寧波學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)(下)

三、寧波學(xué)前教育新制度的構(gòu)建

寧波學(xué)前教育新制度主要包括幼兒園園舍建設(shè)制度、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)舉辦制度、財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入制度、收費(fèi)與財(cái)務(wù)管理制度、教師聘用管理制度、教師待遇保障制度、教師培養(yǎng)發(fā)展制度、學(xué)前教育管理與服務(wù)制度等。

(一)園舍建設(shè)制度

園舍建設(shè)是規(guī)范學(xué)前教育辦學(xué)、促進(jìn)其質(zhì)量穩(wěn)定提高的前提條件與物質(zhì)保障。為了突出學(xué)前教育的公益性，新制度提出園舍建設(shè)堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，同時(shí)為了提高學(xué)前教育機(jī)構(gòu)布局的合理性，方便孩子就近入園，要求以縣(市、區(qū))這一級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝唬朴唸@舍布局規(guī)劃和分步實(shí)施規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，再分城市和農(nóng)村區(qū)別對(duì)待，設(shè)計(jì)不同的建設(shè)制度：在城市主要是完善居住小區(qū)配套幼兒園建設(shè)和管理制度，提出“在實(shí)施舊城改造、新區(qū)建設(shè)和安置小區(qū)建設(shè)時(shí)，應(yīng)通過千人指標(biāo)和服務(wù)半徑的計(jì)算，合理規(guī)劃配套幼兒園，按配套中小學(xué)校建設(shè)的有關(guān)實(shí)施辦法，做到配套幼兒園和其他建筑設(shè)施同步設(shè)計(jì)、同步建造、同步驗(yàn)收、同步交付使用。配套幼兒園由屬地縣級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)辦理幼兒園的產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，不得改變性質(zhì)和用途，并優(yōu)先向社區(qū)適齡兒童開放。”小區(qū)配套幼兒園建設(shè)的責(zé)任主體是土地、規(guī)劃、建設(shè)等部門，交付后其產(chǎn)權(quán)歸縣級(jí)教育行政部門。

在農(nóng)村主要是“健全以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園為骨干和示范的學(xué)前教育網(wǎng)絡(luò)”，明確提出“每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要建設(shè)好一所獨(dú)立設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)化中心幼兒園，并‘按規(guī)模適度、接送方便、安全實(shí)用’的原則布局建設(shè)其他農(nóng)村幼兒園”。為解決當(dāng)前園舍建設(shè)土地供應(yīng)緊張的情況，寧波市政府提出在學(xué)校布局調(diào)整時(shí)被撤并的農(nóng)村中小學(xué)校舍或土地應(yīng)優(yōu)先舉辦或建設(shè)幼兒園。農(nóng)村幼兒園的建設(shè)責(zé)任主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其中實(shí)行農(nóng)民集中居住小區(qū)建設(shè)的農(nóng)村，按城市小區(qū)配套幼兒園的建設(shè)制度實(shí)施。通過以上兩大政策的實(shí)施，經(jīng)過一段不長的時(shí)間，力圖基本解決全市學(xué)前教育機(jī)構(gòu)園舍數(shù)量不足、布局不合理、標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范及小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)歸屬不明確的問題。

(二)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)舉辦制度

舉辦制度主要涉及幼兒園由誰舉辦、按什么機(jī)制維持日常運(yùn)行兩個(gè)核心問題。“舉辦”有兩種情況：一是投入資金建設(shè)園舍、購置設(shè)備并日常管理，這涉及到幼兒園的產(chǎn)權(quán)問題；二是不涉及到幼兒園產(chǎn)權(quán)問題的“承辦”，如小區(qū)配套幼兒園的社會(huì)力量“承辦”。舉辦制度對(duì)涉及產(chǎn)權(quán)的舉辦形式確定了兩種制度：公辦和民辦。公辦制度要求“有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大政府舉辦的事業(yè)性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園比重”，以改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園以民辦為主體、政府主導(dǎo)調(diào)控能力不強(qiáng)的問題；民辦制度要求“繼續(xù)鼓勵(lì)有資質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)法人、公民個(gè)人按布局總體規(guī)劃建設(shè)和承辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)”。對(duì)于公辦性質(zhì)的幼兒園，在運(yùn)行機(jī)制上不強(qiáng)求傳統(tǒng)的“公辦”，而是提出小區(qū)配套建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村集體建設(shè)的公辦幼兒園可以通過“鼓勵(lì)城鄉(xiāng)幼兒園采取集體化、連鎖化辦園”的方式“承辦”，并按“自收自支、財(cái)政資助”的機(jī)制運(yùn)行。至于“民辦”幼兒園，其運(yùn)行機(jī)制可以是享受財(cái)政資助的非營利性辦園模式，也可以是定位高端的私營模式。因此，舉辦制度上就有公有公營、公有自營公助、民辦自營公助、民辦私營等4種情況，其中公有自營公助、民辦自營公助的實(shí)施需要在財(cái)政投入、人事管理上建立起新的配套制度。

