我國發行地方公債的幾點思考

胡文駿

（江西財經大學財稅與公共管理學院，江西 南昌 330013）

早在20世紀80年代末至90年代初，我國許多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾發行過地方公債。這些曾經發行的地方公債中有的甚至是無息的，更有甚者直接充當了部分單位的員工工資。1993年，國務院考慮到地方政府實際承付兌現能力的有限，及時制止了地方公債的發行。此后于1995年1月1日起開始施行的《中華人民共和國預算法》中的第28條明確規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。隨著國際經濟的發展，特別是由于受到2008年國際金融危機的影響，為了拉動內需、促進經濟增長，我國政府逐漸放松了“地方政府不得發放債券”的禁令，并于2009年初開始著手地方公債的發行。

1 發行地方公債的必要性

地方公債作為政府公債體系的重要組成部分，是地方政府在經常性財政資金不足的情況下，為了滿足經濟建設和地方社會公益事業的發展，按照法律規定向社會發行的債券。通過發行地方債券所籌集的資金一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施的建設。同中央政府發行的國債一樣，地方政府債券一般也是以當地政府的稅收能力作為還本付息的擔保。地方公債有兩種模式：第一種為地方政府直接發債；第二種是中央發行國債，再轉貸給地方，也就是中央發國債之后給地方用。在某些情況下，地方政府債券也稱為“市政債券”（Municipal Securities）。

隨著經濟的發展，許多與地方居民直接相關的社會公益事業在不斷地增加，地方政府支出的規模也隨之不斷地擴大。在這種情況下，舉債就成為地方政府籌措建設資金、緩解地方資金供需矛盾的一種有效方式。在我國，地方公債的發行有其必然性。

1.1 發行地方公債是完善我國資本市場的重要條件，有利于開拓新的投資梁道、緩解中央政府的債務壓力

債券市場是資本市場的重要組成部分，其中中央政府債券（即國債）是資信度最高的債券（其風險幾乎為零）。根據凱恩斯經濟學的經典理論，由于市場上大多數投資者厭惡風險的程度比較高，故而投資時具有極強的謹慎性。所以，資信度僅次于國債的地方公債的出現為居民個人規避風險、獲得穩定收益提供了一個全新的途徑，極低的風險性決定了地方公債一經發行便會得到投資者的廣泛青睞。在市場經濟發達的國家，地方公債是資本市場的重要組成部分。目前，我國的資本市場還很不健全，難以滿足企業和居民的多樣化投資需求。所以，允許地方政府適度地發行公債是解決融資渠道不足、健全資本市場的重要手段。因此，中央政府應積極創造有利的政策條件，允許地方政府適當發行公債并積極加以引導，從而為市場上的投資者開辟投資新渠道。這樣不僅可以減輕中央政府的借債壓力和償債風險，也有利于中央政府壓縮赤字、控制債務，同時也將減少中央政府對地方政府的巨額轉移支付壓力。

1.2 發行地方公債是解決地方政府籌資困難問題、防范地方政府財政風險的重要手段，同時有利于加強地方政府在國家財政體系中的作用

我國自1994年開始實行分稅制改革后，中央財政收入占總財政收入的比重得以大幅度提高，這無疑強化了中央宏觀調控能力，但同時也決定了地方政府在沒有中央財政的支持下很難有能力進行大型的基礎建設投資。目前，我國各地區地方債務總額較大，且大部分屬于隱性債務。而地方政府的融資途徑卻相對而言捉襟見肘，很多地方不得不依靠“土地財政”、擴大收費權等非積極性措施來擴大財源。地方政府債務規模的擴大無疑危害到了地方財政安全，使得我國地方政府財政風險日益擴大。因此，盡快建立一個有效的地方公債市場，是解決地方政府財政困難問題的一個重要途徑。所以，發行地方公債不但可以減輕中央財政轉移支付的壓力，更有助于規范地方政府的融資方式、有效緩解地方政府財政風險。

從決策最優化的角度來看，為實現地區經濟的快速發展，在加強中央對地方統一管理的前提條件下，應該根據需要適當給予地方政府更多的經濟自主權，即允許地方政府根據本地區的經濟發展現狀自主開展地方債務的籌集、使用和償還工作。這樣不僅可以減輕中央政府的債務負擔，還可以調動地方政府的積極性和自主性，從而推動地方經濟的發展，同時強化地方政府在國家財政體系中的實體地位和重要作用。

總而言之，地方政府舉債有助于深化財政體制改革，緩解年度間支出需求相差過于懸殊的矛盾，也有助于實現城鄉統籌，促進經濟穩定和加快民主化進程。隨著《中華人民共和國國庫券條例》、《中華人民共和國國債一級自營商管理辦法》、《證券法》等法律法規的制定和實施，目前我國已初步形成了較為合理的債券監管制度與法律體系，這為發行地方公債提供了可靠的保障。所以，我國發行地方公債不僅有發展上的需要，而且有制度上的保障，現階段發行地方公債可以說是大勢所趨。

2 國外發行地方公債的一些借鑒--以美國為例

美國實行的是三級財政體制，即聯邦財政、州財政和地方財政。除了聯邦政府可以對外發行公債外，州政府和地方政府也可以發行相應的地方公債以籌措財政資金。美國是發行地方公債較早，也是地方債務規模較大的國家，其發行的地方公債主要有以下特點：

州政府和地方政府所發行的地方公債絕大部分是一年以上期限的長期債券，一年以內期限的短期債券所占比例很小，這和聯邦政府短期債券占重要比重的債券結構形成了鮮明對比 。出現這一現象的原因是州政府和地方政府所發行的公債往往與特定基本建設項目相掛鉤，故而其期限通常根據用款項目的期限而定。而基本建設的周期一般較長、用款時間一般較久，所以只有長期債券才能適應基本建設資金籌集的需要。

