資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞治?/h1>
2009-12-31 00:00:00梁偉平
華章 2009年8期
［摘 要］對(duì)資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行深入的法律分析，對(duì)解決日益嚴(yán)重的生態(tài)問題、實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明、全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)具有重大意義。本文以山東省棗莊市為例，簡介資源枯竭型城市并分析生態(tài)現(xiàn)狀，在明確界定資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆珊x基礎(chǔ)上，嘗試從法律原則和法律分析兩個(gè)層次對(duì)資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償法律制度做以深入分析。
［關(guān)鍵詞］生態(tài)問題 資源枯竭 法律分析
［中圖分類號(hào)］DF468 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1009－5489(2009)08－0007－03
詩人海涅曾說過，每個(gè)時(shí)代都有它的重大課題，解決了它就把人類社會(huì)向前推進(jìn)一步。生態(tài)問題已經(jīng)成為人類所共同面臨的嚴(yán)重的首要問題。胡錦濤總書記在中共十七大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)“全面建設(shè)小康社會(huì)”，“建設(shè)生態(tài)文明”。在我國，不同的地區(qū)、不同類型的城市面臨的局部生態(tài)問題是不同的，較之其他城市，資源枯竭型城市面對(duì)著更為復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題。為更好地解決日益嚴(yán)重的生態(tài)問題，對(duì)資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行深入的法律分析，意義重大。
一、資源枯竭型城市及其生態(tài)現(xiàn)狀
(一)資源枯竭型城市
資源型城市廣義上是指依靠開發(fā)自然資源為主要能建立起來的城市，狹義上是指依托礦產(chǎn)資源開發(fā)成立的城市。《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》將資源型城市(包括資源型地區(qū))定義為“以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型”。
一般而言，資源枯竭型城市是指因當(dāng)?shù)厣帧⒌V產(chǎn)資源的開發(fā)而興起，并在一段時(shí)間內(nèi)主要依靠資源型產(chǎn)業(yè)支持整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種特殊城市和地區(qū)類型，也有專家稱此類型之資源型城市為“資源衰退型城市”。國內(nèi)外尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來定義資源枯竭型城市的資源枯竭程度，一般可使用當(dāng)累計(jì)采出儲(chǔ)量已達(dá)當(dāng)初測定總量之70%以上或以當(dāng)前技術(shù)水平及開采能力僅能維持開采時(shí)間五年之城市就可將其稱為資源枯竭型城市。
(二)生態(tài)現(xiàn)狀
資源型城市因資源發(fā)現(xiàn)而立、隨資源開采而盛，作為基礎(chǔ)能源和重要原材料的供應(yīng)地，在為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)同時(shí)，也給自身留下了“累累傷痕”，存在生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、失業(yè)和貧困人口較多等一系列問題。環(huán)境資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，環(huán)境問題的解決是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展的前提。棗莊是一座典型的資源枯竭型城市，面臨許多資源枯竭型城市需要面對(duì)和解決的生態(tài)問題，具有突出的代表性。
1.土地資源破壞嚴(yán)重
隨著煤炭的經(jīng)年開采，棗莊市區(qū)地表下沉，礦區(qū)地面大面積塌陷，再加上山地開采石材造成的山地景觀破壞比較嚴(yán)重，致使棗莊市土地資源問題較為嚴(yán)重。2005年山東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目(Y2004E050)研究表明1998年棗莊市中區(qū)土地資源生態(tài)安全屬“惡劣類”，2003年雖有明顯改善但生態(tài)安全值仍然較低，屬“較差類”，土地資源生態(tài)安全面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
2.矸石山堆積引發(fā)的污染
轄區(qū)內(nèi)有陶棗、官橋、滕南、滕北、韓臺(tái)5個(gè)煤田，含煤面積1000余平方千米，礦區(qū)矸石山長期侵占土地并暴露于外，經(jīng)風(fēng)化和瓦解，在雨水淋濾作用下有毒、有害物質(zhì)入滲到土壤和水環(huán)境系統(tǒng)中，造成地表和地下水系污染嚴(yán)重、土壤貧瘠化、植被破壞。
3.開采引起的水資源破壞及污染
一方面，煤炭開采伴生的地面沉降、地面塌陷，導(dǎo)致礦區(qū)地下水位下降；另一方面，大量地下水資源因地層破壞而滲出礦井并被排出，對(duì)礦區(qū)周邊環(huán)境形成新的污染；再則，十里泉、丁莊—東王莊水源地是棗莊市區(qū)主要供水水源地，棗莊市西部及十里泉工業(yè)區(qū)的全部生活污水和工業(yè)廢水排入水源地，對(duì)地下水造成嚴(yán)重污染。
4.以煤炭資源為依托的重工業(yè)嚴(yán)重污染環(huán)境
煤炭是棗莊市產(chǎn)業(yè)龍頭，水泥、電力是棗莊市的支柱產(chǎn)業(yè)。2003年全市水泥企業(yè)向大氣中排放的水泥粉塵達(dá)12萬噸，占山東省水泥粉塵排放總量的26.7%。大氣中總懸浮顆粒物、二氧化碳、氮氧化物年日均值均超過國家空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。
資源枯竭型城市嚴(yán)峻的生態(tài)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)衰退、社會(huì)問題相互影響，形成惡性循環(huán)。要打破這一惡性循環(huán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的有機(jī)協(xié)調(diào)發(fā)展，最根本的一環(huán)就是要建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，改善提高環(huán)境質(zhì)量。只有如此，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。只有如此，才能提高資源環(huán)境利用者的責(zé)任感，實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)。只有如此，才能提高生態(tài)建設(shè)者的積極性，切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，提高環(huán)境質(zhì)量，最終形成環(huán)境良好、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、社會(huì)公平的良好局面。