(三)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入制度

政府對(duì)學(xué)前教育的責(zé)任主要體現(xiàn)在公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入上，其中又包括投入力度及投入方式兩方面。在投入力度方面，提出“各縣(市)、區(qū)政府要把學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)教育事業(yè)費(fèi)財(cái)政預(yù)算，到2010年，縣(市)、區(qū)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例達(dá)到5％以上，其中不舉辦高中段教育的區(qū)應(yīng)達(dá)到10％以上，學(xué)前教育預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到當(dāng)?shù)匦W(xué)預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)的1／3以上。市級(jí)每年安排1000萬元設(shè)立學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，各縣(市)、區(qū)也應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。”將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，目的是從源頭上保證學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，是為了突破財(cái)政經(jīng)費(fèi)只保障公辦幼兒園及在編事業(yè)教師工資的傳統(tǒng)制度限制，從而保證有專門經(jīng)費(fèi)給其他幼兒園及非事業(yè)在編教師提供財(cái)政補(bǔ)助，此專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)也被要求列入年度財(cái)政預(yù)算。

預(yù)算經(jīng)費(fèi)的投入標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)寧波現(xiàn)有實(shí)際水平及發(fā)展要求、參照國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)水平提出的：目前全國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占全國教育經(jīng)費(fèi)總投入的比重在1.3％左右，寧波2006年的水平在2.8％，浙江安吉2007年為4.59％。杭州市則通過《杭州市人民政府關(guān)于加快學(xué)前教育改革與發(fā)展的若干意見(試行)》(杭政函[2005]39號(hào))提出“在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算中安排學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)，并做到逐年增長”。據(jù)了解杭州在文件起草征求意見階段曾提出“5％”的目標(biāo)；同時(shí)考慮到寧波城區(qū)的區(qū)級(jí)財(cái)政沒有高中段教育經(jīng)費(fèi)支出，導(dǎo)致其教育經(jīng)費(fèi)總盤子相對(duì)較小的實(shí)際，以及城區(qū)因公辦幼兒園比例大導(dǎo)致現(xiàn)有學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)比重水平相對(duì)較高的情況，對(duì)這些城區(qū)提出“10％”的標(biāo)準(zhǔn)；關(guān)于“預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)”標(biāo)準(zhǔn)，筆者曾在2008年根據(jù)教育經(jīng)費(fèi)年報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)算出2006年寧波市小學(xué)預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)為3252元，新制度提出學(xué)前教育預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)相當(dāng)于小學(xué)“1／3”的標(biāo)準(zhǔn)，即要求財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到每年補(bǔ)助每名在園兒童1084元。這些標(biāo)準(zhǔn)被要求從政策實(shí)行的2008年起，經(jīng)過3年分步努力，至2010年實(shí)現(xiàn)。

