共和國新政府組建始末

孟 紅

中華人民共和國中央人民政府,是從1949年10月1日共和國建立到1954年9月15日第一屆全國人民代表大會召開前的最高國家政權機關。包括中央人民政府委員會和由它任命并受其領導的政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署等機構(1952年11月15日增設中央人民政府計劃委員會)。中華人民共和國中央人民政府在存在的5年中,舉行過34次會議,通過了一系列法律,決定了國家建設中的許多重大事項。它與后來的中央人民政府即國務院在性質(zhì)、組織、職權、作用和在國家機構體系中的地位等方面都有很大的區(qū)別。

從速組成政府機關

1949年9月21日至30日,中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在中南海懷仁堂開幕。會議在周恩來等主持下通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》、《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》、《關于選舉中國人民政協(xié)全國委員會和中央人民政府委員會的規(guī)定》及中華人民共和國首都、紀年、國歌、國旗四個方案。30日,會議選舉了中央人民政府委員會及中國人民政協(xié)全國委員會,選出毛澤東為中央人民政府主席,朱德、劉少奇、宋慶齡、李濟深、張瀾、高崗為副主席,同時選舉出了中央人民政府委員56人。

中央人民政府委員會是中央人民政府的首腦機構,對外代表中華人民共和國 ,對內(nèi)領導國家政權。其職權是:制定和解釋法律,頒布法令并監(jiān)督其執(zhí)行;規(guī)定國家的施政方針;廢除或修改政務院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令;批準或廢除中華人民共和國與外國訂立的條約和協(xié)定;處理戰(zhàn)爭及和平問題;批準或修改國家預算決算;頒布國家的大赦令和特赦令;制定并頒發(fā)國家的勛章和獎章,制定并授予國家的榮譽稱號;依法任免政府工作人員、駐外代表、人民革命軍事委員會成員和人民解放軍主要領導人員、最高人民法院和最高人民檢察署的成員;籌備并召開全國人民代表大會。中央人民政府委員會的工作由中央人民政府主席領導。

中央人民政府委員會任命總理1人 、副總理若干人、秘書長1人、政務委員若干人,組成中華人民共和國中央人民政府政務院,作為國家政務的最高執(zhí)行機關。1949年10月1日,在中央人民政府委員會舉行的第一次會議上,周恩來被任命為新中國第一任政府首腦,即中央人民政府政務院總理。

周恩來就任總理之后,首先將精力集中在組建政務院機構上。考慮到人民政府成員的結構要有利于團結社會各階級、各階層的人民,共同為建設新中國而奮斗,周恩來特別重視挑選大批有經(jīng)驗的黨外民主人士擔任領導職務。

毛澤東對選用民主人士擔任各種領導職務也很重視。早在進駐北平途中,毛澤東就對周恩來說:對做過貢獻的各民主黨派領導人,應該在政府里安排職務。新中國首屆“內(nèi)閣”——政務院是一個民主聯(lián)合政府,必須安排黨外民主人士擔任各種領導職務。然而,如何安排、配備得平衡,卻是一件極其復雜的事情。為此,周恩來做了大量的協(xié)調(diào)工作。“既照顧到解放區(qū)的各個方面,也照顧到延安;既照顧到各黨各派,也還要照顧到被安排的資歷、職業(yè)和他的能力”。(陳毅語)當時民主人士在中央人民政府中擔任的部長以上職務的占到全體成員的三分之一強。

經(jīng)過周恩來耐心細致的協(xié)調(diào)和平衡,并組織充分醞釀、廣泛協(xié)商和多方物色之后,中央人民政府委員會確定了政務院及其下屬機構的領導人員安排框架,報經(jīng)中共中央批準。1949年10月19日,毛澤東主持召開中央人民政府委員會第三次會議,正式宣布各機構及委任名單。

10月21日,周恩來主持召開第一次擴大的政務會議,宣告政務院成立,政務院總理、副總理、政務委員及下屬34個機構的領導人正式就職。他在會上作了題為《關于政務院的成立和政府機關的組織與干部問題》的報告。報告說明:政務院是首腦部,在中華人民共和國中央人民政府領導之下,進行國家事務工作。政務院和它下屬的4個大委員會和30個行政部門是以華北人民政府為基礎組建的,是在民主集中制的原則上科學分工的機構。政府正在草創(chuàng)中,政權機關需要很多人工作。政務院及其所屬機構工作人員由3部分組成:一是長期參加革命的老同志;二是前國民政府的舊職員;三是在舊社會里被埋沒的知識分子和新教育出來的學生。這三部分人各有長短,希望大家團結起來,取長去短,加強思想意識和工作作風的修養(yǎng),搞好工作。

