小發(fā)票引發(fā)大震蕩：英國“報銷門”事件的成因及影響

自2009年5月初以來，英國《每日電訊報》持續(xù)披露國會議員濫用特權(quán)報銷津貼，在英國引起軒然大波，英國政壇發(fā)生大震蕩。迄今約300名下院議員被牽扯其中，一些議員被迫辭職或宣布將提前退休。內(nèi)政大臣等多名內(nèi)閣成員相繼辭職，工黨部分后座議員密謀“逼宮”，布朗被迫倉促改組政府。民眾對主流政黨極其失望，工黨、保守黨、自民黨支持率均有所下降，綠黨、民族黨和獨立黨等非主流政黨支持率上升。工黨在英國地方選舉和歐洲議會選舉中遭遇慘敗。保守黨領(lǐng)袖卡梅倫主張?zhí)崆按筮x，得到不少民眾呼應(yīng)。“報銷門”事件之所以在短期內(nèi)產(chǎn)生如此巨大的反響，是由多種因素綜合造成的。

經(jīng)濟形勢惡化和媒體大肆炒作 導(dǎo)致“報銷門”事件愈演愈烈

早在2005年，旅居倫敦的美國女作家希瑟#8226;布魯克就曾援引英國《信息自由法》，要求下議院披露議員的公款報銷清單。其后，英國媒體也披露了一些議員不當(dāng)報銷的信息，但均未引起英國民眾的強烈反響。丑聞之所以在此時引起民眾對議會和議員的激烈批評和強烈憤怒，與英國當(dāng)前的經(jīng)濟環(huán)境惡化不無關(guān)系。自金融危機爆發(fā)以來，政府救市措施成效不彰，銀行業(yè)仍困難重重，英國經(jīng)濟持續(xù)衰退，失業(yè)率不斷攀升，物價繼續(xù)走高，民眾不滿情緒日增。同美國接受政府資助的企業(yè)高管領(lǐng)取高額獎金被曝光引起公眾強烈質(zhì)疑一樣，在經(jīng)濟形勢惡化、民眾生活水平下降的背景下，本應(yīng)講操守重品行、克己奉公的英國政治家們卻浮濫報銷，數(shù)目雖然不大，仍激起民眾極大憤慨，公眾對英國政治體制和政治家信心大失。

媒體的渲染則進一步煽動了民眾情緒，致使“報銷門”事件愈演愈烈。英國媒體在此次金融危機中遭受重創(chuàng)，報紙發(fā)行量減少9%，媒體廣告收入下降8.7%，BBC等多家傳媒機構(gòu)紛紛裁員，傳媒業(yè)陷入困境。為保日益減少的發(fā)行量及下滑的收入，媒體日益傾向通過報道敏感新聞以走出困局。《每日電訊報》以不當(dāng)手段獲取載有議員申報津貼信息的光盤，并組織資深會計師和擅長深度調(diào)查的記者就報銷項目逐條仔細審閱，再以嚴苛的標準一一曝光，并進行大肆炒作批評，負面影響波及甚廣。為提高關(guān)注度，許多媒體甚至一改其傳統(tǒng)黨派傾向，如《每日電訊報》一直被視為保守黨的喉舌，此次也大肆披露保守黨議員不當(dāng)報銷的清單。

體制缺陷是“報銷門”事件產(chǎn)生的根本原因

英國議會創(chuàng)建于13世紀，迄今已有700多年的歷史，號稱世界“議會之母”，標榜為議會民主制的樣板，但此次“報銷門”事件卻凸顯了英國政治體制上存在的漏洞。

(一) 薪酬相對較低，議員利用補貼報銷彌補收入不足。早期的英國議員一般出身富貴，不存在收入問題。但現(xiàn)在有許多議員來自工人階層，他們收入少、無資產(chǎn)，并且要承擔(dān)在選區(qū)和首都兩地工作、生活的開銷，議員的生活水準問題成為議會面臨的一大難題。1983年，英國議會投票決定議員年薪額等同于文官第六級的全國最高額的89%。此后，議員薪水按一定比例逐年增加。目前，議員基礎(chǔ)工資部分約為6.5萬英鎊，是社會平均工資的3倍。盡管英國民眾普遍認為議員收入較高，但議員們卻一直聲稱他們的年薪過低，難以承受兩地工作、生活的開銷。客觀上看，英國議員收入低于法國同行。法國議員每年有67000英鎊的基礎(chǔ)工資以及自由支配的67000英鎊的免稅公務(wù)津貼。此外，議員收入也遠不及銀行、教育等行業(yè)高管。自2006年以來，英國議員們一直要求將年薪提高到10萬英鎊以上，與同英國國民衛(wèi)生服務(wù)體系簽約的醫(yī)生、地方議會負責(zé)人的工資等同，但政府不愿因提高議員工資而招致選民不滿，只有采取通過補貼等隱晦的方式對議員予以資助。議員利用報銷規(guī)則的灰色地帶以彌補收入不足已是議會中公開的秘密。