在投入方式方面提出：“改革財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制。各縣(市)、區(qū)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)主要用于對(duì)農(nóng)村幼兒園建設(shè)經(jīng)費(fèi)、幼兒教師業(yè)務(wù)進(jìn)修和中心幼兒園業(yè)務(wù)指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)、特殊困難家庭兒童入園資助經(jīng)費(fèi)的保障，對(duì)星級(jí)幼兒園上等級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)、教師社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)及幼兒園日常事業(yè)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助等。建立生均定額經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制，按照政府購買服務(wù)的理念和體現(xiàn)公共性、普惠性的原則，根據(jù)幼兒教育生均成本和核定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各級(jí)各類幼兒園實(shí)行生均定額補(bǔ)助。市專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)主要用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村幼兒園建設(shè)補(bǔ)助、骨干教師免費(fèi)培訓(xùn)和幼兒園教師培養(yǎng)體系建設(shè)等。”可見，在投入方式方面新制度主要體現(xiàn)了改革創(chuàng)新的思想，生均定額撥款機(jī)制體現(xiàn)了普惠性、公平性；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助地區(qū)農(nóng)村幼兒園建設(shè)、困難家庭兒童入園，體現(xiàn)了均衡性、公平性；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對(duì)幼兒園上等級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)、教師保險(xiǎn)補(bǔ)助，體現(xiàn)了政府對(duì)學(xué)前教育發(fā)展的引導(dǎo)性。

(四)收費(fèi)與財(cái)務(wù)管理制度

收費(fèi)及財(cái)務(wù)管理制度是確保學(xué)前教育機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的重要制度，其制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)是基本學(xué)前教育服務(wù)堅(jiān)持非營利的原則、所需成本由政府與家庭按適當(dāng)比例分擔(dān)。在收費(fèi)上，新制度提出“逐步建立質(zhì)價(jià)統(tǒng)一的收費(fèi)機(jī)制，公辦及國有民辦幼兒園逐步實(shí)施星級(jí)收費(fèi)制，民辦幼兒園按辦園成本核算收費(fèi)”。對(duì)于原實(shí)行政府定價(jià)的財(cái)政差額撥款、全額撥款的公辦幼兒園，以及原實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的自收自支公辦幼兒園、非營利的集體幼兒園，在收費(fèi)制度上逐步并軌，統(tǒng)一根據(jù)生均培養(yǎng)成本、財(cái)政補(bǔ)助水平、居民承受能力及其辦園水平，確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，以維護(hù)教育公平。與此同時(shí)，設(shè)計(jì)了財(cái)務(wù)管理制度，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收支全部進(jìn)入教育財(cái)務(wù)結(jié)算中心接受監(jiān)管，其中對(duì)原財(cái)政差額撥款、全額撥款的公辦幼兒園實(shí)行收支兩條線制度，其目的是平衡不同公辦幼兒園之間的財(cái)政投入、收費(fèi)及支出水平；對(duì)非營利性質(zhì)“民辦自營公助”幼兒園，通過監(jiān)管其支出項(xiàng)目及額度，維護(hù)其非營利性，確保財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)真正用在提高辦學(xué)質(zhì)量上；對(duì)于定位高端的民辦私營幼兒園，主要通過財(cái)務(wù)監(jiān)管，預(yù)防舉辦者挪用、抽逃辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

(五)教師聘用管理制度

幼兒教師管理制度要解決的問題是，在維持現(xiàn)行事業(yè)在編教師管理制度的基礎(chǔ)上，對(duì)于學(xué)前教育教師隊(duì)伍中占主體的非事業(yè)在編教師，如何建立穩(wěn)定的勞動(dòng)聘用關(guān)系、如何保障其收入待遇、如何促進(jìn)其專業(yè)發(fā)展，從而提升區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)。針對(duì)國家事業(yè)單位及人事制度改革不到位的現(xiàn)實(shí)情況，新制度提出教師聘用管理實(shí)行雙軌制：一是對(duì)事業(yè)在編身份的幼兒教師，由教育行政部門統(tǒng)一招聘錄用，分配至各事業(yè)性質(zhì)幼兒園并建立人事聘用關(guān)系，工資收入待遇按事業(yè)單位工資制度由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放。“為了吸引優(yōu)秀人才從事學(xué)前教育工作，各縣(市)、區(qū)政府應(yīng)根據(jù)需要有計(jì)劃地增加事業(yè)性質(zhì)的幼兒園人員編制，優(yōu)化幼兒園教師隊(duì)伍的整體結(jié)構(gòu)。建立對(duì)符合條件的優(yōu)秀師范院校畢業(yè)生和優(yōu)秀在崗幼兒園教師，經(jīng)公開招聘程序進(jìn)入事業(yè)編制的政策導(dǎo)向機(jī)制。”同時(shí)，為了進(jìn)一步發(fā)揮事業(yè)在編幼兒教師的骨干示范作用，實(shí)行靈活的編制管理辦法，采取長期支教、特崗教師等形式，把部分工資由財(cái)政統(tǒng)發(fā)的事業(yè)在編幼兒教師安排到非公辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園、民辦幼兒園工作。二是對(duì)非事業(yè)在編幼兒教師實(shí)行資格準(zhǔn)入和注冊(cè)登記管理制度。各幼兒園自主聘用幼兒教師，簽訂聘用合同，并向教育行政部門備案，申請(qǐng)注冊(cè)登記；各縣級(jí)教育行政部門對(duì)取得教師資格證書的幼兒園教師給予注冊(cè)登記，通過建立健全管理制度，為其業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專業(yè)發(fā)展、專業(yè)技術(shù)資格評(píng)審、評(píng)優(yōu)評(píng)先、待遇保障以及有序流動(dòng)等提供制度保障。教師管理雙軌制的設(shè)計(jì)是在公共財(cái)政能力有限、教師不可能全部納入事業(yè)在編管理制度的前提下，既維護(hù)事業(yè)在編教師權(quán)利又保障非事業(yè)在編教師權(quán)利的積極選擇。

