如何完善我國土地征收的正當程序

摘 要:正當的征收程序在土地征收過程中具有重要的規范作用，是做好土地征收工作的基礎，在土地征收過程中必須嚴格履行，對尚不完善之處，要通過進一步改革加以解決。建立土地征收的正當程序，將更好地保護各方面的利益，促進經濟社會快速健康地發展。

關鍵詞:土地征收;完善正當程序;保障措施

一、土地征收程序的特征

“程序公正與規范是自由不可或缺的內容。苛刻的實體法如果公正地不偏不倚地適用是可以忍受的?！庇捎谕恋卣魇帐菍r民賴以生存的土地的強制征收，所以應當對土地征收施加嚴格的程序制約，以保障農民的合法權利。世界各國對土地征收程序的立法雖然不完全相同，但是正當的土地征收程序可以概括為以下幾個特性:

(一)土地征收程序具有參與性

土地征收權由于其具有的公益目的而被賦予了強制性。作為被征收一方的農民自然是處于一種弱勢的地位。那么如何才能夠更有效的保護弱勢群體的合法權益，如何才能夠使法律賦予他們的權利得到實現呢?正是土地征收程序所具有的參與性，使得農民的權利能夠真正得到實現。參與性的重要性主要體現在:

首先，參與性是被征收人作為土地征收過程中權利主體的必然要求。在土地征收過程中，被征收土地人是作為程序中的主體存在的，他們不是被動的接受政府行政部門的管理與安排，而是有針對性的行使自己的異議權、監督權等權利。土地征收程序的參與性讓被征收土地人參與到土地征收過程中來，發表自己的意見和看法，這是對被征收土地人主體地位的確認。

其次，參與性是被征收土地人表達自己意愿的保障。土地征收實質上是公共利益與土地權利人財產權的考量與衡平，“在個人財產權利與公共利益需要之間，在社會財富的重新分配與個人財產自主之間存在著深刻的二難困境”。土地征收程序的參與性保障了被征收土地人表達自身訴求的機會和表達途徑的暢通， 防止因為沒有充分參與到征收過程中而遭受財產的損失。

最后，參與性保證了被征收土地人監督土地征收權的行使，以此來防止政府行政部門的職權濫用，從而保障被征收土地人的合法權益。出于公益目的征收土地，被征收土地人有權參與到關于是否是出于公益目的的鑒定中，發表自己的意見與看法。被征收人參與到決策過程中，有利于保證征收的公共目的性，防止假借公共之名占用耕地。

(二)土地征收程序具有公開性

土地征收程序的依靠國家的強制力運行，但相關政府部門擁有了強制權力以后，如何正確運用才是關鍵。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！睘榱朔乐拐疄E用具有強制性的土地征收權，確保土地征收的公共目的性，只有實體法上的各種權利、義務的規定是不夠的，必須要有必要的程序法上的限制規定確保權利與義務的正確實行。而公開性則是其發揮限制作用的重要機制之一，其主要有以下幾個特點:(1)公開性是由法律規定的行政部門的義務。作為土地征收方的政府對于處于弱勢地位的被征收者有義務告知被征收者涉及到被征收土地的所有信息，凡未告知的信息，不得作為合理征地的理由。(2)公開性是保障被征收人知情權的必然要求?；谕恋卣魇盏墓_性，被征收人得以獲得大量可靠的關于土地征收的必要信息，并以此為基礎行使其他的實體權利和程序權利。(3)公開性能夠有效防止征收過程中腐敗的發生。土地征收程序的公開性，使得社會公眾可以正當的行使監督權，政府部門的征收行為完全公開，增強了其行為的透明度，從程序制度上保障了政府的權力不被濫用。

(三)土地征收程序具有中立性

土地征收程序的中立性是由征收方與被征收方的主體地位決定的。一方面，土地征收權只能由國家行使。土地征收是轉移土地所有權的一種強制性的行政處理，其效力涉及到被征土地的一切權利關系，是國家行使土地最高所有權的結果。另一方面，在土地征收中的被征收人完全是出于公共利益的需要而做出的犧牲。既要保護被征收方的合理財產權又要執行國家的強制性征收，在市場經濟條件下，若要使土地征收可持續發展，必須要“在土地權人事先同意的情況下，認同某種中間力量的定價， 前提是中間力量能較公允及客觀地評價財產的流轉是否符合更高的效率要求，以及買方的收購價格是否低至會損害權利人的既有利益?！?/p>