中央人民政府委員會下設辦公廳,任命齊燕銘為辦公廳主任,余心清、周新民、喬冠華、羅叔章為辦公廳副主任。

中央人民政府政務院另設副總理4人,政務委員15人。任命董必武、陳云、郭沫若、黃炎培為政務院副總理,譚平山、謝覺哉、羅瑞卿、薄一波、曾山、滕代遠、章伯鈞、李立三、馬敘倫、陳劭先、王昆侖、羅隆基、章乃器、邵力子、黃紹竑為政務委員。

政務院秘書長由李維漢擔任,設副秘書長5人。

人民革命軍事委員會主席毛澤東以下,由朱德、劉少奇、周恩來、彭德懷、程潛擔任副主席;委員22人。委任徐向前為人民革命軍事委員會總參謀長,聶榮臻任副總參謀長。

最高人民法院院長沈鈞儒以下,委任吳溉之、張志讓為副院長,委員14人。

最高人民檢察署檢察長羅榮桓以下,委任李六如、藍公武為副檢察長,委員11人。

政務院設政治法律委員會,由政務院副總理、原華北人民政府主席董必武擔任主任。

設財政經(jīng)濟委員會,由原東北財政經(jīng)濟委員會主任陳云擔任主任,由薛暮橋任秘書長。下設中央財經(jīng)計劃局、中央財經(jīng)人事局、中央技術管理局、中央私營企業(yè)局、中央合作事業(yè)管理局、中央外資企業(yè)局、財政經(jīng)濟委員會編譯室。

設文化教育委員會,郭沫若任主任。

設人民監(jiān)察委員會,譚平山任主任。

除上述4個委員會之外,政務院下設部、委、院、署、行,主持各部門的國家行政事宜。

設內(nèi)務部,部長謝覺哉;外交部,部長周恩來;公安部,部長羅瑞卿;財政部,部長薄一波;貿(mào)易部,部長葉季壯;重工業(yè)部,部長陳云;燃料工業(yè)部,部長陳郁;紡織工業(yè)部,部長曾山;食品工業(yè)部,部長楊立三;輕工業(yè)部,部長黃炎培;鐵道部,部長滕代遠;郵電部,部長朱學范;交通部,部長章伯鈞;農(nóng)業(yè)部,部長李書城;林墾部,部長梁希;水利部,部長傅作義;勞動部,部長李立三;文化部,部長沈雁冰;教育部,部長馬敘倫;衛(wèi)生部,部長李德全;司法部,部長史良。

政務院又設法制委員會,陳紹禹任主任委員。

設民族事務委員會,李維漢為主任委員。

設華僑事務委員會,何香凝為主任委員。

政務院還下設中國科學院、情報總署、海關總署、新聞總署、出版總署和人民銀行等機構。委任郭沫若為中國科學院院長、鄒大鵬為情報總署署長、孔原為海關總署署長、胡喬木為新聞總署署長、胡愈之為出版總署署長、南漢宸為中國人民銀行行長。

中華人民共和國中央人民政府,是一個陣容強大、空前有力的政府。從各機構負責人員的數(shù)字看,到1949年10月底,不包括政務院參事,整整500人。如此陣容,不但在當時中國是空前的,在當時世界上也是少有的。

安排大量黨外民主人士任職

組成如此強大陣容的中央政府的政治基礎,就是由各革命階級各革命黨派構成的統(tǒng)一戰(zhàn)線。

中央人民政府的組成,是中國共產(chǎn)黨領導中國革命統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的輝煌結晶。在中央人民政府下設的各種機構中,有大量黨外民主人士擔任領導職務。

在6名副主席中,有3人是黨外人士:宋慶齡是孫中山先生的夫人;李濟深是20世紀40年代國統(tǒng)區(qū)民主人士中最有影響的代表人物;張瀾是民盟領導人。

在中央人民政府的56名委員中,黨外人士有27名,所占比例近50%。他們分別是:何香凝、賽福鼎、陳嘉庚、馬寅初、馬敘倫、郭沫若、沈鈞儒、沈雁冰、陳叔通、司徒美堂、李錫九、黃炎培、蔡廷鍇、彭澤民、張治中、傅作義、李燭塵、李章達、章伯鈞、程潛、張奚若、陳銘樞、譚平山、張難先、柳亞子、張東蓀、龍云。