(六)教師待遇保障制度

事業(yè)在編幼兒教師的待遇保障按照國家事業(yè)單位人員有關(guān)政策，享受與中小學(xué)事業(yè)在編教師同等的待遇。對(duì)于非事業(yè)在編教師的待遇實(shí)行最低工資制度，提出：“各級(jí)各類幼兒園應(yīng)逐步提高教職工工資福利待遇，凡持有教師資格證書，具有專業(yè)技術(shù)資格的非事業(yè)編制幼兒園教師原則上人均年收入應(yīng)達(dá)到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的1.5倍以上；其他教育崗位人員工資應(yīng)不低于社會(huì)平均工資水平。幼兒園應(yīng)按勞動(dòng)保障有關(guān)法律政策，依法為教職工辦理社會(huì)保險(xiǎn)，其中為具有專業(yè)技術(shù)資格的教師按規(guī)定繳納的社會(huì)保險(xiǎn)中學(xué)校承擔(dān)部分，縣(市)區(qū)財(cái)政應(yīng)給予不少于1／2的補(bǔ)助。在達(dá)到本地區(qū)幼兒園平均規(guī)模以上的幼兒園任職的、具有中級(jí)以上(含中級(jí))專業(yè)技術(shù)資格的非事業(yè)編制教師，可按規(guī)定參加事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。”即幼兒園有義務(wù)提高幼兒教師的工資待遇，有義務(wù)為幼兒教師辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)并有權(quán)獲得財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助；非事業(yè)在編幼兒教師職稱達(dá)到一定水平后可參加事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休時(shí)可享受事業(yè)退休待遇。

(七)教師培養(yǎng)發(fā)展制度

對(duì)幼兒教師的培養(yǎng)發(fā)展實(shí)行統(tǒng)一的管理制度，凡獲得注冊(cè)登記的幼兒教師在培訓(xùn)進(jìn)修、職稱評(píng)定、評(píng)優(yōu)評(píng)先等方面與事業(yè)在編幼兒教師一樣享有中小學(xué)教師同等待遇。教育部門將幼兒園教師業(yè)務(wù)培訓(xùn)納入中小學(xué)教師培訓(xùn)體系，所有獲得注冊(cè)登記的幼兒教師不論其身份和所在幼兒園性質(zhì)，參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)一律免收培訓(xùn)費(fèi)，所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。新制度還明確市級(jí)教育部門負(fù)責(zé)全市幼兒園骨干教師培訓(xùn)，縣級(jí)教育部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)幼兒園教師的全員輪訓(xùn)；提出健全幼兒師范教育體系，加大全日制高等師范院校培養(yǎng)力度，并在全市中等專業(yè)學(xué)校中扶植辦學(xué)基礎(chǔ)好的學(xué)前教育專業(yè)，改變目前職業(yè)高中學(xué)前教育專業(yè)“遍地開花”、辦學(xué)質(zhì)量良莠不齊的現(xiàn)狀。

