維和行動：能解決的和不能解決的

60多年的維和行動曾有過輝煌的歷史，有過被世界贊譽的成績，也有過錯誤甚至是恥辱。鮮明的對比，巨大的反差，不能不引發人們對維和行動定位或者定性的思考。

不可替代:維和行動是聯合國

維護國際和平與安全的重要工具

聯合國的建立首先起源于世界人民追求和平與安全、防止戰爭的渴求。面對著斬不斷、理還亂的怨恨、貪欲、對抗和仇殺，單個國家避之，一些大國也不愿意或不能發揮國際警察的作用，而把最棘手、最復雜的問題推給了聯合國。《聯合國憲章》第一章第一條就明確了聯合國之首要宗旨是:“維持國際和平及安全，并為此目的采取有效集體辦法，以防止且消除對于和平之威脅，制止侵略行為或其他破壞和平之行為。”這就是聯合國的集體安全觀。

但是，在冷戰對抗的大氣候下如何處理頻繁的國際沖突、維護國際和平與安全是擺在聯合國集體安全機制面前的一個大課題。如果美國支持沖突中的一方，蘇聯就會自動支持另一方，大國一致原則無法實現，《聯合國憲章》所設計的集體安全機制就無從發揮功用。“集體安全戰略被放棄導致聯合國尋求確保國際和平與安全的其他途徑”，聯合國維和行動應運而生。

1948年5月15日，第一次阿以戰爭爆發，聯合國為監督停戰部署了第一次維和行動。此后，聯合國頻頻部署維和行動。據統計，1948年以來，聯合國共采取了68項維和行動，這些行動使得超過45個國家的公民參與了自由和公正的選舉，在過去10年內就監督超過40萬名戰斗人員解除了武裝，為沖突地區的數百萬人和脆弱的地方機構提供了強大的支持。實踐證明，維和行動在防止局部沖突擴大、解決國際和國內沖突、維護世界安全方面具有不可替代的作用。聯合國前秘書長安南曾強調:“維和不是解決每一起沖突的答案，但維和卻挽救了數以萬計的生命，是維護國際和平與安全的重要工具。”聯合國前秘書長布特羅斯#8226;加利更是自豪地說:“維和是最為顯耀的聯合國行動，四大洲沖突峰線上的‘藍盔’象征著聯合國對國際和平與安全的承諾。”

并非萬能:維和行動暴露了許多嚴重問題

曾幾何時，維和行動為納米比亞、莫桑比克、薩爾瓦多、塞浦路斯等戰亂和沖突地區恢復了和平，成千上萬人的生命得到拯救，被嚴重破壞的社會生活秩序得以重建。一時間，維和行動似乎成了解決各種沖突的靈丹妙藥，人們對聯合國維和行動抱有過高期望，一些人主張擴大聯合國在維護世界和平與安全方面的作用。但是隨著維和行動更多地參與到沖突管理的層面，尤其是維和行動在索馬里、盧旺達、波斯尼亞遭受挫折，維和費用日益升高引發財政危機，維和對傳統主權的挑戰等情況出現后，人們不得不反思維和行動暴露出的一些嚴重問題:

第一、維和行動是一種什么樣的行動。維和行動是聯合國在沖突國家或地區的軍事部署，本來是一種“應急的辦法”、“臨時性的措施”，因此對于什么是維和行動、維和行動的形式以及職能范圍等，國際社會至今沒有統一認識。維和行動的這種“模糊性”，給了某些國家以可乘之機。1999年以美國為首的北約對主權國家南聯盟狂轟濫炸，給當地人民的生命和財產造成了無法彌補的損失。北約部隊在對南聯盟進行轟炸后，竟然又以聯合國維和部隊的名義開進科索沃。這些做法與維和行動背道而馳，這種假維和之名行干涉他國內政之實的行為，嚴重地損害了維和行動的形象和威望。

