巴西土地分配改革的政治經濟學探究

“金磚四國”之一的巴西，近年來取得了舉世矚目的經濟發展成就。與此同時，和大多數發展中國家一樣，它的經濟改革面臨著巨大的挑戰。農村土地問題就是其中之一。巴西國土面積851萬平方公里，其中耕地面積多達國土面積的7.6%。恰恰是在這樣一個土地富饒的國家，大多數農民無地可耕。巴西的土地持有結構高度集中，土地基尼系數幾乎達到0.9——極少數人擁有幾乎所有的土地。土地持有的不公平結構是導致貧富懸殊、經濟發展落后、農村政治動蕩的主要原因。土地分配改革的失敗與其政治制度密不可分。本文將從政治經濟學的角度探究巴西土地改革失敗背后的政治制度瓶頸。

巴西土地改革歷程回顧與改革失敗的政治制度根源

在1854年至1962年的100多年里，巴西歷屆政府沒有制定過完整的土地法律。巴西歷史上真正意義的土地改革始于1964年的《土地法令》(Land Act of 1964)。但是，政府并沒有對土地財產進行大規模的重新分配，而采取了通過補貼農業信貸來幫助大莊園完成現代化的方法，很多小農莊被大中型農場兼并，導致進一步的土地集中。1988年修訂的《土地法令》允許無地農民征用生產效益不高和面積過大的莊園并對其進行重新分配以完成土地的社會功能，可是這條法律很少能在實際操作中得到實施。世界銀行從20世紀90年代中期開始在哥倫比亞、巴西和南非推行市場主導的土地分配改革，在巴西主導和貸款支持“以土地改革為基礎的扶貧試點項目”①，目的是通過市場主導的土地分配改革消除貧困。但是，政治改革意志的薄弱和執行力的缺乏讓土地改革舉步維艱。土地分配不均引起的社會矛盾也與日俱增。

在拉美部分國家，存在一個民主政治周期現象:當執政黨領導的政府、國家經濟或社會穩定出現危機時，會出現一個領袖似的人物，在選舉過程中給出種種令人信服的承諾;一旦當選，競選承諾往往被摒棄，當選者和固有政治力量相勾結，最后喪失民心，政府和領導人的政治生涯都走向“滑鐵盧”;接著，新的領袖又出現。

政黨政治學學者斯科特#8226;曼恩瓦把政黨分為兩類:制度化的政黨(institutionalized party)和未成熟的政黨(inchoate party)。②很多發展中國家的政黨都屬于后者。制度化的政黨扎根于社會，有穩定的組織結構、良好的黨紀，被廣大選民看作是民權的合法代表，政黨支持者可以直接向政黨組織問責，所有的黨員都必須嚴格遵守黨的方針路線。這么一來，政黨當選后必須實現選舉諾言，否則將危及整個政黨的存亡。未成熟的政黨不具備黨員對政黨的絕對忠實，對黨員的控制力低，政治家頻繁更換政黨，選舉多是依靠個人魅力和承諾，其政治土壤缺乏穩定性，政黨的制度化不夠，政黨之間的競爭不公正，政黨不夠深入民心，政府部門間或利益團體間的制衡機制缺失。本土民主欠缺穩定性，容易被少數利益集團所控制。政治家當選后，由于缺少黨內外的支持，常常無法推行改革計劃。然而，大規模、徹底的改革通常都是革命性的，因為它需要變革政治和利益結構。土地分配是對有地階級的利益侵占，所以他們會試圖阻止體制的變革。除非土地改革能夠使有地階級的利益在改革后的體制中被表達出來，否則改革不能通過現有的政治體制推行。

案例研究:選舉與土地改革

巴西在20世紀有過兩次擴大選舉權的改革，分別是在1962和1986年。經驗表明，選舉權的擴大和土地改革有一定關聯，但是不足以對土地改革有實質的影響。政客們知道土地改革能吸引平民的選票，但是當選舉結束，他們并不兌現選舉時的許諾。1962年巴西總統高拉特進行了選舉改革，他提案讓文盲參與選舉。當時巴西40%的公民和90%的農村人口是文盲，一旦文盲被允許參與選舉，將無形中大量增加貧民的政治力量。③農村精英階層大力抵制這一改革，最終提案胎死腹中。但是另一項改革還是賦予了農民一定的選舉權利。1962年開始，全國所有的選舉實行簡單多數一票制。這一改革簡化了選舉制度，更重視了選民的選擇，能直接反映選民的意向。程序的簡化也意味著農村精英對農民投票和選舉政治的控制的減少。1963年3月高拉特通過立法承認了農村聯盟組織的合法性，這一組織積極協助農民辦理參與選舉所需的事項，如提供交通、投票所需提供的出生證明等。同時，高拉特提出了土地改革議程，比如他向議會建議修改憲法，允許政府向被征收的大地主賠償公債而不是現金。1960年至1964年，共有12個有關土地改革的法案被提出，但是沒有一個獲得通過。最后，高拉特的政治生涯和他的土地改革都在1964年的軍事政變中悄然落幕。

1985年巴西恢復民主執政。同年，選舉法刪除了對文盲投票限制的條款。作為一個60%多的公民是文盲的國家，這一立法改革無疑大大增加了生活在社會底層的農民的話語權。1982 —1986年，登記選民的數量增加了一千萬。薩爾內(巴西前總統，現參議長)在1986年的總統選舉前提出了大刀闊斧的土地改革計劃，但是改革提案不是沒有被議會認可就是取得的成效非常有限。1985年制定的國家土地改革方案原計劃在1985年至1989年在43，090，000公頃土地上安置1，400，000個家庭， 而最終結果是只安置了89，950個家庭。④