(八)學(xué)前教育管理和服務(wù)制度

一是實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制。市級(jí)承擔(dān)全市學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的宏觀規(guī)劃、政策制定、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和指導(dǎo)監(jiān)督等責(zé)任；縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的責(zé)任主體，其中縣級(jí)還負(fù)責(zé)統(tǒng)籌整個(gè)縣域內(nèi)學(xué)前教育的發(fā)展，為此市、縣級(jí)教育行政部門要加強(qiáng)學(xué)前教育專職管理人員、教研員隊(duì)伍建設(shè)。二是教育部門牽頭組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門編制區(qū)域?qū)W前教育機(jī)構(gòu)建設(shè)布局規(guī)劃，制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確定財(cái)政補(bǔ)助政策，提供業(yè)務(wù)輔導(dǎo)、教師培訓(xùn)和職稱評(píng)定服務(wù)。縣級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)審核各類幼兒園的舉辦資格、頒發(fā)辦學(xué)許可證，并定期復(fù)核審驗(yàn)，對(duì)已取得辦學(xué)許可證的各級(jí)各類幼兒園，實(shí)行統(tǒng)一的辦學(xué)水平星級(jí)管理，并將其作為享受政府扶持政策、核準(zhǔn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)和供家長選擇的參考。三是加強(qiáng)學(xué)前教育督導(dǎo)工作，將學(xué)前教育列入各級(jí)政府教育實(shí)績考核內(nèi)容，定期對(duì)縣(市)區(qū)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)規(guī)劃、資源配置、經(jīng)費(fèi)投入、教職工待遇保障、教育質(zhì)量等事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)督導(dǎo)。加強(qiáng)對(duì)各類幼兒園辦學(xué)的督導(dǎo)，并建立幼兒園辦學(xué)基本情況及督導(dǎo)結(jié)果的信息公開制度，引導(dǎo)家長正確選擇，引導(dǎo)幼兒園不斷規(guī)范辦學(xué)行為，提高教育質(zhì)量。

四、新制度在各地的實(shí)施及其完善

(一)新制度的實(shí)施情況

2007年12月，《寧波市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快學(xué)前教育改革與發(fā)展的實(shí)施意見》正式印發(fā)，寧波所轄的11個(gè)縣級(jí)政府分別結(jié)合各地的實(shí)際情況，圍繞“園舍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障、教師素質(zhì)提升、教育質(zhì)量提高”四大工程，紛紛制訂貫徹辦法，并組織實(shí)施。

1、園舍建設(shè)工程。

首先是合理規(guī)劃幼兒園的布局。2009年，江北區(qū)政府以區(qū)規(guī)劃部門為主，編制了全區(qū)城鄉(xiāng)幼兒園空間布局規(guī)劃，并明確在下步的城區(qū)舊城改造、農(nóng)村新村建設(shè)時(shí)嚴(yán)格按布局規(guī)劃落實(shí)幼兒園建設(shè)。北侖、鄞州區(qū)也編制了全區(qū)幼兒園建設(shè)規(guī)劃，確定了近3年的建設(shè)目標(biāo)。其次是加大公辦幼兒園的建設(shè)力度。2008年，全市新建、改建公辦性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園54所，建筑面積總計(jì)達(dá)93000多平方米，其中鄞州區(qū)將23所鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)幼兒園列入差額撥款的事業(yè)單位序列。在城市，近兩年全市有16所小區(qū)配套幼兒園移交教育行政部門，并完成產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)和事業(yè)法人登記手續(xù)。再次是推行“名園辦新園”“強(qiáng)園帶弱園”“城園連鄉(xiāng)園”“鎮(zhèn)村一體化”等集團(tuán)化連鎖式辦學(xué)模式，加快學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)資源的輻射和延伸，努力縮小城鄉(xiāng)、不同辦學(xué)性質(zhì)幼兒園的質(zhì)量差異，其中江東區(qū)全區(qū)51.7％的幼兒園實(shí)行了集團(tuán)化辦園，以5個(gè)幼兒教育集團(tuán)帶動(dòng)區(qū)內(nèi)15所幼兒園共同發(fā)展。

