試析公務卡改革的現實需求和環境要素

摘要:隨著公共財政改革的不斷深化，作為公共財政管理制度的一種創新，公務卡改革正在穩步推進。本文立足于挖掘我國財政資金支付制度改革的現實需求，分別從政治要素、經濟要素、制度背景、國外經驗和電子政務五個方面，分析了推行公務卡改革的必然性。

關鍵詞:財政資金管理;公務卡改革

隨著公共財政改革的不斷深化，作為公共財政管理制度的一種創新，公務卡改革正在穩步推進。公務卡具有一般銀行卡屬性的同時又具有財政財務管理的獨特屬性，能夠將財政財務管理的有關要求與銀行卡的獨特優勢相結合，是一種新型的財政財務管理工具和手段。本文對公務卡的推行做一點淺析。

一、我國財政資金支付制度改革的現實需求

2001年3月，經國務院批準，我國正式開始實施財政國庫管理制度改革，實施了以國庫集中收付為主要內容一系列的改革，創新了財政管理、實現了科學理財、提高了財政運行透明度，這項制度已成為管理型公共財政的基石，效果十分顯著。隨著我國社會主義市場經濟體制改革的不斷深入和市場運行機制的日益完善，授權支付制度管理模式下現金支付方式的存在，已經越來越不能適應公共財政發展和預算管理改革等多方面的要求，迫切需要進行配套的改革。

(一)我國財政資金支付體制的現狀

為解決傳統制度存在的弊端，我國從2001年開始實施以國庫集中收付制度為主要內容的財政國庫管理制度改革。在國庫單一賬戶體系基礎上，財政資金支付按照用款計劃和規范程序，通過財政直接支付或者授權支付預算單位支付到供貨商或最終用款單位，這就是采取建立國庫單一賬戶體系基礎上的以國庫集中支付制度的核心的財政資金支付體系改革。

國庫集中支付制度改革在全國全面推進。2001年2月，國務院批準《財政國庫管理制度改革方案》，分別確定財政部、水利部等6個中央部門當年進行國庫集中支付試點。到2005年底，中央所有部門和地方所有36個省、自治區、直轄市和計劃單列市全面實施改革，實現了國務院提出的“十五”期間全面推行改革的目標。2006年以來中央單位改革范圍覆蓋到三級預算單位，截至2007年底，中央部門及所屬9300多個基層預算單位實施了國庫集中支付改革，改革的資金范圍從中央本級預算資金擴展到部分中央補助地方專項資金。全國36個省、自治區、直轄市和計劃單列市本級，300多個地市，1300多個縣(區)，超過23萬個基層預算單位實施了國庫集中支付改革。絕大部分省份的省本級預算單位已全部實施改革，并進一步擴大改革的資金范圍，將政府性基金、預算外資金納入改革范圍。大部分省份已經將改革推進到地市，并將改革向縣延伸。國庫集中支付制度改革在全國范圍的推行和普及面已經很廣，對財政資金支付行為的監控效果也日益顯現。

(二)授權支付制度存在的弊端

實行國庫集中支付制度為核心的財政資金支付體系改革以來，國庫集中支付在財政資金支出的監督和管理作用，全面提高財政性資金的使用效率，規范財政資金使用用途等方面取得了很大的成效。但是由于實行國庫集中支付制度是一項復雜的系統工程，畢竟我國實施改革的時間不長，尚處在實施的初級階段，很多配套的制度建設還待健全，執行的環境也還不夠完善，預算單位在具體實施過程中也存在不少的問題。筆者本文僅針對實行國庫集中支付制度改革中的授權支付制度，在目前我國授權支付制度存在的問題，具體如下:

1、預算單位授權支付下的現金自行支付，財政難以監控，助長公務支出增加。雖然目前列入部門預算的各項財政資金都逐步納入了國庫集中支付改革，但由于現金消費和現金支付的大量存在，財政部門仍然無法監控行政事業單位提取現金的具體用途和實際的使用情況，難以防范和杜絕以假發票、多開發票、重開發票等不正當手段套取財政資金的違法違紀行為。有專家對部分地方政府的調查數據表明，職務消費已經在財政支出里面占到70%到80%的比例，其中一半以上都是各種接待支出，公車消費大概占兩成，最后一部分是差旅費用和公務費用。

2、預算單位在授權額度內自行支付，違背有關法規。國辦函[2001]18號、財庫[2001]53號文件規定，在實行集中支付改革的地區，財政資金支付采用直接支付和授權支付兩種方式，直接支付是財政部門向人民銀行或代理行簽發支付指令，通過國庫單一賬戶體系將資金直接支付到收款人或用款單位賬戶。授權支付是預算單位按照財政部門授權，自行向代理行簽發支付指令，代理行根據支付指令，將資金支付到收款人賬戶，然后代理行再與國庫進行清算。這種授權支付支配庫款的支撥方式與《預算法》、《國家金庫條例》規定不符，也不利于財政資金的安全管理。

3、財政在商業銀行開立“零余額”賬戶，難以真正做到“零余額”。一些地方為解決支付瓶頸問題，采用財政事先在代理行開立“小額現金賬戶”或“財政集中支付專戶”，從國庫將大筆資金預撥到“小額現金賬戶”或“集中支付專戶”上，然后根據預算單位的實際需要，由財政集中支付部門根據預算單位申請資料將款項撥付到商品供應者和勞務供應商手中，這種支付方式不僅缺少國庫監督環節，而且造成大量資金滯留在商業銀行，容易形成“第二國庫”的不良現象。

(三)公務卡結算制度改革的必要性

1、規范財政資金管理。將公務卡結算方式引入財政性資金管理，在行政事業單位推行公務卡這種非現金結算方式，利用現代金融工具及時把握財政資金的運行軌跡，可以彌補現行國庫集中支付制度的缺陷，解決大量現金支付游離于國庫動態監控之外的難題，實現改革深度上的突破。財政部門通過國庫動態監控系統可以對每筆公務支出都進行實時監控、跟蹤和查詢，實現對財政資金支付使用全過程的有效監督，提高資金使用的安全性和規范性。

2、提高支出透明度。相對于傳統的“現金支付，先開支，后報賬”公務消費報銷制度，公務卡結算方式將預算單位在授權支付中原使用現金消費的日常公務支出，改由經辦人員使用公務卡進行刷卡結算，由于國庫集中支付系統和銀聯公務消費查詢系統實現聯網，公務卡上的支付信息能夠被準確地記錄，經持卡人簽名的消費交易憑條，被作為報銷賬務的原始憑證進行管理，實現了公務消費的公開、真實、透明。

3、降低單位管理成本。實行公務卡結算方式，簡化了行政事業單位的財務流程，大大減少國庫集中支付中的現金支付，免除了現金預借、開具支票、審核報銷等繁瑣環節，同時，公務卡支付的信息系統能夠將消費交易資料自動傳輸到單位財務系統中，準確地記錄并形成個人和商戶的交易檔案，實現了無現金化管理，降低了管理成本，減輕了財務人員的工作量，提高了工作效率。在公務消費時只需帶卡不需攜帶大量現金，也給工作人員帶來了許多安全和便利。

4、優化經濟環境。從宏觀上看，公務卡消費通過對各項電子交易信息數據的準確記錄，形成個人和商戶之間的交易檔案，非常有利于促進對個人所得稅和企業所得稅的征繳和監管，同時防范偷稅漏稅行為，推動金融業和銀行業的發展，促進社會信用體系的建立健全和金融環境的改善。有關機構對全球50個銀行卡產業比較發達國家的研究表明，銀行卡支付在一個國家消費總支付中的比重每增加10%的比例，即可帶動國家GDP增長0.5%的經濟增長。所以，可以說推行公務卡結算制度是一項利國利民的工程。