二、資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償法律涵義
長期受“環(huán)境無價(jià)、資源低價(jià)、商品高價(jià)”的觀念影響，在開發(fā)自然資源過程中，原料生產(chǎn)與加工企業(yè)不計(jì)環(huán)境成本，過度開發(fā)和利用自然資源，造成了生態(tài)與環(huán)境的持續(xù)惡化。為遏制加劇惡化的生態(tài)環(huán)境，彌補(bǔ)因放棄資源開采而轉(zhuǎn)向生態(tài)保護(hù)所引起的損失，“生態(tài)補(bǔ)償”應(yīng)運(yùn)而生，成為連接經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的紐帶。但是由于生態(tài)補(bǔ)償本身的復(fù)雜性以及學(xué)科、學(xué)者闡述的側(cè)重點(diǎn)不同，到目前為止生態(tài)補(bǔ)償還沒有一個(gè)統(tǒng)一的普遍性定義。在對(duì)資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行法律分析的背景下，厘清生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x是本文進(jìn)一步探討的基礎(chǔ)。
生態(tài)學(xué)理論中的生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)系統(tǒng)的自我保護(hù)能力，所探究的生態(tài)效益補(bǔ)償為法律制度中的生態(tài)效益補(bǔ)償指出應(yīng)遵循的一般規(guī)律。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的生態(tài)效益補(bǔ)償則主要是對(duì)生態(tài)產(chǎn)品(服務(wù))提供者所付成本、喪失的機(jī)會(huì)予以補(bǔ)償，從成本效益的角度揭示了法律制度中的生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼系K根源和應(yīng)當(dāng)解決好的問題。
法學(xué)以公正作為首要的價(jià)值目標(biāo)，體現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償制度中，以權(quán)利義務(wù)的平衡與協(xié)調(diào)為邏輯起點(diǎn)，以外部補(bǔ)償機(jī)制為研究對(duì)象，彰顯了濃厚的人文關(guān)懷。筆者認(rèn)為資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償，在法律實(shí)質(zhì)上反映為人對(duì)人的補(bǔ)償，其法律目的是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平，追求的法律價(jià)值是環(huán)境利益的分配正義。在法律層面，至少包括以下幾個(gè)方面：(1)從事對(duì)生態(tài)環(huán)境有影響的行為時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境自身的補(bǔ)償。(2)開發(fā)利用環(huán)境資源時(shí)對(duì)受損的人們的補(bǔ)償。這是我們經(jīng)常提到的生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x。(3)開發(fā)利用所帶來的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)(包括對(duì)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)人的風(fēng)險(xiǎn))的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償針對(duì)的是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。(4)對(duì)保護(hù)治理生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，包括對(duì)因保護(hù)環(huán)境所帶來的機(jī)會(huì)喪失的補(bǔ)償。
三、構(gòu)建我國資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初步設(shè)想
除《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》外，尚無專門法律法規(guī)對(duì)資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償予以明確、具體規(guī)定，相關(guān)法律法規(guī)缺乏。
生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰鴥?nèi)理論與實(shí)踐，大體經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：第一階段，20世紀(jì)80年代初到90年代初的陰損性補(bǔ)償階段，主要以生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)為主要形式。第二階段，90年代后期到21世紀(jì)初期的增益型補(bǔ)償階段，主要結(jié)合重大生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，更多指向?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)這、建設(shè)者的一種利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制。第三階段，21世紀(jì)初期至今的雙向補(bǔ)償階段，生態(tài)補(bǔ)償受到社會(huì)各界普遍關(guān)注，國家相關(guān)部委積極探討在重點(diǎn)領(lǐng)域開展試點(diǎn)，一些省份開展了生態(tài)補(bǔ)償示范工作，浙江省是第一個(gè)在省域范圍內(nèi)由政府提出完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的省份，于2005年下發(fā)了《進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，2005年5月杭州市下發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，提出了本市關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t和具體措施。。
筆者以山東棗莊市為例，在分析資源枯竭型城市生態(tài)現(xiàn)狀、界定資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償法律內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對(duì)資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制機(jī)提出幾點(diǎn)設(shè)想。