2、經(jīng)費(fèi)保障工程。

首先是加大財(cái)政投入力度。2008年全市學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)預(yù)算增加0.6億元，年增幅達(dá)到37.5％。其中江北區(qū)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算由2007年的994萬元猛增至2008年的2444萬元，增幅達(dá)到146％。提前2年實(shí)現(xiàn)“不舉辦高中段教育的區(qū)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例達(dá)到10％”的目標(biāo)。其次是改善了財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入方向。11個(gè)縣級(jí)教育部門全部設(shè)立了學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，總量達(dá)到6000余萬元。全市各地全部執(zhí)行了新制度規(guī)定的農(nóng)村幼兒園建設(shè)補(bǔ)助、幼兒教師培訓(xùn)免費(fèi)、幼兒園辦學(xué)水平上等級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)、教師社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助等各項(xiàng)財(cái)政投入政策。鎮(zhèn)海區(qū)積極完善學(xué)前教育券制度，2008年對(duì)在戶籍所在鎮(zhèn)的集體幼兒園或省二級(jí)以上幼兒園的兒童給予每人每月30元的生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。2008年，鄞州區(qū)建立了不同辦學(xué)星級(jí)幼兒園的生均經(jīng)費(fèi)撥款制度，其中三星紉及以下幼兒園每生每年100元、三星級(jí)及四星級(jí)幼兒園每生每年300元、五星級(jí)及六星級(jí)幼兒園每生每年350元。

3、教師素質(zhì)提升工程。

首先是提高非事業(yè)在編教師的收入待遇和勞動(dòng)保障。全市各地都按新制度規(guī)定實(shí)行了教師參加勞動(dòng)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)助政策，在此基礎(chǔ)上許多地方還實(shí)施了提高教師工資收入的政策：2008年，江東區(qū)對(duì)持有教師資格證書和專業(yè)技術(shù)資格的非事業(yè)編制在崗教師，給予每人每月500～2500元標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助；江北區(qū)對(duì)符合一定條件的非事業(yè)在編幼兒教師，視情況不同給予200～800元／月的補(bǔ)助。其次是有計(jì)劃地招聘事業(yè)在編身份幼兒園教師，增加幼兒園教師崗位對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力。2008年全市新招聘事業(yè)編制幼兒教師136人，2009年起全市還將連續(xù)五年每年招聘500名事業(yè)編制幼兒教師。再次是統(tǒng)籌幼兒教師的管理與服務(wù)。2008年市教育局制定出臺(tái)了“寧波市幼兒園教師素質(zhì)提升工程”的三年規(guī)劃，2008年和2009年全市分別免費(fèi)培訓(xùn)了3500名和4200名各級(jí)幼兒園教師和保育員，至2010年底，能全面完成對(duì)全市幼兒園園長和在職教師的全員輪訓(xùn)。

4、教育質(zhì)量提高工程。

首先是加強(qiáng)了幼兒園的安全監(jiān)管。2008年，全市各地開展了以幼兒園食品衛(wèi)生安全、交通安全、建筑設(shè)施安全為主要內(nèi)容的安全專項(xiàng)檢查，慈溪市還組織有關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法查處、取締無證幼兒園21家，目前該市幼兒園具有合法辦學(xué)資格的比例達(dá)到100％。其次是推進(jìn)托幼一體化建設(shè)，各地在城市小區(qū)幼兒園、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園普遍推行了托幼一體化辦學(xué)，江東區(qū)等地還專門舉辦了早教園，對(duì)全區(qū)的早教事業(yè)起到了示范作用。再次是全面實(shí)行幼兒園等級(jí)管理。11個(gè)縣(市)區(qū)先后出臺(tái)了星級(jí)幼兒園評(píng)估、獎(jiǎng)勵(lì)辦法，不論辦園主體和機(jī)構(gòu)性質(zhì)，根據(jù)統(tǒng)一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，按服務(wù)質(zhì)量確定星級(jí)，作為核定幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、享受政府扶持政策的依據(jù)，引導(dǎo)幼兒園辦學(xué)的規(guī)范化，促使各類幼兒園走內(nèi)涵發(fā)展之路。最后是加強(qiáng)了學(xué)前教育督導(dǎo)工作。2008年、2009年分別由市政府教育督導(dǎo)室組織專門人員，對(duì)各縣級(jí)政府貫徹落實(shí)新制度的情況進(jìn)行了專項(xiàng)督導(dǎo)，有力地推進(jìn)了新制度的落實(shí)。鄞州區(qū)、江北區(qū)、慈溪市等地還實(shí)行了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行學(xué)前教育責(zé)任的達(dá)標(biāo)考核制度。