二、我國的土地征收程序及其缺陷

依據我國的土地管理方面的相關立法，我國現行的土地征收程序大體分為以下幾個階段:

(一)申請批準階段。市縣政府擬定征收土地方案，持相關文件，逐級向有批準權的政府(國務院或省政府)提出征地申請。

(二)書面公告階段。待有批準權的政府批準征地申請后，由有關政府機構作出書面報告。公告內容主要有:(1)批準征地的機關名稱、批準文書的文號、時間和征地后的用途;(2)被征地的所有權人以及被征收土地的基本情況;(3)對于被征收土地的補償以及安置措施;(4)補償登記的辦理時間與地點

(三)登記階段。由被征收土地的所有權人、使用權人在征地公告規定的時間范圍內持能證明其土地權屬的證書或合同，到公告公布的地點向相關政府主管部門辦理補償登記。如果規定期限內未登記，補償的具體內容則以相關部門的實際調查為準。未依法進行征用土地公告的，被征收土地的權利主體可以依法要求其進行公告，未公告的情形下有權拒絕辦理補償登記。

(四)市縣政府土地行政主管部門根據經過批準的土地征收方案，聯合相關部門共同擬定對于被征收土地的補償與安置措施，并予以公告。在征地公告之日起45日內以被征土地的所有權人為單位擬定征地補償、安置方案并予以公告。如方案未經公告的，相關權利人有權拒絕辦理補償、安置手續。

(五)組織、實施征地補償、安置方案與解決爭議階段。征地補償過程中爭議主要集中在兩個方面。一方面是補償標準的爭議。發生爭議的，要先由地方政府進行協調;不能達成共識的，再由征收土地的批準機關進行裁決，如果當事人要求聽證的，應該舉行聽證會。另一方面是征地的補償與安置是否依法按照公告的方案進行的爭議.例如安置費用的撥付是否受到監督，費用的收支使用情況是否及時公示等等.遇到這種爭議，首先由縣級地方政府進行協調，協調不成，再由上一級政府裁決。土地征收方案的實施不受補償、安置爭議的影響。

我國現行法律法規所規定的土地征收程序在總體上是合理的、有效的，但通過對土地征收程序的深入研究，筆者認為我國的土地征收程序仍存在以下不足之處:

1.地過程中缺乏公開性

2.土地征收程序對政府職能的行使規制不足

3.土地征收過程中缺乏被征收者的參與

其一，聽證會的提出主體范圍太窄，僅限于權利人提出方可進行。其二，聽證會只是在補償及安置方案確定以后，才可以提出。我國的土地征收過程中沒有保障被征收者在方案制定中能夠充分參與的制度。

4.土地征收程序中的事業性認定過于簡化。在我國，沒有一個相對獨立的評估環節，只是在審查與批準階段中加以認定。這種程序上的漏洞，使得對于土地征收的實際用途缺乏嚴格的審查，對于是否屬于公共利益的范圍更加模糊。相關政府部門可能會更多的考慮政府或部門利益，從而損害被征收人的利益。

5.救濟程序有待進一步的完善。首先，爭議解決的途徑和范圍太窄，被征收者只能對補償的標準存在爭議時才能提起救濟程序。其次，政府作為征收方案的制定者，同時又是該方案的執行者，如果再由征服自己擔任爭議的裁決者那么就嚴重違背了“任何人不得為自己的法官”這一基本法理，很難做到客觀公正。缺乏司法救濟，在土地征收程序中缺少必要的司法程序的介入，這樣很難保證征地過程中的公平。因此，這也是維護被征收人這一弱勢群體的合法利益的需要。

三、我國的征地程序制度的創新完善

1.政府角色，提高征收程序透明度

我國的土地征收程序中一直是政府處于主導地位，由政府批準征地，由政府制定和實施補償、安置方案，由政府解決爭議。進一步完善土地征收程序，我們需要市場化來逐步代替完全行政化的土地征收。政府在土地征收程序中只是一個監督者，利用市場規則來調整土地征收。關于補償與安置的具體內容由用地單位和土地被征收者自行商討、決定。就像有的學者所建議的:政府不直接參與征地，通過頒發征收許可證和征購許可證來實現對土地的審批。這種情況下，被征收土地者能夠完全的參與到土地征收程序中，政府角色的轉變，也使土地征收的阻力大大降低。

