中國公益性小額信貸運作中政府的角色定位分析

摘要:自公益性小額信貸被引入中國以來，就和政府扶貧政策有著密不可分的關系，具有制度安排上的政府主導性和強制性。作為推動者，政府在公益性小額信貸項目的發(fā)展中，其角色的定位極其重要。政府既要繼續(xù)完善政府監(jiān)管的職能，解決公益性小額信貸發(fā)展過程中存在的逆向選擇和道德風險困境;又要發(fā)揮服務功能，解決其發(fā)展過程中存在的信息不對稱。

關鍵詞:公益性小額信貸;政府角色;產權;治理結構

中圖分類號:F830.5文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)18-0050-02

一、公益性小額信貸界定

小額信貸常被分為福利主義和制度主義，而制度主義又可分為偏向扶貧等公益目標和偏向盈利目標兩類，本文的研究對象是福利主義小額信貸和制度主義中偏向扶貧的那一類小額信貸，既不包括正規(guī)金融機構的小額信貸，也沒有包括2005年中國人民銀行允許成立的商業(yè)性小額信貸公司和2007年中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會批準成立的村鎮(zhèn)銀行、貸款子公司和農村資金互助社。以扶貧為目標的小額信貸與正規(guī)金融機構的小額信貸最大的差別在于是否以扶貧為宗旨以及貸款額度的大小，因此本文的研究對象可以稱為“公益性小額信貸”。

公益性小額信貸是一種為窮人提供信貸服務的信貸方式，它既區(qū)別于通常的正規(guī)和非正規(guī)信貸方式，也不同于一般的扶貧方式。迄今為止的公益性小額信貸具有以下幾個顯著特點:

第一，有明確的社會目標，區(qū)別于純商業(yè)目標，不以贏利為目的，同時它承擔著扶貧任務或者更多的社會職能;第二，重視客戶的參與并且保持密切的聯(lián)系。公益性小額信貸不把小額信貸看成單純的經濟關系，而且會定期的訪問農戶，了解客戶的需求;第三，重視對窮人的培訓和技術支持，并將之視為實現其目標的內在要求。

二、從產權和治理結構分析公益性小額信貸需要政府扶持的原因

1.公益性小額信貸機構的所有權缺失。所有權在產權中居于首位，它是指“在法律范圍內，產權主體把財產當做自己的專有物，排斥他人隨意加以侵奪的權利。”在中國，由于大部分的公益性小額信貸機構屬于非政府組織，而非政府組織的性質決定了其經營的小額信貸的性質。非政府組織的特點是沒有明確的所有權，并且，非政府組織沒有明確的盈利目標。沒有明確的所有權和盈利目標成為小額信貸機構可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

小額信貸機構所有權缺失會帶來一系列后果。首先，由于所有權的不明晰，導致機構缺乏承諾;其次，所有權的不明晰導致權責利不明晰，出現問題之后權利、責任和利益之間發(fā)生互相掣肘情況，嚴重影響小額信貸機構的聲譽和效率;最后，所有權不明晰導致小額信貸的規(guī)模擴大困難，最終阻礙小額信貸的商業(yè)化運作進程。

2.公益性小額信貸機構資金產權不明晰。資金作為一個機構運轉的血脈，在小額信貸機構中同樣占有舉足輕重的地位。在中國主要公益性小額信貸機構中，資金來源主要有三種途徑:捐贈資金、軟貸款和委托資金。從以上三種資金的來源看，這些資金屬于社會公益資金，對這些資金的使用和管理屬于公益信托的范疇。從嚴格意義上說，公益信托資金沒有明確的產權所有者，它不屬于某個人或者團體，這種資金為社會公益而存在。

公益性小額信貸資金產權的不明晰同樣有一系列嚴重的后果。首先，資金利用率極低，缺乏資金利用的動力，造成資金的閑置;其次，沒有人對資金安全承擔責任，出現問題，只能追究刑事責任，沒有追究過任何職位責任和領導責任;最后，資金產權的不明晰，成為小額信貸機構轉型和商業(yè)化的最大障礙，影響到小額信貸機構規(guī)模的擴大和健康發(fā)展。

3.公益性小額信貸治理結構落后。公益性小額信貸治理結構的落后的突出表現就是“內部人控制”現象嚴重，內部人控制又影響到小額信貸機構可持續(xù)發(fā)展和扶貧的目標。中國現有的公益性小額信貸是在中國小額信貸法律法規(guī)缺失情況下產生的，是在沒有明確的所有權和資金產權的情況下，為了運作小額信貸專門建立的。雖說形式上建立了一整套的管理體系，但從功能上說，有效的管理體系是缺失的，因此內部人控制就成了小額信貸管理的實質。治理結構作為機構運作的重要一環(huán)，是機構軟力量的重要組成部分。

當治理結構落后時，整個小額信貸有可能陷入癱瘓的狀態(tài)。小額信貸的功能和目標難以實現。同時，治理結構落后還會帶來一系列的連鎖后果。首先，內部人控制導致機構管理水平落后，機構業(yè)績水平低下。在內部人控制的情況之下，機構利益大于社會利益，從而導致社會公益資金的使用效果非常差。其次，影響小額信貸業(yè)務的擴展。自2000年以來，公益性小額信貸基本上處于萎縮狀態(tài)，這與非政府組織機構能力低下和不良業(yè)績有直接的關系。