(二)新制度實(shí)施的效果及有待完善的方面

寧波學(xué)前教育新制度實(shí)施兩年來，市政府教育督導(dǎo)室組織了兩次年度專項(xiàng)督導(dǎo)；市人大、市政協(xié)也于2009年分別以全市學(xué)前教育發(fā)展情況為專題，組織人大代表審議和政協(xié)委員論政。這些活動(dòng)的相關(guān)信息顯示新制度的實(shí)施對(duì)于促進(jìn)全市學(xué)前教育健康發(fā)展發(fā)揮了十分積極的作用，當(dāng)然新制度也有待進(jìn)一步改進(jìn)與完善。

1、新制度的積極作用。

一是新制度切實(shí)強(qiáng)化了政府責(zé)任。新制度對(duì)學(xué)前教育事業(yè)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)作出了準(zhǔn)確的判斷和定位，糾正了社會(huì)上將其作為私人產(chǎn)品的“市場(chǎng)化”發(fā)展導(dǎo)向和作為純公共產(chǎn)品要求政府大包大攬兩種不科學(xué)的認(rèn)識(shí)，并在此基礎(chǔ)上明確了政府對(duì)學(xué)前教育具有財(cái)政投入和統(tǒng)籌管理的責(zé)任，這對(duì)于各地加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、加大工作力度奠定了思想認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。府起著政策指導(dǎo)作用，制度的最終貫徹落實(shí)還需各地政府結(jié)合實(shí)際制定“實(shí)施辦法”。從各地兩年來的貫徹落實(shí)情況及效果看，存在著區(qū)域間落實(shí)不平衡、制度間執(zhí)行不平衡現(xiàn)象。如個(gè)別縣級(jí)區(qū)域還是沿用原有的整體制度，只在個(gè)別環(huán)節(jié)上作出改進(jìn)和加強(qiáng)，因而學(xué)前教育整體發(fā)展問題依舊，這與鄞州區(qū)、江北區(qū)、北侖區(qū)等區(qū)域積極執(zhí)行新制度所進(jìn)發(fā)出的新氣象、新發(fā)展局面形成了鮮明的對(duì)比。從制度內(nèi)部看，擴(kuò)大公辦幼兒園比例、增加招聘事業(yè)在編教師、幼兒教師免費(fèi)培訓(xùn)等制度執(zhí)行較順利，而改革公共財(cái)政投入方向、建立幼兒園生均經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制、提高非事業(yè)在編教師工資收入、改進(jìn)幼兒園的收費(fèi)及財(cái)務(wù)管理等制度，由于與傳統(tǒng)制度的沖突以及政府職能部門間的協(xié)調(diào)等原因，執(zhí)行進(jìn)展情況不容樂觀。導(dǎo)致這些現(xiàn)象的重要原因之一就是新制度的權(quán)威性不足，目前寧波已經(jīng)啟動(dòng)了學(xué)前教育的地方立法程序，可以預(yù)見新制度經(jīng)過完善上升為寧波市地方性法規(guī)，其權(quán)威性必將進(jìn)一步加強(qiáng)，對(duì)于全市學(xué)前教育科學(xué)發(fā)展必將發(fā)揮更大的作用。

二是有關(guān)制度有待綜合配套。新制度最具創(chuàng)新探索性的方面是在現(xiàn)行的純公辦、純民辦體制以外，探索建立公有自營公助、民辦自營公助的混合體制，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域?qū)W前教育的均衡發(fā)展。這類體制雖然已經(jīng)客觀存在，但目前缺乏國家、省級(jí)文件的政策依據(jù)，專家學(xué)者對(duì)此也意見不一，新制度也沒有直接提出這些名稱，表現(xiàn)出明顯的探索試驗(yàn)性質(zhì)。而這一新制度涉及園舍建設(shè)制度、舉辦制度、公共財(cái)政投入制度、收費(fèi)及財(cái)務(wù)管理制度、教師管理制度等多個(gè)方面，需要統(tǒng)一設(shè)計(jì)、相互配合，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的制度不配套，就可能導(dǎo)致這一新制度難以推進(jìn)。如目前，由于針對(duì)非營利性質(zhì)民辦幼兒園的財(cái)務(wù)管理制度不健全，有關(guān)職能部門普遍擔(dān)心公共財(cái)政大幅投入后，被舉辦者移用、挪用甚至中飽私囊，這一擔(dān)心使得生均經(jīng)費(fèi)撥款制度至今尚未普遍建立，有些區(qū)只能采用公共財(cái)政直接補(bǔ)助非事業(yè)在編教師工資、直接分配事業(yè)在編教師的辦法，以履行公共財(cái)政的投入責(zé)任。為了改變這一局面，在新制度修訂完善時(shí)，可以采取單獨(dú)制訂《非營利性幼兒園建設(shè)管理辦法》等專門文件的方式，明確各相關(guān)制度的配套協(xié)調(diào)問題。