1.堅(jiān)持生態(tài)效益為主兼顧經(jīng)濟(jì)效益原則
狄特富爾特在《人與自然－導(dǎo)言》中講到：“如不從速利用我們的批判理性，依然極端自私地迷戀于權(quán)力而無視人類必須賴以生存的自然規(guī)律，一旦發(fā)現(xiàn)我們所執(zhí)著追求的勝利無異于人類自殺時(shí)，恐怕為時(shí)已晚。”生態(tài)補(bǔ)償是連接經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的紐帶，以解決資源的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值間的沖突為己任。資源枯竭型城市由興而衰的歷史過程充分證明：合理利用資源、提高改善環(huán)境是經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)效益必須在保持良好的生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上提高資源的利用率，取得投入產(chǎn)出的最大化。因此資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償必須堅(jiān)持生態(tài)效益為主兼顧經(jīng)濟(jì)效益原則，打破生態(tài)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)衰退、社會(huì)問題相互影響的惡性循環(huán)，用最少的投入換來最大的生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的良性互動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的有機(jī)協(xié)調(diào)發(fā)展。
2.補(bǔ)償主體多元化
(1)政府
環(huán)境問題具有社會(huì)性和環(huán)境保護(hù)的公益性，政府是公共利益的代表，是環(huán)境資源的管理者和生態(tài)建設(shè)的組織者，既能干預(yù)生態(tài)環(huán)境這一公共物品的分配，發(fā)揮調(diào)劑余缺、協(xié)調(diào)不同利益群體關(guān)系、穩(wěn)定社會(huì)秩序的功能，又可以有效克服其他主體面臨的諸多局限性和困難，是資源枯竭型城市加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償、提高環(huán)境質(zhì)量的“強(qiáng)心劑，因此對(duì)生態(tài)破壞進(jìn)行補(bǔ)償和恢復(fù)是政府的一項(xiàng)重要職能，政府應(yīng)在資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償中起到應(yīng)有作用，采取多種形式，直接給與資源枯竭型城市財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政援助，對(duì)資源枯竭型城市發(fā)展有利于改善環(huán)境的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目進(jìn)行貸款優(yōu)惠，改善資源枯竭型城市的環(huán)境保護(hù)設(shè)施等等如，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償工作。《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》明確指出：對(duì)資源已經(jīng)或?yàn)l臨枯竭的城市和原中央所屬礦業(yè)、森工企業(yè)，國家給予必要的資金和政策支持，幫助解決歷史遺留問題，補(bǔ)償社會(huì)保障、生態(tài)、人居環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的欠賬。
(2)環(huán)境污染者、生態(tài)破壞者，因環(huán)境改善而受益者
世界自然基金會(huì)(2007)的經(jīng)驗(yàn)表明，要保護(hù)拿下因緊急利益而遭受破壞的自然環(huán)境，最終決定權(quán)，并非政府，而是取決于該經(jīng)濟(jì)利益價(jià)值鏈上生產(chǎn)、加工、分銷和消費(fèi)鏈上的各主體，尤其需要哪些具有高度社會(huì)責(zé)任感的加工、分銷、貿(mào)易和中介企業(yè)的支持。《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》明確指出：要按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復(fù)”的原則，明確企業(yè)是資源補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的責(zé)任主體。環(huán)境是大自然賜予人類的共同財(cái)富，所有人都有平等的利用環(huán)境資源的機(jī)會(huì)，同樣保護(hù)環(huán)境也應(yīng)該是每個(gè)人應(yīng)盡的責(zé)任。具體到資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償，污染者破壞者是造成資源枯竭型城市生態(tài)破壞、環(huán)境質(zhì)量下降的單位和個(gè)人，理應(yīng)承擔(dān)環(huán)境污染破壞行為引起的環(huán)境責(zé)任。基于權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性，因享受別人提供的生態(tài)產(chǎn)品而受益者也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的提供者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。
2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題即解決補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)度問題，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是影響生態(tài)補(bǔ)償效果、實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償公平價(jià)值目標(biāo)的關(guān)鍵。補(bǔ)償過多，加重補(bǔ)償主體負(fù)擔(dān)，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。補(bǔ)償過少，不會(huì)產(chǎn)生明顯的激勵(lì)功能，難以實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)開發(fā)利用者環(huán)境責(zé)任意識(shí)、調(diào)動(dòng)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)群眾環(huán)境保護(hù)積極性的目的，不利于環(huán)境的保護(hù)和改善。
