從洛克有限政府思想思考中國政府職能轉變

摘 要:洛克是英國資產階級革命時期著名的哲學家和激進的政治思想家，他的政治觀點集中體現(xiàn)在1689年出版的重要政治著作《政府論》一書中，在這部著作中，洛克通過對其自然權利理論、社會契約理論和分權制衡理論的分析，系統(tǒng)地闡述了他的有限政府理論。介紹洛克有限政府思想的主要觀點，分析洛克有限政府思想帶給中國政府職能轉變，對我國行政體制改革和政府職能的轉變具有重要的借鑒意義。

關鍵詞:洛克;自然權利;社會契約;分權制衡;有限政府

洛克的自由主義被美國奉為神圣，成為民族理想。洛克的政治思想對后來的政治發(fā)展起到了極大的作用。他的思想深深影響了托馬斯·杰弗遜等美國政治家，并且在美洲引發(fā)了一場轟轟烈烈的革命浪潮。洛克的影響在法國則更為激烈。甚至啟蒙運動乃至法國大革命都與洛克的思想不無關系。洛克第一次系統(tǒng)地提出“天賦人權”學說。他把在英國革命中提出的各種基本要求概括為自由權、生命權和財產權，并把它們說成是天賦人權。在如何制約和控制權力的問題上，無論是在學理探索還是制度安排方面，人類一直在竭盡所能，尋求合理的根據與制度，在這一過程中，洛克以其獨特的方法和視角，構建了自己的有限政府理論，對人類社會的制度建設產生了積極的影響。洛克有限政府思想的主要觀點，對于今天中國政治的改革和政府職能的轉變都有重大的參考和現(xiàn)實意義。

一、洛克有限政府思想的主要觀點

洛克在政治著作《政府論》(下篇)中，系統(tǒng)地闡述了有限政府思想，其主要觀點如下:

(一)有限政府產生——克服自然狀態(tài)的缺陷

洛克認為，自然狀態(tài)是一種平等、安全、和平、友愛、互助的自然合成體，人人都享有生命權、生存權、健康權、自由權和財產權，這些是人生來就享有的完全自由的權利，并和世界上其他任何人的權利相等，人人都能根據自然法保障自己的權利，懲罰侵害自身權利的人。但自然狀態(tài)存在缺陷:第一，缺少一種人們共同同意并明文規(guī)定的成文法;第二，缺少一個按照既定法律來裁判一切爭端的裁判者;第三，缺少權力來支持正確的判斷。在這種狀態(tài)下，由于種種原因總會有些人不遵守自然法，用強力去剝奪他人的自由，人們的生命、自由、財產等權力實際上得不到保障。為了克服自然狀態(tài)的缺陷，人們便訂立契約，并自愿讓渡一部分自然權利，組成國家，建立政府，這就是國家政府的起源。如果大多數(shù)公民覺得權利的執(zhí)行者沒有很好地執(zhí)行他們的意愿，或者他們想要修改他們的意愿，他們是有權收回或修改。“如果一個國王已使自己不再成為國王，并使自己與人民處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，有什么辦法能阻止人民不來控訴他這個已經喪失其國王地位的人，如同對待與他們處于戰(zhàn)爭狀態(tài)的其他任何人一樣呢?”[1]政府的權力來源于人民并歸屬于人民，因而它必然是相對的、有限的，必然在人民的監(jiān)督之下，而不能凌駕于人民之上。

(二)有限政府的運作——法制原則和多數(shù)決議原則

洛克認為要通過法治原則來規(guī)范政府權力運作與權力范圍。政府之所以應該實行法制主要有兩個理由:第一，它可以使人民知道自己的責任，并能在法律范圍內保障個人的自由和權利。“自由并非人人愛怎樣就可怎樣的那種自由，而是在他所受約束的法律許可范圍內，隨其所欲地處置或安排他的人身、行動、財富和他的全部財產的那種自由，在這個范圍內他不受另一個人的任意意志的支配，而是可以自由地遵循他自己的意志。”[2]第二，它可以把政府的權力限制在適當?shù)姆秶鷥龋粸樗麄兯鶕碛械臋嗔λT惑而去為所欲為。立法或最高權力機關必須以頒布經常有效的法律并由有資格的著名法官執(zhí)行司法和斷定人民的權利。“統(tǒng)治者應該以正式公布的和被接受的法律，而不是臨時的命令和未定的決議來進行統(tǒng)治。”立法機關也不能把制定法律的權力轉讓給他人。