二、公務卡結算制度改革的環境要素分析

(一)政治要素

在我國，盡管公務卡的推出時間較晚，但是發展迅速。2007年5月，財政部、人民銀行聯合召開了全國公務卡應用推廣工作會議，隨后印發了《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》，并從去年7月起在中紀委、中科院和宋慶齡基金會三家單位首批試行中央預算單位公務卡制度。2008年1月，由中央紀委、財政部、人民銀行聯合召開的全國公務卡改革試點電視電話會議發出的信息披露，2008年中央預算部門和省級預算單位要全面推行公務卡改革試點。財政部表示，我國將力爭在2010年前建立起比較完善的公務卡結算制度， 在所有中央預算部門和地方省市兩級預算單位全面推進公務卡管理。

(二)經濟環境

伴隨2008年美國次貸危機爆發，全球性的金融危機在今年逐步在各國蔓延，各國在受到不同層次地影響。我國經濟也無一例外的將面對這場危機考驗。為了應對這次國際金融危機，保持經濟平穩較快發展，我國08年實行穩健的財政政策和緊縮的貨幣政策，我國實行積極的財政政策;今年按照中央的部署，一方面，擴大政府公共投資，著力加強重點建設，科學合理投放4萬億投資，有效的擴大內需;另一方面，優化財政支出結構，保障和改善民生，同時要嚴格控制一般性支出，進一步降低行政成本。所以在全球惡劣的經濟環境下，如何在拉動內需的同時，有效控制行政公務成本，避免預算單位不必要的資金浪費，將有限的資金投入到有效的經濟拉動中去，共渡全球的經濟危機，這也是當前我國財政研究領域的新課題。

(三)制度背景

從實際工作情況來看，2001年起實施的財政國庫管理制度，開始探索財政資金支付的事前、事中、事后全過程監督，逐步構建以內部監督為主、外部監督為輔的財政監督機構體系。目前主要完成了財政“收”的部分，而同等重要的“支”的改革尚待進行，導致財政支出體制改革落后于整個財政體制改革。財政支出管理體制改革是由一系列相互配套的制度構成的，具有綜合性、系統性。可見，財政支出管理體制改革必然是一種全面的改革。建立和推行國庫集中支付制度是財政支出管理改革的必然選擇。國庫集中支付制度必須以部門預算為前提，以政府采購做配套，以相關法律制度做保障。同時，國庫集中支付也為部門預算、政府采購的改革發揮積極的推動作用。只有財政支出管理體制中的這三項制度互為條件、相互配套的聯合實施，才能構建比較規范的財政支出管理體制。

(四)國外經驗

在國外，使用銀行卡類似公務卡這種新型的財務管理工具已經被廣泛使用，普遍使用銀行卡等非現金支付手段，主要有電子支付和支票支付兩種方式，利用發達的電子信息網絡系統，使財政資金支付便于監控查跡。隨著我國經濟不斷開放，世界經濟全球化加速，使我們可以更多地了解國外財政國庫管理制度。借鑒國外成功經驗并得到國際組織的支持，可以使我國的改革少走彎路，盡快取得成效，推進我國財政國庫管理制度改革。

(五)電子政務

電子政務，是指政府機構在其管理和服務職能中運用現代信息技術，實現政府組織結構和工作流程的重組優化，超越時間、空間和部門分隔的制約，建成一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運作模式。電子政務模型可簡單概括為兩方面:政府部門內部利用先進的網絡信息技術實現辦公自動化、管理信息化、決策科學化;政府部門與社會各界利用網絡信息平臺充分進行信息共享與服務、加強群眾監督、提高辦事效率及促進政務公開等等。我國加入WTO以后，要求政府必須按照國際慣例運作，按照我們承諾的游戲規則運作，政府工作要增強透明度，避免暗箱操作，實行“陽光行政”，公務卡結算改革也順應了電子政務發展的趨勢。

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(作者單位:蘇州市農村干部學院)