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理確定是生態(tài)補(bǔ)償法律制度中的一個(gè)難題，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議很大，主要觀點(diǎn)有兩種，一是認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值來定價(jià)，二是基于生態(tài)產(chǎn)權(quán)主體環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為的機(jī)會(huì)成本(或恢復(fù)成本)補(bǔ)償。從實(shí)際操作性來看，生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值沒有公認(rèn)的評(píng)估方法，各種評(píng)估方法而出的結(jié)果差異很大，在實(shí)際操作中運(yùn)用難度較大。從國外實(shí)踐來看，機(jī)會(huì)成本法是實(shí)施效果顯著、運(yùn)用相對(duì)廣泛的方法。綜上筆者認(rèn)為，資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)宜采用機(jī)會(huì)成本法，首先根據(jù)各種環(huán)境保護(hù)措施所導(dǎo)致的收益損失來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然后再根據(jù)資源枯竭型城市不同地區(qū)具體的資源環(huán)境條件等制定出有差別的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償公平價(jià)值的目標(biāo)。
3.補(bǔ)償方式多樣化
資源枯竭型城市的補(bǔ)償方式是指生態(tài)補(bǔ)償主體生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的具體形式。理論上，生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償方式可以分為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式主要有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)基金、押金制和執(zhí)行保證金，非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式主要有實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)(智力)補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)取？疾旄餮a(bǔ)償方式的優(yōu)缺點(diǎn)，并結(jié)合資源枯竭型城市的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為資源枯竭型城市的應(yīng)當(dāng)建立政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的“造血型”生態(tài)補(bǔ)償方式。
經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式是較為傳統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償方式。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式具有使補(bǔ)償對(duì)象直接受益、實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償成本最低等優(yōu)越性，但是僅采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式對(duì)資源枯竭型城市進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償不一定會(huì)達(dá)到恢復(fù)和提高被破壞的生態(tài)環(huán)境的最佳效果，以生態(tài)移民的補(bǔ)償為例，若是對(duì)其直接進(jìn)行貨幣補(bǔ)償則會(huì)產(chǎn)生許多公共基礎(chǔ)設(shè)施無法配套、移民無法科學(xué)合理的利用貨幣等問題。結(jié)合實(shí)踐，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，筆者認(rèn)為“造血型”生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞绞琴Y源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N較好的思路。具體而言，在政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與下，除了進(jìn)行最直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外，還需要包括政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償和智力補(bǔ)償?shù)龋黾訉?duì)資源枯竭型城市科教文衛(wèi)事業(yè)的投入和對(duì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)的扶持力度，通過不斷的自我積累能力和自我發(fā)展能力，從本質(zhì)上達(dá)到“因保護(hù)生態(tài)資源而富”的結(jié)果，變單純的“輸血”為“造血”功能的再造。德國魯爾工業(yè)區(qū)的多特蒙德市就是這樣一個(gè)典型案例。多特蒙德市面對(duì)資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)環(huán)境惡化等一系經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)問題，采取政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的“造血型”生態(tài)補(bǔ)償方式，在對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外，實(shí)行了創(chuàng)新導(dǎo)向地方經(jīng)濟(jì)政策、促進(jìn)就業(yè)政策、工業(yè)用地再生政策、重整當(dāng)?shù)劁撹F工業(yè)政策等實(shí)物補(bǔ)償和治理補(bǔ)償政策，這些政策已見成效，多特蒙德市技術(shù)導(dǎo)向型企業(yè)迅速發(fā)展、鋼鐵工業(yè)企業(yè)恢復(fù)競爭力、環(huán)境質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。
加強(qiáng)資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償、改善提高生態(tài)枯竭型城市的資源環(huán)境狀況，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，也是保障能源資源供給、保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。建立完善資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)更好的解決日益嚴(yán)重的生態(tài)問題、推動(dòng)人類社會(huì)更好地向前發(fā)展具有重大意義。