上述分析表明，“民主”土地改革和選舉權向農村的擴展幾乎同時發生，這是政客們及其政黨通過獲得新的政治支持獲取選票的戰略。但是，地主階級的財富、社會地位和政治潛力是不可低估的，是土地改革最難逾越的障礙。征收地主的土地所觸及的利益階層不只是土地所有者，還有和他們緊密相連的政治利益集團。一旦當選，統治者就不再依賴貧民的支持，而更需要利益集團的幫扶，改變先前承諾的土地改革。大地主的資本不斷向工商業和金融業轉移，和工商及金融資本相結合，使得大地主、大資產階級相融合，形成一個強有力的社會政治力量。這個集團的成員都是傳統的既得利益者，并兼有某些封建性和買辦性，所以在政治和社會革新方面做出的讓步和妥協是有限的。“在經濟上，它們占有約一半的農業用地和巨額的資本，控制著不少大型企業和金融部門、對國營企業部門也有廣泛的參與;在政治上，它們壟斷政權的時代雖已過去，但政府、政黨和軍隊中仍有其代理人或盟友，同時也能通過所控制的輿論工具和行業組織施加其政治影響”。⑤

秘魯、厄瓜多爾等拉美國家也有著和巴西非常類似的經歷。美國政治學家薩繆爾#8226;亨廷頓認為雖然選舉產生的領導人可以推行土地改革，但是由于議會制度缺乏一個強有力、具有統治權的政黨，想要取代有產階級的政治力量是不可能的。華裔學者戴國輝在作比較研究時也發現，在需要改革的發展中國家，如果是一個兩黨、多黨的政治體系，那么迅速的、高效的、激進的土地改革的前景并不是很樂觀。相反，一黨執政或者一小撮領導人執政的體制更能促進土地改革的成功。因此，要進行徹底的土地分配改革除了恰當的歷史時期，還需要一個致力于實行集權主義意識形態，具有對武裝力量、大眾傳媒和經濟組織的壟斷性控制力的政黨。⑥在一個民主制度不成熟的國家———國民教育和財富資源分配不平等、政治資源掌握在一部分精英手中、缺乏強勢的能代表農民意識形態的政黨的國家———土地分配改革要想取得長足的進展并非易事。

經驗比較:日本、韓國土地分配改革的成功經驗

東亞的韓國、日本在20世紀四五十年代也同樣存在著農地分配不均、土地過度集中的問題。這些國家土地改革的成功經驗，從另一個角度印證了本土民主政治制度下未成熟的政黨體制不適合土地分配改革這一假說。在韓國和日本，政府沒收地主土地或強制性低價收購土地，將其補貼給佃農。在韓國，地主收到了相當于土地年產量價值1.5到1.8倍的補償。強有力和意志堅定的政府是實施這類激進的再分配改革的必要條件。在日本和韓國，政府都不需要依靠地主或者特權階級的支持來推行土地改革。在韓國，美國軍事政府帶頭進行改革。在戰后的日本，土地改革也是由美國當局設計和實施的。1945年和1946年日本政府出臺的《調整土地法修訂案》、《修正農地調整法》、《自耕農創設特別法》都是在盟軍最高統帥麥克#8226;阿瑟的命令和敦促下完成的。由于實施土地改革的政府都是非民選政府而且都是非本土政權，政府的意志不但不受選民的意志所主導，也不受地主和其他特權階級所控制。這也就大大降低了土地征收和實施土地改革和監督的成本。

在農業國家，土地具有多重屬性——資產、資本和社會保障屬性。土地分配不均直接影響社會公平，加劇貧富分化，引發社會矛盾。由于歷史的原因，巴西土地分配不均問題非常嚴重。未成熟的政黨的民主政治體制是土地改革失敗的癥結所在。讓巴西的政治制度回歸到獨裁制度是不現實的也是違背歷史發展規律的。更切實際的想法是，通過改革和演進，建立一個穩定的、制度化的政治體制，由此來減少利益集團對政治的控制，增加無地農民的話語權。這一過程可能是漫長的，因此土地分配不均問題得到徹底改善還有很漫長的路要走。

(作者單位:北京大學城市與環境學院)

(責任編輯:李瑞蔚)

① World Bank， “World Bank Report No. 19585-BR Project Appraisal Document on a Proposed Loan in the Amount of EUR 218.2 Million (US $ 202.1 Million Equivalent) to The Federal Republic of Brazil for a Land-based Poverty Alleviation Project I”， Nov. 6， 2000

② Mainwaring， Scott. Rethinking Party Systems in the Third Wave of Democratization: The Case of Brazil. Stanford， CA: Stanford University Press，1999。

③ Nancy D. Lapp， Landing Votes: Representation and Land Reform in Latin America， NY: Palgrave Macmillan， 2004， Pp.127.

④ Nancy D. Lapp， Landing Votes: Representation and Land Reform in Latin America， Pp.135 Table 5.2， Pp.128..

⑤ 李在芹:《從社會政治力量變化看拉美的政治發展》，載《拉美研究:追尋歷史的軌跡》， 第191頁， 北京， 世界知識出版社，2006年。

⑥ Hannah， Arendt， The Origins of Totalitarianism， New York: Brace and World， 1966.