洛克認為政府運行的另一個原則是少數(shù)服從多數(shù)的原則。“當某些人基于每人的同意組成一個共同體時，他們就把這個共同體形成一個整體，具有作為一個整體而行動的權力，而這是只有經大多數(shù)人的同意和決定才能辦到的。人人都應根據這一同意而受大多數(shù)人的約束。”[3]這一原則關系到兩個方面，一是政府的決策，二是社會成員與政府的關系。在洛克看來，意見的分歧和利害的沖突，在各種人的集合體中總是難免的。因此，只有通過每個人的同意才能形成對每個人有約束力的公共決策是幾乎不可能的。但是，作為一個整體又必須行動一致，所以，“這就有必要使整體的行動以較大的力量的意向為轉移，這個較大的力量就是大多數(shù)人的同意。如果不是這樣，它就不可能作為一個整體、一個共同體而有所行動或繼續(xù)存在……”由此可見，少數(shù)服從多數(shù)原則既是對政府運作的約束，也是對政府運作的保障;它約束政府應以多數(shù)人的意志為轉移，同時又保障政府不致因少數(shù)人的反對而癱瘓。

(三)有限政府的構建——人民同意原則、分權制衡原則

所謂人民同意原則是指政治社會的建立、政府權力的形成和行使、政府形式或國家制度結構的確定和變更等，都要以人民的同意為基礎。洛克指出，“政治社會的創(chuàng)始是以那些要加入和建立一個社會的個人的同意為依據的;當他們這樣組成一個整體時，他們可以建立他們認為合適的政府形式。”這就是說，只有經人民同意的政權，才是具有合法性的政權。這里的合法性不是指是否符合法律，而是從法理上說頒布法律的政府本身是否合法，如果這種政權根本不具有合法性，就是篡奪或暴力征服的政權。盡管洛克認為政府的權力是有限的，但他仍對政府充滿了憂慮，認為掌握權力的人在其自私的本性支配下，必然會濫用權力，除非這種權力受到制約。“統(tǒng)治者在野心和奢侈的慫恿下，想要保持和擴大權力，不去做人們當初授權給他時要他辦的事情，加之獻媚逢迎使君主認為具有與其人民截然不同的利益，于是人們發(fā)覺有必要更加審慎地考察政權的起源和權力，并找出一些辦法來限制專橫和防止濫用權力……”鑒于此，洛克提出政府不僅應當實行分權的原則，而且各權力也應當相互制衡，即分權制衡原則。洛克認為立法權和執(zhí)行權分立的理由主要有兩點:第一，法律可以在短期內制定，因而立法機關不必是常設的機關;但是，法律的執(zhí)行是經常的事情，需要一個常設的機構。所以，兩種權力應該分立。第二，“如果同一批人同時擁有制定和執(zhí)行法律的權力，這就會給人們的弱點以絕大的誘惑，使他們動輒要攫取權力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時，使法律符合他們自己的私人利益，因而他們就與社會的其余成員有不相同的利益，違反了社會和政府的目的。”同時，洛克認為在政府存在的情況下，立法權是最高的權力，但執(zhí)行機關有召集和解散立法機關的權力。洛克有限政府思想實際上是試圖通過限制國家對社會生活的干預，來協(xié)調個人權利與政府權力的關系，在公民個人自由與政府權力的邊界之間尋求平衡的政府理論。[4]

二、有限政府思想帶給中國政府職能轉變的思考

洛克的理論雖然具有一定的歷史局限性，但對我國行政體制改革和政府職能的轉變具有重要的借鑒意義。隨著我國市場經濟體制的發(fā)展，民主制度的健全，社會結構的變遷，依法治國的推進，政府職能的轉變是當代中國社會轉型時期面臨的重大現(xiàn)實問題，構建有限政府和打造有限政府是我國政府職能轉變的價值原則和目標取向。為此，我們必須對現(xiàn)有行政管理體制和模式進行改革，實現(xiàn)三個轉變，才能真正履行好上述職能。