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［摘 要］對(duì)資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行深入的法律分析，對(duì)解決日益嚴(yán)重的生態(tài)問題、實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明、全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)具有重大意義。本文以山東省棗莊市為例，簡介資源枯竭型城市并分析生態(tài)現(xiàn)狀，在明確界定資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆珊x基礎(chǔ)上，嘗試從法律原則和法律分析兩個(gè)層次對(duì)資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償法律制度做以深入分析。
［關(guān)鍵詞］生態(tài)問題 資源枯竭 法律分析
［中圖分類號(hào)］DF468 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1009－5489(2009)08－0007－03
詩人海涅曾說過，每個(gè)時(shí)代都有它的重大課題，解決了它就把人類社會(huì)向前推進(jìn)一步。生態(tài)問題已經(jīng)成為人類所共同面臨的嚴(yán)重的首要問題。胡錦濤總書記在中共十七大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)“全面建設(shè)小康社會(huì)”，“建設(shè)生態(tài)文明”。在我國，不同的地區(qū)、不同類型的城市面臨的局部生態(tài)問題是不同的，較之其他城市，資源枯竭型城市面對(duì)著更為復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題。為更好地解決日益嚴(yán)重的生態(tài)問題，對(duì)資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行深入的法律分析，意義重大。
一、資源枯竭型城市及其生態(tài)現(xiàn)狀
(一)資源枯竭型城市
資源型城市廣義上是指依靠開發(fā)自然資源為主要能建立起來的城市，狹義上是指依托礦產(chǎn)資源開發(fā)成立的城市。《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》將資源型城市(包括資源型地區(qū))定義為“以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型”。
一般而言，資源枯竭型城市是指因當(dāng)?shù)厣帧⒌V產(chǎn)資源的開發(fā)而興起，并在一段時(shí)間內(nèi)主要依靠資源型產(chǎn)業(yè)支持整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種特殊城市和地區(qū)類型，也有專家稱此類型之資源型城市為“資源衰退型城市”。國內(nèi)外尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來定義資源枯竭型城市的資源枯竭程度，一般可使用當(dāng)累計(jì)采出儲(chǔ)量已達(dá)當(dāng)初測定總量之70%以上或以當(dāng)前技術(shù)水平及開采能力僅能維持開采時(shí)間五年之城市就可將其稱為資源枯竭型城市。
(二)生態(tài)現(xiàn)狀
資源型城市因資源發(fā)現(xiàn)而立、隨資源開采而盛，作為基礎(chǔ)能源和重要原材料的供應(yīng)地，在為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)同時(shí)，也給自身留下了“累累傷痕”，存在生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、失業(yè)和貧困人口較多等一系列問題。環(huán)境資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，環(huán)境問題的解決是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展的前提。棗莊是一座典型的資源枯竭型城市，面臨許多資源枯竭型城市需要面對(duì)和解決的生態(tài)問題，具有突出的代表性。
1.土地資源破壞嚴(yán)重
隨著煤炭的經(jīng)年開采，棗莊市區(qū)地表下沉，礦區(qū)地面大面積塌陷，再加上山地開采石材造成的山地景觀破壞比較嚴(yán)重，致使棗莊市土地資源問題較為嚴(yán)重。2005年山東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目(Y2004E050)研究表明1998年棗莊市中區(qū)土地資源生態(tài)安全屬“惡劣類”，2003年雖有明顯改善但生態(tài)安全值仍然較低，屬“較差類”，土地資源生態(tài)安全面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
2.矸石山堆積引發(fā)的污染
轄區(qū)內(nèi)有陶棗、官橋、滕南、滕北、韓臺(tái)5個(gè)煤田，含煤面積1000余平方千米，礦區(qū)矸石山長期侵占土地并暴露于外，經(jīng)風(fēng)化和瓦解，在雨水淋濾作用下有毒、有害物質(zhì)入滲到土壤和水環(huán)境系統(tǒng)中，造成地表和地下水系污染嚴(yán)重、土壤貧瘠化、植被破壞。
3.開采引起的水資源破壞及污染
一方面，煤炭開采伴生的地面沉降、地面塌陷，導(dǎo)致礦區(qū)地下水位下降；另一方面，大量地下水資源因地層破壞而滲出礦井并被排出，對(duì)礦區(qū)周邊環(huán)境形成新的污染；再則，十里泉、丁莊—東王莊水源地是棗莊市區(qū)主要供水水源地，棗莊市西部及十里泉工業(yè)區(qū)的全部生活污水和工業(yè)廢水排入水源地，對(duì)地下水造成嚴(yán)重污染。
4.以煤炭資源為依托的重工業(yè)嚴(yán)重污染環(huán)境
煤炭是棗莊市產(chǎn)業(yè)龍頭，水泥、電力是棗莊市的支柱產(chǎn)業(yè)。2003年全市水泥企業(yè)向大氣中排放的水泥粉塵達(dá)12萬噸，占山東省水泥粉塵排放總量的26.7%。大氣中總懸浮顆粒物、二氧化碳、氮氧化物年日均值均超過國家空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。
資源枯竭型城市嚴(yán)峻的生態(tài)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)衰退、社會(huì)問題相互影響，形成惡性循環(huán)。要打破這一惡性循環(huán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的有機(jī)協(xié)調(diào)發(fā)展，最根本的一環(huán)就是要建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，改善提高環(huán)境質(zhì)量。只有如此，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。只有如此，才能提高資源環(huán)境利用者的責(zé)任感，實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)。只有如此，才能提高生態(tài)建設(shè)者的積極性，切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，提高環(huán)境質(zhì)量，最終形成環(huán)境良好、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、社會(huì)公平的良好局面。
