農村貧困地區幼兒保育和教育現狀及其發展政策建議

[摘要]

農村貧困地區的幼兒保育和教育工作是我國實現全民教育目標所面臨的最大難點。本研究選取我國中部某國家級貧困縣N鎮作為個案，以聯合國教科文組織亞太辦事處列出的21項“幼兒保育和教育”指標為基本框架，采取個人訪談、文獻收集和現場觀察等方法對農村貧困地區幼兒保育和教育工作開展現狀展開全面調查。結果顯示，N鎮的幼兒保育現狀和幼兒教育現狀都十分不容樂觀。存在的主要問題包括留守幼兒保育狀況令人擔憂；祖輩們的保育知識匱乏，保育方式不科學；幼兒保育醫療衛生條件差；幼兒園任課教師專業合格率偏低；幼兒園教育小學化傾向嚴重；地方政府對幼兒教育缺乏重視。造成這些問題的根源主要是我國現有相關法律法規不完善，管理體制存在弊端，幼兒教師農村就業渠道不暢為促進我國農村貧困地區幼兒保育與教育工作的發展，應盡快制定內容完整的《幼兒保育和教育法》，完善我國幼兒保育與教育治理結構，重建其投資體制，加大中央政府與省級政府的投入職責，在政府引導下構建多種共同促進幼兒保育與教育工作發展的伙伴關系。

[關鍵詞]幼兒保育和教育；農村貧困地區；農村教育政策

一、問題提出

“幼兒保育和教育”(Eady Childhood Care and Education，簡稱ECCE)指在從幼兒出生到就讀小學一年級期間，以正規、非正規或非正式保育方式，為保障幼兒生存，促進幼兒成長、發展和學習等提供的各種支持(包括幼兒健康、營養和衛生，以及認知、精神、社會、身體和情感發展等)。ECCE是全民教育六大目標之一，受到國際社會越來越多的關注和重視，2007年UNESCO全民教育全球監測報告就是ECCE專題報告。2015年是實現全民教育宏偉目標的最后期限，隨著日期的臨近，全球必須盡快把ECCE列為優先發展項目。而農村貧困地區ECCE工作是我國實現全民教育目標所面臨的最大難點，也是農村教育政策研究的薄弱環節，值得我們進行深入的調查研究。

二、研究方法

本研究選取我國中部某省某國家級貧困縣N鎮作為個案，以聯合國教科文組織亞太辦事處列出的21項ECCE指標為基本框架，。采取個人訪談、文獻收集和現場觀察等方法對農村貧困地區ECCE發展現狀展開全面調查。訪談法主要是深入到鄉鎮政府、計‘劃生育服務所、衛生院、村委會、小學、幼兒同和農戶，同鄉村干部、衛生醫療人員、學前班班主任、幼兒教師、幼兒家長等相關人士座談，詳細了解當地ECCE發展狀況，以及這些利益相關者對ECCE的看法。文獻收集法主要收集N鎮政府及行業部門ECCE相關年度報表及文件資料。觀察法主要觀察小學學前班和幼兒園辦學條件、師生互動等情況。在此基礎上，全面分析N鎮ECCE工作取得的積極進展和面臨的現實問題。本文引用的官方數據主要集中在鄉鎮層面，來自N鎮政府及行業部門的年度報表；實地調研數據主要集中在行政村層面，來自調研組在N鎮L村獲得的原始摸底數據和訪談資料。之所以這樣安排，主要是源于調研組對官方統計數據準確性的質疑，希望盡可能通過實地調研數據加以印證，以便更準確地把握農村貧困地區ECCE發展現狀。

三、研究結果與分析

(一)N鎮幼兒保育現狀

1 留守幼兒保育狀況最令人擔憂。

對目前農村幼兒而言，成長環境的最大變化體現在父母教育影響力的弱化或缺位，通常由祖輩替代父輩，承擔保育和教育的主要責任。官方數據顯示，2008年N鎮在籍人口5.1萬人，約1.5萬青壯年(15-55周歲)外出打工，占N鎮總人口的30％左右，外出人口中男性約占60％。而實地調研發現，2008年，N鎮L村621名青壯年外出打工，占L村青壯年人口(1260名)的49.29％，其中女性為236名，占外出人口的比例為38.00％。同年，L村639名青壯年留守在家，其中在家經營副業為508名(占79.50％)，其余131名是在讀學生(占20.50％)。2000-2007年間N鎮L村幼兒179名，單獨留在家里由祖輩照看57名，大多數為3-5歲幼兒，占31.15％；隨母外出的有48名，大多數是5歲以上或2歲以下幼兒，占26.23％；母親單獨陪伴在家里的74名，各年齡段都有，占40.44％。