所以我們可以從上文的分析中看出，公益性小額信貸在產權和治理結構上存在的問題是需要有一個外界的力量——政府來扶持其發(fā)展的。

三、政府在公益性小額信貸運作過程中的監(jiān)管角色和服務角色定位

(一)政府在公益性小額信貸運作過程中的監(jiān)管角色分析與定位

第一，對公益性小額信貸有一個監(jiān)管的框架，不吸收存款時采用非審慎監(jiān)管的辦法，或注冊登記的辦法，可以依法進行小額信貸業(yè)務。由于小額信貸機構不同于一般金融的特點，對小額信貸的監(jiān)管可以是現有監(jiān)管機構中新成立的獨立的部門，或獨立于現有監(jiān)管機構以外。第二，政府還對經營良好的小額信貸機構給予支持，如提供批發(fā)資金。第三，實行稅收優(yōu)惠，改進呆壞賬核銷機制。公益性小額信貸主要服務于低收入人群，增強弱勢群體的“造血功能”，促進經濟增長和社會公平，因此絕大多數國家對小額信貸給予了稅收優(yōu)惠，降低借款人成本。中國稅務當局也應從科學發(fā)展觀的高度理解發(fā)展小額信貸的重大意義，免除小額信貸機構或商業(yè)銀行小額信貸業(yè)務的營業(yè)稅，降低所得稅，推動小額信貸業(yè)務的發(fā)展。

(二)政府在公益性小額信貸運作過程中的服務角色分析與定位

1.政府在公益性小額信貸運作過程中的服務角色分析。在服務型政府的界定中，政府服務的功能凸現，而傳統(tǒng)的掌舵功能下降;政府的主要職能開始由公共行政轉向公共服務。在這個轉變的過程中，作為經濟領域內一個不容忽視的小額信貸項目運作應該怎樣運行，應該怎樣在服務型政府的視野之下規(guī)范自己的活動，成為一個不容回避的問題。具體說來，在服務型政府的視野下，政府應該提供以下服務才能擔當起服務型政府的責任，才能在這個意義上實施自己的責任職能:第一，政策引導。要在這個環(huán)境內健康有序地運行，作為服務型政府的一個職能就是提供必要的政策支出，這些政策主要側重于對公益性小額信貸項目運作的健康發(fā)展，在對小額信貸服務的意義上更加有效、有序地進行。第二，組織協(xié)調。向公共服務政府轉變，在面對小額信貸項目運作中，政府還負有組織協(xié)調的職能和義務。

具體來說，就是從公益性小額信貸項目的引進、小額信貸項目運作中出現問題后的咨詢工作。政府有關的技術部門可以提供組織一系列問題的規(guī)模咨詢活動以及解決問題的規(guī)劃指導，在項目運作過程中出現的問題與矛盾，政府部門應該積極出現，合理調節(jié)，重點解決。

2.中國政府在公益性小額信貸項目運作中服務角色定位。第一，提供眾多公共政策支持。小額信貸進入中國之后作為一個新生事物沒有與之相關的法律法規(guī)，尤其是在中國農村金融制度不完善的狀況下，沒有法律法規(guī)的規(guī)范，小額信貸不可能走出自身的困境完成自身的目標。所以，急需出臺一部把公益性小額信貸的發(fā)展規(guī)范在法律許可的范圍內，實現有法可依。只有在法律的平臺之上，小額信貸才有可能走出所有權缺失的困境，因為產權的規(guī)范是來自于法律的約束;只有在法律的平臺之上，小額信貸才有可能走出資金產權的不明晰困境，按照法律完善資金的有效使用制度;也只有在法律的規(guī)范之下，小額信貸才能走出治理結構落后的狀況，實現自身規(guī)范發(fā)展。政府給予公益性小額信貸機構明確的法律地位后，并在其發(fā)展到一定階段后，允許其擴大金融業(yè)務，直至可以吸收存款。近年來，有的學者指出公益性小額信貸的發(fā)展趨勢有可能是慢慢走向商業(yè)性質的小額信貸。中國政府和政策制定機構，應該做好這方面公益性小額信貸“轉型”的各方面準備，如果可能可以提供眾多的政策支持。第二，發(fā)展方向引導。首先，引導小額信貸模式的組織制度創(chuàng)新。通過重組、聯(lián)合的方式建立獨立的、專業(yè)化的非政府組織小額信貸，將小額信貸的業(yè)務從現在依托的非政府組織中剝離出來，成立專門的公益性小額信貸機構。這樣專門的小額信貸機構的最大特點就是宗旨和目標明確，避免了原有部門的滲透和內部人控制的現象，能夠為小額信貸的發(fā)展提供制度上的保證。其次，規(guī)范和引導非政府組織的發(fā)展。由于中國小額信貸有著自己的特點，那就是自從引進之后就形成了非政府組織主導的局面。而在中國，由于傳統(tǒng)和歷史的原因，非政府組織一直發(fā)展滯后，并且與政府部門和商業(yè)部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。

綜上所述，政府角色在支持在小額信貸發(fā)展過程中，起著至關重要的作用。一些中國小額信貸項目的經驗證明，與政府的良好關系是開展小額信貸項目的最重要的條件之一。正因如此，處理好公益性小額信貸項目運作中的政府角色能夠有效地推動其在中國的展開與良性循環(huán)，推動其在中國的可持續(xù)的發(fā)展。而公益性小額信貸項目的展開又跟國家的扶貧等社會福利政策密切相關，怎么讓更多的貧困人口脫貧也一直是政府部門義不容辭的責任。所以，公益性小額信貸在中國今后的發(fā)展必須要做好政府的角色定位。

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