二、資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償法律涵義
長期受“環(huán)境無價(jià)、資源低價(jià)、商品高價(jià)”的觀念影響，在開發(fā)自然資源過程中，原料生產(chǎn)與加工企業(yè)不計(jì)環(huán)境成本，過度開發(fā)和利用自然資源，造成了生態(tài)與環(huán)境的持續(xù)惡化。為遏制加劇惡化的生態(tài)環(huán)境，彌補(bǔ)因放棄資源開采而轉(zhuǎn)向生態(tài)保護(hù)所引起的損失，“生態(tài)補(bǔ)償”應(yīng)運(yùn)而生，成為連接經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的紐帶。但是由于生態(tài)補(bǔ)償本身的復(fù)雜性以及學(xué)科、學(xué)者闡述的側(cè)重點(diǎn)不同，到目前為止生態(tài)補(bǔ)償還沒有一個(gè)統(tǒng)一的普遍性定義。在對(duì)資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行法律分析的背景下，厘清生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x是本文進(jìn)一步探討的基礎(chǔ)。
生態(tài)學(xué)理論中的生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)系統(tǒng)的自我保護(hù)能力，所探究的生態(tài)效益補(bǔ)償為法律制度中的生態(tài)效益補(bǔ)償指出應(yīng)遵循的一般規(guī)律。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的生態(tài)效益補(bǔ)償則主要是對(duì)生態(tài)產(chǎn)品(服務(wù))提供者所付成本、喪失的機(jī)會(huì)予以補(bǔ)償，從成本效益的角度揭示了法律制度中的生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼系K根源和應(yīng)當(dāng)解決好的問題。
法學(xué)以公正作為首要的價(jià)值目標(biāo)，體現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償制度中，以權(quán)利義務(wù)的平衡與協(xié)調(diào)為邏輯起點(diǎn)，以外部補(bǔ)償機(jī)制為研究對(duì)象，彰顯了濃厚的人文關(guān)懷。筆者認(rèn)為資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償，在法律實(shí)質(zhì)上反映為人對(duì)人的補(bǔ)償，其法律目的是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平，追求的法律價(jià)值是環(huán)境利益的分配正義。在法律層面，至少包括以下幾個(gè)方面：(1)從事對(duì)生態(tài)環(huán)境有影響的行為時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境自身的補(bǔ)償。(2)開發(fā)利用環(huán)境資源時(shí)對(duì)受損的人們的補(bǔ)償。這是我們經(jīng)常提到的生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x。(3)開發(fā)利用所帶來的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)(包括對(duì)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)人的風(fēng)險(xiǎn))的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償針對(duì)的是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。(4)對(duì)保護(hù)治理生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，包括對(duì)因保護(hù)環(huán)境所帶來的機(jī)會(huì)喪失的補(bǔ)償。
三、構(gòu)建我國資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初步設(shè)想
除《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》外，尚無專門法律法規(guī)對(duì)資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償予以明確、具體規(guī)定，相關(guān)法律法規(guī)缺乏。
生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰鴥?nèi)理論與實(shí)踐，大體經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：第一階段，20世紀(jì)80年代初到90年代初的陰損性補(bǔ)償階段，主要以生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)為主要形式。第二階段，90年代后期到21世紀(jì)初期的增益型補(bǔ)償階段，主要結(jié)合重大生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，更多指向?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)這、建設(shè)者的一種利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制。第三階段，21世紀(jì)初期至今的雙向補(bǔ)償階段，生態(tài)補(bǔ)償受到社會(huì)各界普遍關(guān)注，國家相關(guān)部委積極探討在重點(diǎn)領(lǐng)域開展試點(diǎn)，一些省份開展了生態(tài)補(bǔ)償示范工作，浙江省是第一個(gè)在省域范圍內(nèi)由政府提出完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的省份，于2005年下發(fā)了《進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，2005年5月杭州市下發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，提出了本市關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t和具體措施。。
筆者以山東棗莊市為例，在分析資源枯竭型城市生態(tài)現(xiàn)狀、界定資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償法律內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對(duì)資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制機(jī)提出幾點(diǎn)設(shè)想。