三是有關(guān)指標(biāo)有待修正。新制度提出了有關(guān)工作的具體要求指標(biāo)，這些指標(biāo)對(duì)于推動(dòng)具體工作十分必要。但是，目前全國對(duì)于地方政府層面的學(xué)前教育發(fā)展指標(biāo)的研究十分缺乏，各地政府文件中也很少公開提出具體的任務(wù)指標(biāo)，這使得寧波在新制度設(shè)計(jì)時(shí)提出的指標(biāo)要求具有探索試驗(yàn)的性質(zhì)。這些指標(biāo)一般限定在2010年前達(dá)到，目的是希望通過3年左右的實(shí)施，驗(yàn)證這些指標(biāo)的合理性、可行性。實(shí)施的效果表明，有些指標(biāo)有待修正，如“非事業(yè)編制幼兒園教師原則上人均年收入應(yīng)達(dá)到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的1.5倍以上”，在具體工作中難以操作，因?yàn)椤吧鐣?huì)平均工資”的指標(biāo)本身就概念模糊、難以統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)淡化，政府相關(guān)部門每年不再發(fā)布數(shù)據(jù)，取而代之的是統(tǒng)計(jì)部門每年發(fā)布的“城鎮(zhèn)在崗職工平均工資”，而“城鎮(zhèn)在崗職工平均工資”是以公務(wù)員、事業(yè)單位職工、集體以上企業(yè)職工為對(duì)象統(tǒng)計(jì)的平均工資，其水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“社會(huì)平均工資”，如果按“城鎮(zhèn)在崗職工工資的1.5倍”來要求，顯然又過高而難以達(dá)到，因此在新制度修訂時(shí)，“1.5倍”的指標(biāo)可以修正為“非事業(yè)編制幼兒園教師原則上人均年收入不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)在崗職工平均工資”。另外，新制度設(shè)計(jì)時(shí)，沒有明確提出公共財(cái)政與兒童家庭在學(xué)前教育成本上的分擔(dān)比例，是考慮到各地、各類幼兒園的情況不一，目前還難以提出統(tǒng)一的要求。新制度修訂時(shí)，可考慮提出區(qū)域總體的分擔(dān)比例指標(biāo)，或要求公共財(cái)政分擔(dān)比例逐步提高的原則要求。

四是有關(guān)工作的監(jiān)督機(jī)制有待加強(qiáng)。新制度提出了對(duì)幼兒園的監(jiān)管制度以及對(duì)縣級(jí)政府的教育督導(dǎo)制度，但對(duì)于相關(guān)職能部門的有關(guān)工作職責(zé)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督。如雖然對(duì)城市小區(qū)配套幼兒園的建設(shè)工作提出了“四同步”的要求，但如何監(jiān)督確保此制度的落實(shí)尚沒有明確的規(guī)定；又如對(duì)于公共財(cái)政投入、讓符合一定條件的非事業(yè)在編幼兒教師參加事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等要求，也沒有落實(shí)相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于這一類涉及政府職能部門有關(guān)工作要求的監(jiān)督，在尚未進(jìn)行學(xué)前教育立法的情況下，宜建立由政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的學(xué)前教育工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，履行部門協(xié)調(diào)及監(jiān)督職能；在學(xué)前教育地方立法以后，宜由地方人大組織牽頭成立學(xué)前教育人大代表評(píng)議監(jiān)督小組，開展相關(guān)監(jiān)督工作。