論我國公共政策執行中的官僚組織

劉曉蓮 張麗娜

[摘要]建立在法理基礎上的官僚組織，作為公共政策執行的主體，面臨些困境。本文依據官僚組織的幾個特征：對效率的追求、工具理性、非人格特征、封閉的組織系統等，來闡述其面臨的困境，并簡述了解決困境的途徑。

[關鍵詞]政策執行；官僚組織；困境

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1671-5918(2009)04-0078-02

一、官僚組織的理論概述

在韋伯的三種權威中(傳統權威、魅力權威、法理權威)，建立在法理權威基礎上的官僚組織，是遵循法治和理性精神的。現代社會最穩定、最有效率的組織類型。在資本主義現代化和追求利益最大化的背景下，韋伯的官僚組織首先追求是的最高效率，“資本主義受到的是想要創造最高生產率和最高效率的不可阻擋的力量的驅使……資本主義的進一步發展必然會導致社會交往的所有層面上出現效率更高的官僚組織和程度更高的形式理性組織。”追求效率的官僚組織是依據法制和理性運行的，這是官僚組織不同于傳統組織和魅力型組織的實質之處。建立法制和理性基礎上的官僚組織，是在消除人的價值觀念，按照法律制度形成非人格化的層級節制體系和部門結構。“從工具理性角度上來說，這種組織是進行社會管理最合理的手段。官僚組織在精確性、穩定性、嚴格的紀律性、可靠性等方面，比其他組織形式都要優越。資本主義的發展，使大規模社會組織迅速成長起來，官僚組織是人類迄今發現的管理大型組織的最好模式。”

作為官僚制的運行機構，從實踐的角度來看，官僚組織就有以下特征：(1)職務等級制，官僚組織中的職位，依據法律制度，按權力大小，形成金字塔形的等級序列，而且下屬必須服從上級的命令和接受上級的監督；(2)規則化，建立在工具理性基礎上的官僚組織排除價值理性的作用，組織成員按嚴格的法令和規章進行工作，機構的管理建立在書面文件的基礎之上：(3)專業分工和技術化，對成員進行合理分工并明確每人的工作范圍及權責，然后通過技術培訓來提高工作效率，每個成員都必須專精于自身崗位的工作，并憑自己的專業技術能力獲取報酬；(4)公私分化，即公務活動領域與私人生活領域截然分開；(5)非人格化，官僚組織改變了傳統社會中的人身依附和個人忠誠，服從法律和規則，官僚組織的運行不受個人的感情的支配，排除了人的感情。

二、我國公共政策執行中官僚組織及其面臨的困境

近些年來，學者們在研究政策執行過程中發現，政策執行的失敗表現有：(一)強調地方利益，忽視全局利益，常見的表現形式有附加式政策執行、象征式政策執行、選擇式政策執行、替代式政策執行和抵制式政策執行等；(二)重視近期效益，忽視長遠發展戰略；(三)功于神秘性，疏于透明性；(四)有法不依；(五)自由裁量權的濫用。從這些政策失敗的表現來看，都涉及到政策執行的主體，即官僚組織。以下將從官僚組織的內在機制與外部作用來分析官僚組織在政策執行過程中的困境及其原因。

(一)官僚組織的內部機制

1.對效率的追求

以法理為基礎的官僚組織，受到創造最高生產率和最高效率的力量的驅使。追求效率具有科學的性質，把官僚組織的目標科學化和清晰化，對于明確組織的目標具有積極意義。追求效率的官僚組織雖然在理論具有—定的意義，但在現實中卻受到質疑和挑戰。

在公共領域，不像私人領域可以清楚明確地計算出成本與效果，通常經濟成本和效果是容易計算和測量的，社會、環境、健康等成本和效果卻難以計算。另外，在以實現公共利益為目標的公共領域，效率通常不是公共組織優先考慮的因素，像在評估公共政策執行時，效率只是評估項目中的一項，目標群體的滿意度、政策執行工具的選擇、對環境的影響等也是政策執行評估中的項目。

2.自由裁量權

隨著現代社會關系的復雜多變以及立法工作的滯后，為適應社會環境的變化，官僚組織擁有行政自由裁量。實現行政的靈活性和能動性。同樣，在公共政策執行過程中，由于政策具體環境的特殊性和復雜多變性，使得執行機關必須行使自由裁量權，根據具體執行環境作出適當的政策調整。

在官僚組織理論中，依據組織的工具理性，公私分明和非人格化的特征，在政策執行中自由裁量權是能過得到合理和合法的運用的。在實踐中官僚組織并非完完全全地按照韋伯的組織理論設計的，官僚組織并非是完全理性的。受到自身組織的利益、組織成員素質等因素影響。公共政策制定與政策執行之間存在彈性空間，也就是官僚組織有一定的自由裁量權，這為一些官僚組織謀取自身利益提供了條件。