在21名政務院領導成員中,民主人士有11人,占52.3%。

在4名副總理中,黨外人士占了2名:郭沫若、黃炎培。

在15名政務委員中,黨外人士共有9人:譚平山、章伯鈞、馬敘倫、陳劭先、王昆侖、羅隆基、章乃器、邵力子、黃紹竑。

在人民革命軍事委員會成員中,民主人士占20%。

在政務院下屬委、部、會、院、署、行34個機構的109名正副職位中,有民主人士49名,占44.9%;在政務院所轄34個部、委、院、署、行中,擔任正職的黨外人士有14人,其中,郭沫若還兼任兩個正職。

在物色政務院及下屬委、部、會、院、署、行主要負責人時,為盡量安排民主人士,周恩來做了大量復雜細致的工作。

當時中共中央已決定成立國防委員會,委員中有傅作義。但毛澤東、周恩來考慮到傅作義將軍對和平解放歷史名城北平有特殊貢獻,為人民解放事業(yè)立下了一個大功勞,便打算給他安排個部長職位。

毛澤東在香山雙清別墅會見傅作義時,特意問他建國后打算做些什么。傅作義說:“搞水利可以直接為民辦事。”

毛澤東、周恩來知道傅作義在綏遠時曾在興修河套水利工程方面做過許多工作,便決定由他擔任水利部部長。并尊重他的意見,由他推薦的民主人士、原國民政府黃河治理委員會的技術專家張含英和原國民黨中央執(zhí)行委員、北平市長劉瑤章,參加水利部的領導班子。

黃炎培是中國民主建國會主任委員,以前曾多次拒絕擔任國民黨政府的高官,新中國成立后,他也無意做官。為了勸說他,周恩來親自前去他家拜訪,誠懇地請他擔任中央人民政府的公職。他不改初衷地說:“1946年我才68歲,已覺得年老了,做不動官了。如今72歲了,還能做官嗎?”周恩來耐心地勸說:“在新政府任職,不同于在舊社會做官,現(xiàn)在是人民的政府,不是做官,是做事,是為人民服務。在全國政協(xié)會議上,由全國各黨派一起千斟萬酌制定的《共同綱領》,就是為人民服務的‘劇本,我們編了‘劇本,自己怎能不上臺唱呢?”經(jīng)過兩小時的懇切交談,黃炎培終于被說服了,表示要考慮一下。第二天早晨,黃炎培征詢了江問漁、楊衛(wèi)玉等好友的意見,他們一致認為,在周恩來代表中共中央求賢的盛情邀請之下,應該接受在政務院的崗位。

當晚,周恩來再次登門聽取黃炎培的答復,黃高興地向周恩來表示,愿意出任政務院副總理兼輕工業(yè)部長。黃炎培就任后,他的四子黃大能問他:“您一生拒不做官,怎么年過70歲做起官來了?”黃炎培說:“以往堅拒做官,是不愿入污泥,今天是中國共產(chǎn)黨領導下的人民政府,我做的是為人民服務的官呵!”

在物色農(nóng)業(yè)部部長人選時,周恩來想到了李書城。

李書城是同盟會早期會員之一,辛亥革命后在武漢擔任黃興的參謀長,后來又參加過討袁(世凱)護國戰(zhàn)爭和護法戰(zhàn)爭,在舊民主主義革命時期做過很大的貢獻。1921年中國共產(chǎn)黨成立,中共一大就是在他家里開的。他的胞弟李漢俊是中共一大代表,為黨的事業(yè)和人民解放斗爭做過有益的工作。1949年武漢解放前夕,李書城同張難先等人在中共武漢地下市委的幫助下,將原來的和平促進會改組為武漢臨時救濟委員會。這個委員會在白崇禧撤出武漢前后,保護水電廠、張公堤等重要設施,阻止搬遷物資檔案,維持市內(nèi)秩序,迎接解放軍入城。武漢解放以后,李書城接到毛澤東的親筆信:“李老先生:見信后速來京共商國家大事。”不久,他赴北平參加了政協(xié)第一屆全體會議。