2 祖輩們的保育知識匱乏，保育方式不科學。

祖輩們有關“優生、優育、優教”等方面的知識匱乏，對幼兒傾向于溺愛和放縱，重視幼兒飲食、營養、健康和認知發展，而輕視幼兒心理、精神、情感和社會發展，甚至對幼兒最基本的衛生習慣和社會規范的培養也不重視。絕大多數祖輩要求幼兒園教師教幼兒算術或識字，強烈反對幼兒園帶幼兒做游戲、律動或學唱兒歌。調查中，L村小學學前班教師反映，相比之下，祖輩看護的幼兒更不容易養成良好的生活和衛生習慣，更多表現出攻擊性強、注意力集中困難、自私蠻橫、過度興奮、沮喪、焦慮等問題，不善于交往。

3 保育醫療衛生條件差。

受訪醫生和家長都反映，農村醫療條件差，醫護人員業務水平低，衛生院至今沒有兒科醫生，幼兒患病得不到及時有效治療。此外，新婚學校和家長學校等都只是掛牌而已，沒有開展實質性工作，計生和衛生等部門間存在責任推諉現象。雖然幼兒性別歧視在N鎮已大為改觀，但男童更受祖輩或父輩溺愛的現象仍較普遍。

(二)N鎮幼兒教育現狀

1 幼兒園任課教師專業合格率偏低。

官方數據顯示，2008年N鎮有幼兒園教師8名(均為女性)，其中4名在XW小學幼兒園工作，另外4名是民辦幼兒園教師。N鎮學前班教師共有25名(女性20名)，其中23名在公辦小學學前班任教，2名在民辦學前班任教。幼兒園及學前班33名教師中，中專畢業31名(幼師13人)，高中畢業2名(經過培訓1名)，取得專業合格證書29名，學歷合格率為100％，專業合格率為87.88％，體檢合格率為100％。實地調研發現，2008年N鎮實有幼兒教師19名，初中畢業的就有8名，取得專業合格證書9名，專業合格率僅為47.37％。任課教師專業合格率偏低會直接影響幼兒教育質量。

2 幼兒園教育教學小學化。

N鎮幼兒園根據幼兒年齡分成大班和小班，采取復式教學或分班教學的方式，仿照小學每堂課40一45分鐘進行教學，小學化現象非常突出。通常大班采用學前班教材甚至一年級教材，小班采用幼兒園大班教材，中班通常被省略。也有幼兒園雖然分大中小三個班，卻統一使用學前班教材。為了迎合家長望子成龍的迫切要求，3歲孩子就學習20以內的加減法，一年以內就把小學一年級課程學完。

3 地方政府對幼兒教育缺乏重視。

地方政府對幼兒教育的重要性認識不到位，對幼兒教育很少直接投入，也未將其列為政府年度工作要點，縣教委教師招考也沒有安排幼兒教師崗位。2003年《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》(以下簡稱指導意見)明確提出，鄉鎮人民政府承擔發展農村幼兒教育的責任，負責舉辦鄉鎮中心幼兒園，籌措經費改善辦園條件，鄉鎮財政預算要安排發展幼兒教育的經費。但是，N鎮部分受訪政府官員根本不知道發展農村幼兒教育屬于自己的職責范圍，甚至認為發展幼兒教育是“吃飽飯撐的”。

四、討論

不難看出，近年來我國農村貧困地區ECCE發展在黨和政府的關懷下取得了令人鼓舞的成就，從數量方面衡量，多項指標都遠遠超過同期發展中國家平均水平，尤其是幼兒保健、營養和衛生等保育工作更是成績斐然。但是就ECCE質量方面看，我國農村貧困地區ECCE發展仍然存在不少亟需解決的重要問題。

(一)現有ECCE法律法規亟待完善升級

改革開放以來，我國至少出臺了25部與ECCE直接相關的法律法規，各地方政府也相應制定了為數眾多的地方性法規，這表明黨和政府對于ECCE發展和改革的高度重視。綜合來看，幼兒保育法律法規主要涉及母嬰保健、疫苗流通和預防接種、新生兒疾病篩查、病殘兒醫學鑒定、監督管理等內容，幼兒教育行政法規主要涉及管理體制、投資體制、教育教學、辦學條件和建筑標準、評估和監督等內容，具有很強的連貫性、整體性和延續性。正是這些法律法規為我國ECCE的快速發展提供了強有力的制度保障。