(一)實現(xiàn)從全能政府向有限政府轉變

自政府產生以來，不同歷史時期政府模式不同，大致路徑是專制政府——放任政府——全能政府——有限政府。在早發(fā)現(xiàn)代化國家中，政府與社會的關系的發(fā)展是一個政府權力相對縮小的過程。在后發(fā)現(xiàn)代化國家中，雖然在其早期階段，出現(xiàn)了政府主導型的社會改革，政府權力加速擴張，但隨著社會力量的成長和社會機制的完善，政府權力將會逐漸縮退。隨著社會管理主體的多元化，社會自由活動范圍的擴大，社會權力和社會能力的加強，必然要求縮小政府職能，擴大社會自治功能，即在縮小政府職能和權力、裁減政府機構和人員的同時，把原來由政府管理的大量社會、經濟事務交給個人、企業(yè)或中介組織去處理。“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節(jié)的，行業(yè)組織或中介機構通過自律、能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定外，行政機關不要通過行政管理去解決”。為此，應充分尊重市場機制在資源配置中的基礎作用，使政府能真正“歸位”，認真履行好經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務四項職能。

(二)實現(xiàn)從權力政府向法制政府轉變

溫家寶總理指出，建設法制政府，是落實依法治國方略，推進社會主義民主法制建設的重要內容。在社會主義國家，有限政府是法制的要求，憲法和法律是行使國家權力的依據，只有它才能決定公共權力的邊界。建設法治政府目的是用憲法和法律制度規(guī)范政府的權力運行，使行政權力授予有據、行使有規(guī)、監(jiān)督有效，做到依法治官、依法治權、防止行政權力的缺失和濫用，帶動全社會尊重法律、遵守法律、維護法律。政府不僅要依法保護公民權利與市場秩序，還要嚴守法律的規(guī)范以避免對公民權利與市場秩序的不當干預，因而，建立法制政府是依法治國的具體體現(xiàn)，是民主政治和市場經濟發(fā)展的必然要求，也是加入WTO的根本要求。《全面推進依法行政實施綱要》和《中華人民共和國行政許可法》的頒布及實施，對準確界定政府權限，打造適應市場經濟的有限政府具有重要的指導意義，同時表明，我國政府正在摒棄過去的權力型政府管理模式，逐步進入一個法治型政府時代。

(三)實現(xiàn)從封閉政府向透明政府轉變

行政權力具有擴張和濫用的傾向，如果不有效監(jiān)督和約束，必然走向腐敗。“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不致松懈;只有人人起來負責，才不會人亡政息。”《全面推進依法行政綱領》指出“推進政府信息公開，除涉及國家秘密和依法受到法律保護的商業(yè)秘密、個人隱私的事項外，行政機關應當公開政府信息。對公開的政府信息，公眾有權查閱。行政機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件。”這意味著政府行政行為要告別傳統(tǒng)的暗箱操作。行政信息公開，有利于將行政權力掌握者和行駛過程全部納入監(jiān)督視野，有利于公眾參政議政，有利于構建公民參與和良性互動的機制，防止公共權力被部門權力肢解;防止國家利益被部門利益肢解。我國通過全面推廣電子政務，構筑數(shù)字化政府，推進政務公開建設，大大促進了我國政府信息的公開化，有效改進了過去政府與企業(yè)、個人之間信息不對稱狀況，使公眾和企業(yè)平等地知悉和享用政府資源。這深刻地表明了我國政府正在逐步告別暗箱操作向陽光行政轉變。

參考文獻:

[1]洛克.政府論下篇[M].北京:商務印書館，1964.

[2]洛克.政府論下篇[M].北京:商務印書館，1964.

[3]洛克.政府論下篇[M].北京:商務印書館，1964.

[4]方卿.論洛克的政府理論[J].上海行政學院公共管理教研部，2005，(1).