1.官僚組織的工具理性

在政策執行中的價值理性和工具理性的沖突首先表現在價值目標的沖突，制定和執行公共政策的價值目標是為了公正分配社會資源，協調社會成員的利益差別和矛盾，解決公共領域重大問題，而在追求效率和實施技術的控制中的工具理性，對于公共政策所要達到的價值目標卻無能為力。其次是人的主觀作用與客觀責任之間的沖突，在韋伯設計的官僚組織中，組織成員只是官僚制“機器”中的一個零件，他們的責任和義務已經規定了，排除人的能動作用。

2.組織成員的非人格化特征

首先是政策執行人員的“經濟人”意識，也就是說受利益驅動。政策執行人員的自身利益需求和行為導向會影響政策的執行。其次是要使組織成員在政策執行過程中始終保持“價值中立”使難以做到的。法國行政學家夏爾·德巴什認為，對行政主體來說，“如果決策與他所期望的東西不相符合或在他看來是無法實施時，他將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內容。”

(二)官僚組織的外部作用

1.政策環境的變化

以三權分立為基礎的官僚制，官僚組織在的任務是執行政治權力機關的命令，價值問題及政策制定等問題都是由權力機構決定的。在制定政策時，權力機關應該會考慮和預測政策環境，但在政策執行時有其具體的執行環境。

政策執行環境包括宏觀環境(政治環境、經濟環境、社會文化環境和國際環境)和微觀環境(組織結構、組織資源、組織文化和組織運行機制)，是政策賴以實施的基本條件。公共政策系統的現實特性和功能，在很大程度上取決與其所處的政策環境，政策環境對政策具有直接的影響作用。作為一種封閉式結構的官僚組織，缺少對環境特別是外部環境的變化的應變能力。

2.組織的溝通與協調

“官僚制是一種高度自主且具有封閉性的組織形態，原因正如安東尼·唐斯在論述官僚制的基本特征時所指出的那樣：‘官僚制的產出的主要部分并不是直接或間接地由組織外部的市場通過權衡機制來評估。它依據理性規則建立，并依據非人格化的規則運行，加之官僚制所具有的穩定工作人員這一特征。工作人員只需要嚴守規則就不會面臨去職的危險，他們無需直接對公眾的需求進行回應。”封閉和穩定固定的組織結構，使得官僚組織及其成員沒有的動力和能力與其他組織和環境進行溝通與協調。

然而在政策執行過程，溝通是政策執行過程中各級組織人員進行信息交流、傳遞的過程，是對于政策目標及其相關問題獲得統一認識的方法和程序；協調是政策執行主體在執行過程中的相互配合。政策執行中組織需要與多個執行要素進行溝通與協調：首先是政策執行機構與制定機構之間的溝通與協調；其次是各執行機構之間的溝通與協調；然后是執行機構與目標群體之間的溝通與協調。政策執行中官僚組織需要擁有較強的溝通協調能力，才能有效地實現政策目標。

三、解決途徑

面對官僚組織理論上和實現中的困境，在知識經濟和信息化的環境中，在繼承官僚組織優勢和克服官僚組織的困境的基礎上，提出了學習型組織理論、混沌理論、虛擬組織理論等各類組織形式。在政策執行中，官僚組織面臨的困境一方面是組織自身存在的問題，另一方面是官僚組織的理念和價值基礎沒有得到貫徹。解決困境的途徑有：

1.重塑公共政策價值理性。“對于當今中國公共政策執行的價值定位，主要是對公共政策執行的公共性的恢復增強政策內容的可執行性，培養以公平、公正、為人民服務等道德原則為核心的公共倫理關系，追求公共政策執行的道德化。這是價值理性與工具理性調適整合的前提。”在注重執行的效率時，也應該保證執行中的公平和公正。

2.完善法律規章制度。建立在法理基礎上的官僚組織。應該是具備完善的法律制度。但現實中，組織、組織之間以及組織成員的義務責任沒有清晰明確的界定。存在大量的腐敗和“尋租”現象，關于政策執行和執行組織以及人們監督組織的法律規范并不多，特別是對裁量權的問題。完善相關法律制度，界定執行組織和人員的責任，能夠防止政策執行的異化。確保公共利益的實現。

3.提升官僚組織成員的行政道德信念。由于公共政策所面臨事務的復雜多元性性，法律制度不可能完全規定行政活動的每一個方面，也不可能準確地預見到客觀換環境的變化。因此組織必然面對法律沒有規定和界定的問題。組織及其成員在政策執行中具有一定的道德自主性。“行政人員的道德自主性使得其在處理個體與個體、個體與集體之間利益關系時具備了行為選擇的能力與自由。”同時也需要行政人員有較高的行政道德素養，避免利用手中的權力謀取私利。

4.建立開放的組織系統。封閉式的官僚組織系統。缺乏回應公眾需求和外界的監督，自身容易滋生腐敗。公共政策執行系統中包含了具體政策、政策工具、執行主體、執行環境、目標群體等因素，執行體統是一個開放、眾多因素相互連接的系統。官僚組織作為政策執行中的主體，需要擁有與其他因素溝通和協調的能力，應對外部環境變化的能力，滿足公眾的公共利益的要求。

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