但任何法律法規都無一例外地具有滯后性，目前我國部分ECCE法律法規在新形勢下同樣存在亟待完善、補充和調整的地方。如現有ECCE法律法規都是幼兒保育和幼兒教育分而論之，尚未發現二者同時出現在同一部法律法規中的情形。就幼兒保育而言，最具權威的是1994年全國人大通過的《中華人民共和國母嬰保健法》，2001年國務院制定的《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》和2005年國務院出臺的《疫苗流通和預防接種管理條例》等法律法規。這些法律法規層次較高，但都不是專門針對幼兒保育工作的，而且具體完整的保育范圍和各級政府應該承擔的保育責任都不夠明確。就幼兒教育而言，層次最高法規為1989年國務院批準國家教委頒發的《幼兒園管理條例》，其余全部是國家各部委起草發布的冠名為“意見”“綱要”“規程”和“辦法”等的部門規章，這些行政法規法律層次較低，執行力度相應不足。

此外，已有法律法規雖然涉及了對ECCE的監督管理，但監管主體多是上級監督下級，監管方式單一，監管過程模糊。更有甚者，部分法律條款沒有明確相應的責任主體，因而在執行過程中難以追究違法責任，影響了監管效果。另一方面，近年農村社會改革步伐加快，原有政策環境變動很大，現有法律法規部分條款已經不合時宜。例如，2003年《指導意見》首次明確鄉鎮人民政府發展農村幼兒教育的責任，但是鄉鎮財政在近年密集的農村改革中被嚴重削弱，已經無力承擔歷史賦予它的此項公共職責。

(二)現行ECCE管理體制存在弊端

與義務教育和高中教育相似，農村貧困地區ECCE存在的問題在很大程度上可以歸因于管理體制的落后。現行ECCE管理體制有兩個特點：一是相關部門分工合作，一是分級管理。由于幼兒保育工作涉及衛生、財政、公安、民政、教育、勞動保障、計劃生育、婦聯和婦兒工委等多個部門，而當前農村貧困地區幼兒保育范圍尚不夠清晰，各部門分工難以明確，作為母嬰保健主管部門的衛生行政部門的協調能力十分有限。此外，相關幼兒教育丁作法規明確提出，教育行政部門是幼兒教育工作的主管部門，并建議建立由教育部門牽頭的幼兒教育聯席會議制度。但實際上，教育部門的財權和人事權都較弱，很難動員、督促和帶領其他部門開展相關工作，如我們調查發現，農村基層ECCE工作雖有分工，但是很少有合作，部門間的聯合行動十分少見，甚至還存在工作中相互扯皮的情況。

當前，幼兒保育和幼兒教育工作都采取分級管理的方式，讓各級政府共同承擔責任。具體來說，幼兒保育工作根據具體項目讓各級政府承擔相應責任，經費更多來自縣級以上政府，貧困地區得到中央特別支持，執行起來較為順暢。幼兒教育工作則采取重心偏低的“地方負責、分級管理”的方式，讓地方政府承擔管理和投入的主要責任，實踐中問題較多。理論上說，“地方負責、分級管理”既強涮國家管理的統一性，又充分調動地方辦學的積極性。但是，在缺乏中央政府強有力的協調配套措施的情況下，這種地方分權模式很容易造成地區差距和城鄉差距，尤其對農村貧困地區不利。同時，在中央集權且缺乏上下級政府有效制衡的前提下，地方分權模式很容易造成責任逐層往下轉移積壓，最終導致基層政府財權和事權嚴重失衡。雖然2003年的《指導意見》對各級政府的職責進行了原則性劃分，幼兒教育工作依然存在著中央政府和地方政府職責劃分不清、責任重心偏低、財權和事權不匹配等問題。另外，在實踐層面，管理體制和投資體制被混淆，各級政府所擁有的公共財政能力和所承擔的公共管理職能并不完全對等，由此造成地方政府處理ECCE問題時存在力不能及的情況。