第二、維和行動是否應尊重有關國家的主權;傳統的維和行動三原則是否仍應恪守。維和部隊本應采取不偏不倚的第三者立場，即不影響當事國的權利、利益和立場，不介入沖突，不以懲罰、打敗某一方為目的，不試圖改變沖突各方的力量對比，不為某一方、某一國或某一集團謀求利益，更不干涉駐在國的內部事務。然而在冷戰后的維和行動中，常常出現突破中立原則，打一方、保一方，不同程度卷入沖突甚至粗暴干涉一國內政的情況。如進駐波黑地區的維和部隊一直偏袒穆族，對其大舉進攻塞族的行動不予制止，也沒有促使雙方進行和談，致使378名維和官兵和觀察員被塞族扣做人質。索馬里維和從一開始就具有明顯的傾向性，維和部隊不僅直接向當地部族武裝艾迪德派發動進攻，甚至緝拿、搜捕該派領導人艾迪德，創下了聯合國向一國的武裝派別領導人發出逮捕令的先例，也使得聯合國正式卷入索馬里內戰，成為沖突的一方。由于一些大國的操縱和不當行為，維和行動違背傳統原則、超越職權范圍的事件頻頻發生，激起當事方以及國際社會的不滿。

第三、聯合國開展維和行動是否應量力而行，而不是“包打天下”。聯合國維和行動由“維持和平”(peace keeping)發展到“建立和平”(peace making)乃至“締造和平”(peace building)，其內容也隨之擴展，不僅承擔傳統的監督停火等職責，而且還為組織大選、監督和促進人權、改善法律秩序、安置難民、人道主義救援行動等創造安全環境。然而隨著維和行動次數的增加，維和任務的加重以及維和范圍的擴大，聯合國在維和行動方面投入的人力、物力和財力面臨很大壓力，有時甚至達不到維和目的。

維和行動中存在的嚴重問題，使得聯合國在成立50周年期間，要求縮減聯合國維和的規模成為當時流行的口號，有的要求對聯合國維和進行大刀闊斧的改革，有的甚至要求用其他形式來取代聯合國維和。維和行動陷入低谷，甚至面臨生死抉擇。

前途光明:維和行動逐漸發展壯大

維和是人類歷史上沒有先例的行動，它本身沒有一個永恒不變的模式。回顧60余年的維和行動，可以說“有多少種沖突，就有多少種維和行動”(加利語)。維和行動本身就是一個不斷發展的辦法。

首先，維和行動在探索中產生，“發明”了多種形式。盡管聯合國授權安理會在發生沖突時加以調解，必要時可以通過軍事行動來維護“世界和平”，但是歷史證明，在沒有維和行動之前，這些條款只是紙上談兵。如1948年阿拉伯人與新成立的以色列國開戰，印度與巴基斯坦因克什米爾地區發生沖突，聯合國對此幾乎一籌莫展，沖突各方依舊我行我素。

在這種情況下，應對各種沖突、發揮不同作用的維和行動在探索中不斷產生。

形式一:軍事觀察團(Military Observation Group)。即以觀察和監督停火、監督撤軍、隔離部隊等為主要形式的維和行動，為談判解決爭端創造條件。聯合國“巴勒斯坦停戰監督組織”的軍事觀察員在沖突地區監督以色列與阿拉伯鄰國執行停戰協定的情況，在監督停火協議的執行、調查違反停火協議方面發揮了積極的作用。塞浦路斯的維和行動在隔離沖突雙方發揮的作用也是顯著的，“在這支部隊部署后的大部分時期，尤其是自1974年以來，局勢一直相對平靜”。

形式二:維和部隊(Peace keeping Force)。即戰爭過后，以政治、軍事和人道主義援助等為主要形式，甚至包括國家重建的大規模維和行動。它承擔了以下職能:1、充當臨時權力機構，如在東帝汶和科索沃等地的維和行動。2、監督大選和全民公決，如在納米比亞和西撒哈拉等地的維和行動。3、維持社會治安，如在柬埔寨和莫桑比克等地的維和行動。4、保護人道主義援助，如在索馬里和波黑等地的維和行動。5、遣返難民，如在柬埔寨等地的維和行動。6、保護人權，如在薩爾瓦多的維和行動。聯合國在薩爾瓦多建立了人權監督辦公室，成立了由600多人組成的國際警察觀察組，負責監督當地國家警察的行為，并保證法律的公正執行。7、維護政治穩定。聯合國維和人員越來越多地承擔著幫助一國內部的政治進程、司法制度改革、培訓執法人員和警察人員、對前戰斗人員解除武裝和進行安置等任務。