1.堅(jiān)持生態(tài)效益為主兼顧經(jīng)濟(jì)效益原則
狄特富爾特在《人與自然－導(dǎo)言》中講到：“如不從速利用我們的批判理性，依然極端自私地迷戀于權(quán)力而無視人類必須賴以生存的自然規(guī)律，一旦發(fā)現(xiàn)我們所執(zhí)著追求的勝利無異于人類自殺時(shí)，恐怕為時(shí)已晚。”生態(tài)補(bǔ)償是連接經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的紐帶，以解決資源的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值間的沖突為己任。資源枯竭型城市由興而衰的歷史過程充分證明：合理利用資源、提高改善環(huán)境是經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)效益必須在保持良好的生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上提高資源的利用率，取得投入產(chǎn)出的最大化。因此資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償必須堅(jiān)持生態(tài)效益為主兼顧經(jīng)濟(jì)效益原則，打破生態(tài)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)衰退、社會(huì)問題相互影響的惡性循環(huán)，用最少的投入換來最大的生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的良性互動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的有機(jī)協(xié)調(diào)發(fā)展。
2.補(bǔ)償主體多元化
(1)政府
環(huán)境問題具有社會(huì)性和環(huán)境保護(hù)的公益性，政府是公共利益的代表，是環(huán)境資源的管理者和生態(tài)建設(shè)的組織者，既能干預(yù)生態(tài)環(huán)境這一公共物品的分配，發(fā)揮調(diào)劑余缺、協(xié)調(diào)不同利益群體關(guān)系、穩(wěn)定社會(huì)秩序的功能，又可以有效克服其他主體面臨的諸多局限性和困難，是資源枯竭型城市加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償、提高環(huán)境質(zhì)量的“強(qiáng)心劑，因此對(duì)生態(tài)破壞進(jìn)行補(bǔ)償和恢復(fù)是政府的一項(xiàng)重要職能，政府應(yīng)在資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償中起到應(yīng)有作用，采取多種形式，直接給與資源枯竭型城市財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政援助，對(duì)資源枯竭型城市發(fā)展有利于改善環(huán)境的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目進(jìn)行貸款優(yōu)惠，改善資源枯竭型城市的環(huán)境保護(hù)設(shè)施等等如，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償工作。《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》明確指出：對(duì)資源已經(jīng)或?yàn)l臨枯竭的城市和原中央所屬礦業(yè)、森工企業(yè)，國家給予必要的資金和政策支持，幫助解決歷史遺留問題，補(bǔ)償社會(huì)保障、生態(tài)、人居環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的欠賬。
(2)環(huán)境污染者、生態(tài)破壞者，因環(huán)境改善而受益者
世界自然基金會(huì)(2007)的經(jīng)驗(yàn)表明，要保護(hù)拿下因緊急利益而遭受破壞的自然環(huán)境，最終決定權(quán)，并非政府，而是取決于該經(jīng)濟(jì)利益價(jià)值鏈上生產(chǎn)、加工、分銷和消費(fèi)鏈上的各主體，尤其需要哪些具有高度社會(huì)責(zé)任感的加工、分銷、貿(mào)易和中介企業(yè)的支持。《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》明確指出：要按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復(fù)”的原則，明確企業(yè)是資源補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的責(zé)任主體。環(huán)境是大自然賜予人類的共同財(cái)富，所有人都有平等的利用環(huán)境資源的機(jī)會(huì)，同樣保護(hù)環(huán)境也應(yīng)該是每個(gè)人應(yīng)盡的責(zé)任。具體到資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償，污染者破壞者是造成資源枯竭型城市生態(tài)破壞、環(huán)境質(zhì)量下降的單位和個(gè)人，理應(yīng)承擔(dān)環(huán)境污染破壞行為引起的環(huán)境責(zé)任。基于權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性，因享受別人提供的生態(tài)產(chǎn)品而受益者也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的提供者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。
2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題即解決補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)度問題，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是影響生態(tài)補(bǔ)償效果、實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償公平價(jià)值目標(biāo)的關(guān)鍵。補(bǔ)償過多，加重補(bǔ)償主體負(fù)擔(dān)，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。補(bǔ)償過少，不會(huì)產(chǎn)生明顯的激勵(lì)功能，難以實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)開發(fā)利用者環(huán)境責(zé)任意識(shí)、調(diào)動(dòng)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)群眾環(huán)境保護(hù)積極性的目的，不利于環(huán)境的保護(hù)和改善。