就農村貧困地區而言，目前規定省級、地級、縣級和鄉鎮四級政府都有責任扶持或發展幼兒教育，其中省級和地級政府的主要職責是扶持(“扶持”的具體含義不明)，縣級政府兼有扶持和發展職責，鄉鎮政府則肩負發展職責，這也就是說以鄉鎮政府為主，縣級以上政府協助。這顯然是不現實的制度安排，因為事實上，縣級以上政府主要負責制定幼兒教育政策法規和發展規劃，對農村和老少邊窮地區的幼兒教育實質性投入并不多。加之近些年，農村鄉鎮級財政嚴重弱化，不再具有獨立承擔辦學職責的能力，而村民自治委員會又不是嚴格意義上的行政機構，同時也沒有獨立財政，加上農民集資、攤派等已經被嚴令禁止，村委會對村民的約束力和號召力大大下降，也很難在幼兒教育發展方面有所作為。此外，由于義務教育有《義務教育法》的強制性約束，高中教育有高考彰顯政績，職業教育為政府所大力提倡，因此這些教育都成為地方政府年度工作的優先項目，對于絕大多數貧困縣來說，更是首先疲于應付義務教育，稍有余力則要優先發展高中教育或職業教育，不可能在幼兒教育發展上有積極表現。

(三)幼兒教師農村就業渠道不暢

數量充足、訓練有素和工作積極性高的教師隊伍是高質量教育的基石，而農村貧困地區幼兒教師隊伍現狀卻與此要求相去甚遠。如上所述，農村貧困地區幼兒教育處于尷尬地位，高等院校培養的優秀幼兒師資極少能夠通過地方政府組織的教師招考成為農村幼兒教師，因為地方政府根本就沒有這方面意愿或余力提供幼兒教師編制。本研究也發現，部分農村地區數十年沒有安排幼兒教師編制，每年教師招考只有中小學教師崗位，根本就沒有幼兒教師崗位。這致使高等院校幼兒教育專業很難吸引優秀生源，加之農村貧困地區公辦幼兒園數量極為少見，直接影響到幼兒教育畢業生到農村就業。而在農村自己創辦幼兒園，成本高、回報低(市場作用有限)，且很難獲得地方財政支持和社會捐助，經過正規訓練的幼兒教師由此只能選擇到大城市謀職，無法走進農村鄉鎮。現有農村民辦幼兒園大多數都是社會無業青年創辦，他們最多只能成為保姆式教師，根本就達不到相關行政法規設定的辦學標準。

五、發展政策建議

(一)制定《幼兒保育和教育法》

近年，要求出臺《學前教育法》的呼聲很高，但筆者認為把幼兒保育和教育結合起來立法更為必要。全國人民代表大會應該盡快組織相關專家和學者完成前期調研，并邀請教育、衛生、財政、婦幼、計劃生育、婦兒工委等相關部門代表參與研討，廣泛征求一線幼兒教師、基層干部、幼兒衛生保健專家、法學專家、教育專家、幼兒家長的意見和建議，在已有法律法規和規章的基礎上制定《幼兒保育和教育法》。具體來說，《幼兒保育和教育法》應該包括以下基本內容：總則、管理體制、投資體制、幼兒保育范圍和實施、幼兒園教育教學、幼兒園辦學標準、評估監管、獎懲制度、附則等。總則應該明確EC-CE的公益性、普惠性和基礎性原則。管理體制應該根據幼兒保育和教育的不同特點有所側重，幼兒保育側重相關部門分工合作，幼兒教育側重教育行政部門主導，但二者都應該遵循分級管理原則。投資體制應該以縣級財政水平為基礎明確不同類型地區各級政府分擔比例，并根據各縣市GDP或其他財稅指標實行動態管理。幼兒保育范圍可以參照UNESCO和UNICEF相關指標，結合我國實際加以確定。幼兒園教育教學應該強調遵循幼兒身心發展的規律，淡化書本知識傳授，強化良好行為習慣養成、社會道德和個體情感發展。幼兒園辦學標準包括教職工基本要求和校園建設標準等。評估和監管應該明確評估監管主體和評估監管方式，監管過程要公開透明。獎懲制度應該明確獎懲標準、獎懲主體、獎懲內容和獎懲對象。附則可以規定其他相關條款。

(二)完善ECCE治理結構

幼兒保育和幼兒教育具有明顯不同的特點，在管理體制上應該有更明確的區分。就幼兒保育而言，因其范圍較廣、涉及部門較多，仍應堅持采取多部門分工合作的形式，此外還需進一步在工作范圍清晰化、部門職責明確化、主管部門功能化等方面作出努力。可以考慮讓婦兒工委取代衛生行政部門作為幼兒保育主管部門，以便更好地協調各部門開展相關工作。在明確幼兒保育范圍、同定相關項目的基礎上，進一步明確各級政府行業部門及職能部門的具體管理和投入責任，讓已有有效措施和策略更加制度化。例如，優生優育宣傳教育以計劃生育部門為主，婦幼保健和免疫接種以衛生部門為主，家庭教育指導以婦聯部門為主，家長學校以教育部門為主等，這也是比較符合當前國際慣例的管理模式。

