 編輯/濯濯）