(二) 議會特權(quán)過大，議員補貼報銷缺乏有效監(jiān)管。英國“議會至上”的體制賦予議會及議員許多特權(quán)，致使議員行為缺乏相應(yīng)監(jiān)督和制約。20世紀90年代初期至中期，英國曾發(fā)生一系列下議院議員“付費提問”以及公共服務(wù)方面的丑聞。為加強議員管理，下議院設(shè)立了議會標準和特權(quán)委員會，制定了議員行為規(guī)則，并任命了一個議會標準監(jiān)察專員負責(zé)對議員的行為進行調(diào)查并報告給議會標準和特權(quán)委員會。但公眾對于議會標準監(jiān)察專員能否公正地調(diào)查議員違反規(guī)則的行為，以及議會標準和特權(quán)委員會與下議院能否就調(diào)查作出公正的裁決一直存在質(zhì)疑。議員行為缺乏有效監(jiān)督和制約的情況一直沒有得到改善。英國議員補貼由納稅人承擔(dān)費用，主要是為了保證議員履行其職責(zé)，但津貼報銷制度由議會自行制定，規(guī)則寬泛，漏洞很大。根據(jù)英國審計模式，議會內(nèi)部的日常賬目主要由下院內(nèi)部設(shè)立的公共賬目委員會負責(zé)審查，沒有外部審計，也未要求對外公開。作為下院常設(shè)委員會，公共賬目委員會不愿揭露下院議員濫用職務(wù)消費的現(xiàn)象，懾于議員的特權(quán)和地位，議會財務(wù)人員也很少質(zhì)疑議員行為。

據(jù)英國媒體披露，646位下院議員平均每人報銷了14.39萬英鎊，除備受苛責(zé)的“第二套住房補貼”外，報銷內(nèi)容還包括貓糧、零食、慈善捐款、鴨舍修繕等費用，令人瞠目。2005年1月公布的英國《信息自由法》規(guī)定，任何人都有權(quán)了解英國公立機構(gòu)的信息。負責(zé)監(jiān)督《信息自由法》執(zhí)行情況的信息專員托馬斯在2006年兩次作出裁決，認定議員差旅費賬目屬于公務(wù)信息，應(yīng)予以公開，但負責(zé)監(jiān)管批準補貼補助的下院議長邁克爾#8226;馬丁率先抵制。英國最高法院2008年批準一項訴訟要求，下令議會公開議員們公款報銷的全部細節(jié)，議會以各種理由拖延，欲到2009年7月再公開報銷清單。孰料清單內(nèi)容卻在5月遭媒體曝光，全國嘩然。

(三)“小選區(qū)”和簡單多數(shù)選舉制造成議員人數(shù)過多、素質(zhì)參差不齊。盡管有些議員騙補主要是為彌補收入不足，但部分議員利用“第二套住房補貼”規(guī)則的灰色地帶，通過改變第二處住房的地址，虛報開支，冒領(lǐng)補貼，甚至同時申報兩處住房開支以牟取利益的行徑屬于徹底的貪腐行為。議員整體素質(zhì)良莠不齊與議會規(guī)模過大及英國采取“小選區(qū)”簡單多數(shù)選舉制有關(guān)。英國在劃分選區(qū)基礎(chǔ)上進行普選，共產(chǎn)生646名下院議員。目前英國人口近6000萬，估計平均每9萬英國人中產(chǎn)生1名下議員。若再加上上議院746名議員，則大約每43000人中就有1名議員。而美國平均每56萬人、法國平均每11萬人中產(chǎn)生一名議員，相較于美國、法國等發(fā)達國家，英國議員人數(shù)顯然過多。此外，英國議員選舉采取簡單多數(shù)制，確保兩大政黨輪流坐莊，且法律不限制議員可以當(dāng)選的屆數(shù)，因此，許多大黨議員依靠政黨支持多年穩(wěn)占議席，而選民相對分散的小黨和無黨派政治精英難有出頭之日。

“報銷門”事件催生英國政治體制改革

“報銷門”事件的發(fā)生促使建設(shè)“清廉政治”迅速成為英國政黨斗爭的重要議題。工黨、保守黨、自民黨除就騙補丑聞提出應(yīng)對措施外，競相就上院改革、選舉制度等提出改革倡議，主要針對三個方面：

(一) 改革選舉投票制度。鑒于當(dāng)前實行的簡單多數(shù)選舉制壓制了選民分散的小黨和無黨派政治精英，未能充分體現(xiàn)大多數(shù)選民的意志和利益，工黨內(nèi)政大臣約翰遜和自民黨領(lǐng)袖克雷格均提出改革選舉投票制度，建議以“比例代表制”代替“簡單多數(shù)制”，參加競選的政黨根據(jù)投票率按比例分配議席，確保在全國投票率最高的政黨執(zhí)政，同時增加小黨進入議會的機會。

(二) 實行議會固定任期制。英國每屆議會任期5年，但首相有權(quán)根據(jù)政經(jīng)形勢變化，決定解散議會提前大選。政府和首相控制議會任期，不利于保證議會的獨立性，降低了民眾對議會的信任度，也有礙政策制度的延續(xù)性。保守黨領(lǐng)袖卡梅倫提出應(yīng)認真考慮議會固定任期制，限制首相和政府決定議會任期的權(quán)力。

(三) 簡化下院議長職能。英國議會下院議長目前不僅充當(dāng)著主持下院辯論、對外代表下院和簽署國家稅收法令等榮譽性職能，同時還對下院行使著監(jiān)督和管理職能，如任命議會工作人員、決定工資水平和監(jiān)督日常行政事務(wù)等。鑒于下院議長權(quán)力過大，且不擅長行政管理，英國國內(nèi)輿論認為，應(yīng)使下院議長專職于“虛銜”，取消其行政職能，避免“報銷門”事件重演。

總體看，英國新一波憲政改革正在醞釀之中。工黨連續(xù)經(jīng)歷地方議會和歐洲議會選舉大敗、內(nèi)部逼宮和政府改組之后，倒布活動暫告一段落，布朗得以暫時渡過危機。但“報銷門”事件引發(fā)的政治余波仍未平息，布朗能否頂住提前舉行大選和辭職的壓力，順利完成剩余任期也存在很大不確定性。

（責(zé)任編輯：劉娟娟）