其次，維和行動在創新中發展，開創了無數個“先例”。1960年7月至 1964年6月的“聯合國駐剛果部隊”(ONUC)，開創了由秘書長根據《聯合國憲章》第99條的規定，提出建立聯合國維持和平部隊的先例。同時，這支部隊也開創了聯合國維和部隊在必要時可以介入一國內部沖突，并以武力手段強制實現和平的先例。1962年9月至1963年4月的“聯合國駐西伊里安安全部隊”(UNSF)，開創了由聯合國接管一個地區行政管理權的先例。1963年6月至 1964年9月的“聯合國駐也門觀察團”(UNYOM)，開創了聯合國安理會或大會通過決議之前由秘書長采取“主動行動”的先例。1965年5月至1966年10月的“秘書長駐多米尼加共和國代表團”(DOMREP)，開創了聯合國代表團與區域組織(美洲國家組織)共同維持和平的先例，等等。

這一系列“先例”使得維和行動的職能和任務發生變化，從國際沖突的調解人向多角色轉變。聯合國維和行動的任務從主要處理國家之間的暴力沖突擴展到監督選舉、調查違反人權狀況、運送救援物資、培訓當地民事警察、排除地雷乃至臨時接管國家的部分權力等方面。

第三，維和行動在越來越多的國家支持中壯大。維和行動以一種獨特的方式為一些沖突地區贏得了和平，得到了國際社會的認可，越來越多的國家和區域組織不斷參加進來。冷戰時期，主要是中立國家、不結盟國家參與維和行動。進入20世紀90年代，5個常任理事國都參加了維和行動。德國、日本修改了憲法，也參與了維和行動。甚至有的非聯合國會員國也作出了貢獻，比如瑞士為維和行動提供資金，派出醫療隊，并提供了飛機和其他裝備。此外，一些區域性國際組織也積極協助、參與維和行動。如解決柬埔寨問題與東盟的協調與合作;解決索馬里問題與非統組織、阿拉伯國家聯盟等的合作;部署格魯吉亞維和部隊與獨立國家聯合體的合作;部署海地維和與美洲國家組織的聯合行動等。截至2008年3月31日，聯合國共組織了68次維和行動，118個國家派出了軍事、警察以及志愿者等人員。

維和行動帶給我們的啟示

一方面，準確定位維和行動。維和行動確實是在分裂的、充滿緊張的世界中控制沖突的一個不可或缺的手段，它雖然不能化解戰爭與沖突的根源，但它卻能使沖突各方從戰場上走向談判桌前，以文明的對峙來代替血腥的廝殺。維和行動作為聯合國歷史上最成功的行動之一應該繼續發揮其應有的作用。國際社會對此別無選擇。同時也應該明確認識到，維和行動不是萬能的，維和行動受到各種因素的制約，其作用和力量是有限的，也是聯合國力所不能及的。

另一方面，中國應當積極審慎地參與。維和行動成效顯著，中國作為安理會常任理事國，理應積極參與其中，擔負起維護國際安全的責任。截至2007年11月底，中國共參與聯合國18項維和行動，共派出各類維和人員9000多名。但是，由于認識上的不統一，至今國際社會對維和行動沒有明確的概念和定義，更何況，某些“假維和之名行干涉他國內政之實”的維和行動確實難以用“維持和平”來概括，再加上就綜合國力、對維和事務的熟悉度、對維和區域的影響力而言等綜合因素考慮，并不是所有的維和行動都適合中國參與，中國對維和行動必須采取審慎的態度。

(本文是公安部公安理論與軟科學研究項目

《新時期影響和諧邊疆建設誘因研究》的研究成果)

(作者單位:中國人民武裝警察部隊學院部隊管理系)

(責任編輯:劉娟娟)