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理確定是生態(tài)補(bǔ)償法律制度中的一個(gè)難題，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議很大，主要觀點(diǎn)有兩種，一是認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值來定價(jià)，二是基于生態(tài)產(chǎn)權(quán)主體環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為的機(jī)會(huì)成本(或恢復(fù)成本)補(bǔ)償。從實(shí)際操作性來看，生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值沒有公認(rèn)的評(píng)估方法，各種評(píng)估方法而出的結(jié)果差異很大，在實(shí)際操作中運(yùn)用難度較大。從國外實(shí)踐來看，機(jī)會(huì)成本法是實(shí)施效果顯著、運(yùn)用相對(duì)廣泛的方法。綜上筆者認(rèn)為，資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)宜采用機(jī)會(huì)成本法，首先根據(jù)各種環(huán)境保護(hù)措施所導(dǎo)致的收益損失來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然后再根據(jù)資源枯竭型城市不同地區(qū)具體的資源環(huán)境條件等制定出有差別的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償公平價(jià)值的目標(biāo)。
3.補(bǔ)償方式多樣化
資源枯竭型城市的補(bǔ)償方式是指生態(tài)補(bǔ)償主體生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的具體形式。理論上，生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償方式可以分為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式主要有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)基金、押金制和執(zhí)行保證金，非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式主要有實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)(智力)補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)取？疾旄餮a(bǔ)償方式的優(yōu)缺點(diǎn)，并結(jié)合資源枯竭型城市的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為資源枯竭型城市的應(yīng)當(dāng)建立政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的“造血型”生態(tài)補(bǔ)償方式。
經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式是較為傳統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償方式。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式具有使補(bǔ)償對(duì)象直接受益、實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償成本最低等優(yōu)越性，但是僅采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式對(duì)資源枯竭型城市進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償不一定會(huì)達(dá)到恢復(fù)和提高被破壞的生態(tài)環(huán)境的最佳效果，以生態(tài)移民的補(bǔ)償為例，若是對(duì)其直接進(jìn)行貨幣補(bǔ)償則會(huì)產(chǎn)生許多公共基礎(chǔ)設(shè)施無法配套、移民無法科學(xué)合理的利用貨幣等問題。結(jié)合實(shí)踐，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，筆者認(rèn)為“造血型”生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞绞琴Y源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N較好的思路。具體而言，在政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與下，除了進(jìn)行最直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外，還需要包括政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償和智力補(bǔ)償?shù)龋黾訉?duì)資源枯竭型城市科教文衛(wèi)事業(yè)的投入和對(duì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)的扶持力度，通過不斷的自我積累能力和自我發(fā)展能力，從本質(zhì)上達(dá)到“因保護(hù)生態(tài)資源而富”的結(jié)果，變單純的“輸血”為“造血”功能的再造。德國魯爾工業(yè)區(qū)的多特蒙德市就是這樣一個(gè)典型案例。多特蒙德市面對(duì)資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)環(huán)境惡化等一系經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)問題，采取政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的“造血型”生態(tài)補(bǔ)償方式，在對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外，實(shí)行了創(chuàng)新導(dǎo)向地方經(jīng)濟(jì)政策、促進(jìn)就業(yè)政策、工業(yè)用地再生政策、重整當(dāng)?shù)劁撹F工業(yè)政策等實(shí)物補(bǔ)償和治理補(bǔ)償政策，這些政策已見成效，多特蒙德市技術(shù)導(dǎo)向型企業(yè)迅速發(fā)展、鋼鐵工業(yè)企業(yè)恢復(fù)競爭力、環(huán)境質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。
加強(qiáng)資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償、改善提高生態(tài)枯竭型城市的資源環(huán)境狀況，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，也是保障能源資源供給、保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。建立完善資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)更好的解決日益嚴(yán)重的生態(tài)問題、推動(dòng)人類社會(huì)更好地向前發(fā)展具有重大意義。
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