州政府和地方政府所發行的地方公債的債券利息免納聯邦所得稅，這是其最顯著的特點。正因如此，州政府和地方政府公債也稱“免稅公債”。這樣的話，州政府和地方政府所發行的公債就能以比相同品質的其它應稅債券較低的利息率發行，這可以看做是聯邦政府對州政府和地方政府的一種特殊的財政補助形式。

美國地方公債的作用主要體現在兩個方面：（1）極大地推動了地方政府基礎設施的建設。發行地方公債籌集資金的主要是用來進行私人資本無力或不愿興辦的基本建設，如修建公路、港口、碼頭等各項工業基礎設施，建設學校、社會福利和其他公用設施等。這實際上是政府投資于公共品建設，從而為私人投資于市場創造了良好的基礎條件，進而刺激了私人投資的增長，為生產力的發展提供了有利的條件。（2）地方公債收入是州政府和地方政府財政收入的有效補充。靠發行公債籌集地方建設資金不會造成地方稅收結構的扭曲，也為不會影響稅收的經濟效應。更為重要的是，由于地方政府的舉債收入大多用于能帶來收益的基礎設施建設，其工程收益和債務的還本付息直接掛鉤，所以在地方債券的償還上可以由此實現公債償債基金的良性循環，不會給州地財政造成多大負擔，從而使地方公債成為州地財政的有效補充。

3 我國發行地方公債應注意的幾點內容

在通常情況下，只要能夠保持宏觀經濟及財政的平衡，地方政府用舉債方式籌集某些地方基本建設資金就應該是合適的，這樣既可以增強地方財政實力、推動地方經濟及公用事業的發展，又可以減少地方財政對中央財政撥款的需求。我國在發行地方公債的過程中，應注意以下幾點：

第一，地方公債的資金籌集應以不影響國債的宏觀調控功能為前提。因為地方政府在考慮發行債券推動本地區經濟發展的時候，其政策很容易與中央政府的整體宏觀調控政策相沖突。所以，中央政府有必要對各地地方公債的發行、使用和償還等主要問題作出統一的原則性規定，具體細則可由各級地方政府制定、由中央最終核準。這樣的話，能有效避免由地方政府與中央政府之間因存在局部利益與整體利益的差異而導致的公債政策內部沖突所產生的政策局限性。

第二，在公債的發行過程中應合理劃分中央政府與地方政府的財權與事權。地方政府發行債券的關鍵是地方政府要有獨立的舉債權和財產權，這要求我國的財政體制真正做到“中央與地方政府的責權分開”。中央政府在決定發行地方公債的之前，一定要先清晰地劃分中央與地方的事權和支出邊界，做到“誰受益、誰支出”，從而消除地方政府對中央財政的依賴。同時，財政部應逐步放寬對于地方政府在發行地方公債具體細節上的限制，并逐步賦予更多層級的地方政府一更大的債券發行自主權，從而最終過形成一個在中央政府允許并有效監控下，由地方自主發行政府債券的管理制度。

第三，在地方公債的發行過程中一定要注意地方公債的規模控制。地方政府的相關職能部門應結合衡量國債規模適度與否的主要指標及我國地方公債發行的具體情況，在現行的預算框架內及時對我國地方公債規模進行有效的量化反映，并根據相關數據所反映的情況制定相應的調整策略，從而對我國地方公債的規模進行有效的調整與控制。具體的衡量指標有指標公債依存度 、國債負擔率 、公債償還率 、財政分配率 、國民應債率 等。

第四，應建立起相關的預算管理制度和體系，并盡快完善相關法律法規，建立起有效的監督機構。在發行初期，對地方發行債券的數量、規模加以預算約束是有必要的：在資金利用上，應通過加強立法的措施來明確公債籌資的使用范圍只能是地方基礎設施、公用事業和基礎教育等方面；在監督管理上，要充分利用現代信息技術的輿論監督功能，對地方公債的投資項目實行公示制，從而使廣大群眾得以對地方公債的投資項目進行監督。

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注釋

①市政債券起源于19世紀20年代的美國，又稱市政證券，是指州、市、縣、鎮、政治實體的分支機構、美國的領地、以及它們的授權機構或代理機構所發行的證券。按照比較一致的看法，市政債券大體可分為兩類：一般責任債券（generalobligationbonds，或GOs）和收益債券（或收入債券）（revenuebond）。

②以1990年的數字為例：在州地政府3356億美元的債務中，長期債券為3325億美元，占96.1%；短期債券為131億美元，只占3.9%。而聯邦政府可轉讓債券中有46.5%的債券期限是在一年以內的。

③公債依存度=當年公債發行額/當年財政支出,它表明某一地區當年財政支出中有多少是由債務收入來支持的,該指標越高,表明該地區對債務的依賴性越大,該指標最高不應超過20%。

④國債負擔率=某一地區當年公債余額/某一地區年度GDP,表示某一地區國民經濟的公債化程度,指標越高,表示該地區公債對經濟的干預越強,但財政收入相對不足,該指標最高不應超過15%。

⑤公債償還率=某一地區當年公債到期付息額/某一地區年度GDP,指標越高,表示某一地區債務償還越集中,債務期限結構不合理,該指標最高不應超過6%。

⑥財政分配率=某一地區當年公債發行額/某一地區年度GDP,指標越高,表示某一地區財政通過發行公債集中的財力越大,其上限應為3%。

⑦國民應債率=某一地區人均公債量/人均存款,指標越高,表明某一地區居民年收入中購買公債的比率越高,但潛在的購買力不足,這個指標可作為參考。