目前按照我國的土地征收程序，絕大多數決定都是由政府管理部門單方面決定的，而且是在公告前就決定了的。我國現行的“兩公告制度”，現在看來更多的只是一種形式上的公告。被征地者的合法權益要想得到保障，政府必須要公開征地程序中各個階段的有關信息。其中應包括補償的具體標準及范圍，補償和安置費用的劃撥與使用情況等。

2.征收程序中明確司法程序，規制政府職能行使

土地的征收程序是對被征收人的權利的一種保障，是土地征收制度中十分重要的組成部分。在各國的立法中，對于類似的公用征收都倍受重視。公用征收的程序比普通征收程序嚴格、復雜，在不少國家必須經過行政程序和司法程序兩個階段才能完成征收行為。例如:在美國，政府的公用征收適用并受制于聯邦行政程序法典關于正當法律程序的規定。在法國的征收程序立法中，它將公用征收程序分為行政程序和司法程序兩部分。由司法程序監督、規制行政行為，保障公用征收中被征收人的合法權益。

筆者認為我國土地征收程序立法也可以借鑒大陸法系在公用征收程序立法方面的經驗，對我國的土地征收程序進行完善。我們可以在補償費用的確定過程中加入必要的司法程序。由相關法院在行政部門作出批準征收土地之后，也就是在組織、實施征地補償和安置方案階段中中，由法相關院決定補償的確定與發放。另外，我國一直是采取行政主導的方式進行土地征收。在土地征收過程中從制定到批準都是政府部門擁有最終決定權。但由于土地征收行為涉及到被征收人的切身利益，所以土地征收程序中加入司法程序勢在必行。

3.善聽證制度，完善征地中被征收者的參與程序

我國《土地管理法》第4條以及《土地管理法實施條例》第25條規定:“征地補償方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”在《征用土地公告辦法》中又明確規定，被征收土地者如果對征地的補償、安置方案有異議的或提出要舉行聽證會的，應該在公告之日起10個工作日內向有關政府的行政主管部門提出。

筆者認為這一規定不盡合理，土地征收問題是涉及到被征地者的重大民生問題，在征收過程中應當有專門制度保障其監督權與參與權的行使，讓被征收者完全參與到土地征收、補償、安置的整個過程中，才能真正的維護被征收者的合法權益。因此，要完善土地征收的聽證程序。首先，在聽證的范圍上，土地權利人不僅要對征地補償的范圍、面積等方面進行聽證，更要有權對土地征收的原因，即公共利益的確認進行聽證。其次，申請聽證的時間要明確。聽證的申請時間的規定要本著充分保障權利人知曉的原則和效率原則來確定。再次，完善聽證制度，使其發揮應有的作用。不能讓其只停留在一種形式上。土地權利人要求聽證的，行政機關必須舉行聽證，沒有舉行的，權利人有權拒絕辦理征收安置補償手續;依據聽證程序作出的裁決，必須附有聽證紀要、聽證筆錄作為裁決的依據予以公示，否則裁決不予認可。

4.立并完善事業審查認定程序

土地征收的前提條件是對征收的事業性質進行認定。只有被認定是符合社會公共利益需要的，政府才能進行土地征收。完善事業認定程序，最好是設立一套獨立于批準與實施程序之外的程序，以此來確?！肮怖妗闭J定的準確，防止征地權的濫用。同時事業認定程序還可以進一步完善，即對土地征收完成后，該土地是否真的用于公益性建設，是否真的是為社會公眾服務。

5.全土地征收的司法救濟程序

行政復議是解決我國土地征收補償糾紛的主要司法方式。因為政府在行政征收整個程序中的主導地位，很難做到公平、公正。這種情況下，筆者認為除了申訴、行政復議等行政手段外，當被征收人對土地征收的公共利益性或補償、安置方案等有異議的，還可以提起訴訟，可以通過正當的程序解決，而不是通過上訪、圍攻政府的方式解決。因此，需要在法律中進一步明確，對于屬于行政復議或行政訴訟范圍內的土地征收糾紛，被征收人對其行政行為不服的，除可申請行政復議外，亦可直接向法院提起行政訴訟。對于屬于土地征收中的補償、安置糾紛亦可提起民事訴訟。司法救濟程序一方面可以保障權利人在權利受到侵犯時有地方維護權利;另一方面，可以制約行政權力。

建立并完善土地征收程序，其目的就是為了保障被征收者的合法權益能夠有制度上的保障。針對土地征收中所產生的爭議，實現多元化的解決途徑。為建設和諧社會保駕護航。

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