幼兒教育是基礎教育的重要組成部分，由教育行政部門主管，其他部門配合毋庸置疑。需要完善的是賦予教育行政部門更多財權和人事權，將幼兒教育管理體制和投資體制適度剝離，幼兒教育管理可以繼續堅持“分級管理”原則，由地方政府管理為主更容易增強歸屬感和責任感，減少信息不完整或不對稱的障礙，但是幼兒教育投入則不宜“地方負責”，而應該堅持量力而行的原則，以保證讓處于不同發展階段的地區、擁有不同公共財政能力的各級政府承擔力所能及的相應職責。

建立強有力的監督機制也是完善ECCE治理結構的重要內容。對于各級政府ECCE工作成效的監督職責，應該主要由各地方人民代表大會承擔。各級政府應該在年度工作總結和下一年度工作計劃中關注ECCE工作，并向同級人民代表大會報告和接受審議。為實現信息公開，提高透明度，增加公眾的知情權、參與權、表達權、監督權，相關部門必須印發年度ECCE工作總結，供人民群眾自由獲取，或通過網絡公開相關信息，供公眾隨意查看。只有充分發揮全民的社會輿論監督作用，才能徹底根治某些有令不行、有禁不止、有法不依、有過不究、玩忽職守、弄虛作假等行政頑疾。此外，應該以UNESCO和UNICEF相關指標為參照，嚴格要求各級政府認真建立ECCE數據庫；對于敷衍塞責、弄虛作假的年度報表，一經查實即刻追究相關領導責任。各地ECCE工作應該和經濟發展、環境保護、社會穩定等工作一樣，成為地方政府政績考核的重要指標，要讓各級政府官員意識到ECCE和GDP是同等重要的大事。

(三)重建ECCE投資體制

ECCE是社會公益性事業，屬于公共物品，具有很強的正外部性，涉及社會公平，不僅僅是單個家庭必須應對的問題，而且是整個社會應該協同解決的問題。市場原則并不完全適用于ECCE服務供給，信息不完整或不對稱、時間和距離的局限性、貧窮和社會處境不利、機構缺陷等因素都會影響選擇結果。特別是在農村貧困地區，ECCE在很大程度上存在市場失靈，無論從公平還是從效率角度看，政府干預都具有合理依據。目前，ECCE投資體制尚不明晰，幼兒保育工作采取各部門分項目、各級政府按項目分段分塊組織實施，投資隨機性和靈活性比較大；幼兒教育由地方政府承擔主要責任的低重心投資體制也需要重新設計。尤其是農村貧困地區，中央和省級政府應該扮演更加重要的角色，對公共財政進行再分配，促進辦學資源從發達地區向農村貧困地區轉移，遵循的原則是讓最需要的群體得到最多的支持。當前，應該改革政府間的財政關系，更公平地在各級政府之間分配財政資源，加大公共財政轉移支付力度，讓縣級以上政府承擔更多責任，切實保障ECCE經費滿足社會需要。在農村貧困地區，可以考慮建立中央與地方各級政府分項目、按比例、以省級政府為主的投資體制。中央和省級政府還可以考慮通過特設項目推進農村貧困地區ECCE發展，如正在實施的“特崗計劃”就可以考慮在農村貧困地區增設幼兒教師崗位。

此外，幼兒保育和幼兒教育工作都應該避免政府包辦獨攬，為此構建多種伙伴關系勢在必行。在符合政策法規規定的前提下，應該鼓勵社會力量和民間資本按照非營利原則投資ECCE事業。非營利民辦ECCE機構應該與公辦ECCE機構享有同等地位，特別是在人員經費或從業人員繼續教育方面應該享有公共財政補貼的權利。近年來，我國大量非政府組織、非營利組織和公益性社團等蓬勃興起。農村貧困地區ECCE發展也出現多種力量并存的局面，但這些力量目前尚未形成緊密的伙伴關系，為此政府宜因勢利導構建多種伙伴關系。這種伙伴關系可以有個人、家庭、學校、社區、國家等不同層次，例如應構建學校和家長之間的伙伴關系、市民社會組織和政府機關之間的伙伴關系、公辦學校和民辦學校之間的伙伴關系、國際組織和地方政府之間的伙伴關系等，以為農村貧困地區ECCE的發展提供更多外部支持。