當周恩來提議無黨派民主人士李書城擔任農(nóng)業(yè)部長時,有些人感到疑惑不解。為此,周恩來介紹了李書城的經(jīng)歷。周恩來認為,這樣安排,體現(xiàn)了照顧民主人士的各個方面。周恩來還派薄一波去找李書城談話,他特意對薄一波說:“他有這么一個歷史,要照顧這個歷史,你去跟他談,說要提他為農(nóng)業(yè)部長。”經(jīng)周恩來協(xié)調(diào),李書城就任了新中國第一任農(nóng)業(yè)部長。

在毛澤東、周恩來和中共中央的精心安排下,各民主黨派民主人士的主要領袖、社會賢達、知名人士幾乎都被安排進了人民政府。

這種廣納民主人士參政執(zhí)政的做法,充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民、不謀黨派和個人私利的坦蕩胸懷,受到了各民主黨派的擁護和高度贊揚,調(diào)動了他們建設新中國的積極性。

新生的民主政權建設粗具規(guī)模

中央人民政府及政務院的各個機構分別建立起來以后,馬上展開工作,著手進行新中國的各項內(nèi)政外交事務,人民共和國的國家機器正式運轉起來。政務院機構初步建立起來后,周恩來首先著力抓了政務會議的工作,這是為了認真發(fā)揚民主,充分發(fā)揮政務會議集思廣益的作用。

政務會議成員包括總理、副總理、秘書長和政務委員,共21人。其中既有共產(chǎn)黨員,也有民主人士。政務會議每周一次,由周恩來主持。從1949年10月21日至1950年10月20日,共召開了55次。政務院的重要決策和人事任免,都要經(jīng)政務會議討論。會上,政務會議成員都能暢所欲言,各抒己見,最后由周恩來作結論。周恩來十分重視發(fā)揮政務會議的作用,既把它看成是廣泛聽取各種意見,妥善作出決策的重要方式,也把它當成發(fā)揚民主、團結民主人士合作共事的好形式。周恩來主持召開的政務會議受到民主人士好評,認為“的確收到最佳的政策效應”。當年擔任政務院副秘書長的孫起孟在《羅隆基眼里的政務會議》一文中回憶說,周總理說過:“為什么政務會議每個星期要開一次呢?難道我們也是閑著沒事干,高興每個星期開一次會嗎?不是的。這是有好處的。”好處在哪?從根本上說,這是建設社會主義民主政治的需要,是按《共同綱領》所規(guī)定的民主集中制處理國家事務。從作為建設國家領導核心的中國共產(chǎn)黨來說,完全有必要虛心聽取各種意見,所謂“兼聽則明,偏聽則暗”。

周恩來要求政務院各級機構都要在自己的職責范圍內(nèi)切實負責,并且保證非黨民主人士工作有職、有權、有責。1950年4月13日,周恩來在全國統(tǒng)一戰(zhàn)線工作會議上講話指出:非黨人士擔任部長的就要非黨人士作報告,如輕工業(yè)部就要黃炎培報告,水利部就要傅作義報告,開始他們情況不熟,報告后可由副部長補充,久了情況熟了,連補充也不需要。同時有任務也責成他們負責完成,比如說河流決口,要水利部負責,傅作義自然會下去布置。有職、有權、有責,自然會發(fā)揮他們的積極性。這方式很好。政務院的政務會議每星期召開一次,有關文件等也交非黨人士審查,一切指示、法令也要他們修改。這樣,不僅不會動搖我們的政策,而且還會完善我們的政策。這些政策、法令是經(jīng)過他們討論同意的,事后他們也會更好地進行宣傳解釋。

1949年11月11日,周恩來主持政務院第五次政務會議,就政務院及其所屬機關工作人員的任免問題指出:現(xiàn)在,我們國家是新民主主義的國家,資本主義國家和中國封建時代任免國家工作人員的辦法,對于我們都不適用。對于人才,我們要敢于提拔,但不能濫用私人,憑主觀喜怒來評定和提升干部。我們的標準是要看他的歷史、工作態(tài)度、經(jīng)驗和能力,以及群眾對他的認識。

1950年7月至10月間,周恩來主持審定了經(jīng)過各界人民代表會議協(xié)商推選出來的各省(市)人民政府主席(市長)、副主席(副市長)、委員的人選,經(jīng)政務院討論決定,報請中央人民政府任命。

經(jīng)過一年時間的民主建政工作,到中華人民共和國成立一周年時,新生的民主政權建設業(yè)已粗具規(guī)模,為恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟和開創(chuàng)外交工作新格局,奠定了日益鞏固的政權基礎。