中英高等教育財政撥款模式比較分析

摘要:在介紹中英兩國高等教育財政撥款模式演變及現狀的基礎上，對兩國高等教育財政撥款模式進行了比較分析。發現兩國的高等教育財政撥款模式都是政府起主導作用，國家預算方式決定了高等教育財政撥款模式的改革方向;但在集權程度、撥款部門、撥款依據、財政資金在高校內部分配及問責機制、撥款效率等五個方面存在較大的差異。英國高等教育財政撥款模式作為當今比較先進、科學的撥款模式，對我國高等教育財政撥款模式改革具有重要的啟示。

關鍵詞:高等教育財政;撥款模式;比較;啟示

我國高等教育財政撥款模式雖經多次變革，但由于長期受計劃經濟體制的影響，仍存在諸多不合理之處，致使現有的財政撥款模式不但不能充分發揮效用，并在很大程度上限制了高校辦學的自主權和積極性。因此，考察我國高等教育財政撥款模式的演變歷程及其不足，借鑒國外高等教育財政撥款模式的先進經驗，結合我國具體情況，構建符合我國國情的高等教育財政撥款模式，對于解決我國高等教育發展的財政困境，促進我國高等教育質量和辦學效益的提高，具有現實意義。

一、我國高等教育財政撥款模式演變

自建國至今，我國高等教育財政撥款先后采用了“基數加發展”、“綜合定額加專項補助”和“基本支出預算加項目支出預算”三種模式。

“基數加發展”模式(1955～1985年)。在這種模式下，高校當年的經費分配額以其前一年所得份額為基礎，并適當考慮當年的變化情況。這種漸進式的經費分配模式簡明易行，在精英教育階段高校數量少、結構單一的情況下，有利于配合政府對高校實施集中財政管理，但由于缺乏透明、公平的競爭機制，會導致成本越高的學校，獲得的經費越多，不利于學?？刂瞥杀竞吞岣呓涃M使用效率。[1]

“綜合定額加專項補助”模式(1986-2002年)。這種撥款模式將高教經費分成兩部分:一部分是“綜合定額”，通過政策參數(在校生數)乘以生均撥款額得出;另一部分是“專項補助”，主要是考慮學校的特殊需要，由財政部門和教育主管部門另行單獨安排給高校使用的專項經費。與“基數加發展”模式相比，“綜合定額加專項補助”模式擴大了各院校使用經費的自主權，并且照顧了學校的特殊需要，在鼓勵學校提高經費使用效益方面有一定的積極作用。[2]但是，其缺陷也很明顯:首先，它同 “基數加發展”模式一樣，以前幾年的生均綜合支出水平、經費開支情況為依據來確定各高校教育經費的需求量，在客觀上就承認了歷史支出的合理性，掩蓋了歷史支出中存在的問題;其次，這種單一政策參數的撥款公式過于粗糙，未能反映出高校的實際成本行為，也未能反映出高校之間的差別;最后，更為嚴重的是，該模式把在校生數作為唯一的政策參數，受經濟利益驅動，高校盲目擴大招生規模的現象便在所難免。

“基本支出預算和項目支出預算”模式(2002年—至今)。由于國家預算方式變革，高等教育財政撥款模式由原來的“綜合定額加專項補助”變為“基本支出預算和項目支出預算”。[3]基本支出預算解決高校正常運轉、完成日常工作任務而需的經費，這部分經費的撥款模式仍以現行財政撥款模式為主;項目支出預算主要是解決學校的大型修繕和某些專項業務活動而發生的支出，可按項目撥款實行項目管理。但是，在高等學校也實施財政集中收付制度尚存一定的爭議，很多人認為高校實行財政集中收付制在理論上并不可行，既有把準公共產品等同于公共產品進行過度干涉之嫌，又相當于政府對市場主體進行低效或無效的微觀經濟活動管理。[4]另外，學校的活動是以學期為周期進行的，集中收付制度有時會使學校在經費使用上感到不方便甚至脫節。所以，“基本支出預算加項目支出預算”撥款模式基本上是“綜合定額加專項補助”撥款模式的另一稱呼而已，仍具有“綜合定額加專項補助”的絕大多數特質與缺陷，實際上我國現行的高等教育財政撥款模式仍是“綜合定額加專項補助”。[5]

二、英國高等教育財政撥款模式簡介

英國高等教育財政撥款目前采用“績效撥款”模式。[6]在這種撥款模式下，撥款過程涉及三個主體，即政府主管部門、高等教育撥款機構和高等學校。國家的教育經費不由政府主管部門向高校直接劃撥，而是由政府撥付給相對獨立的撥款機構，再由獨立的撥款機構下撥給高校。目前，負責高等教育經費撥付的獨立機構為高等教育基金委員會，它是依據1992年頒布的《繼續與高等教育法案》的規定，對大學基金會、多科技術學院和其他學院基金委員會進行合并改造而成的，在英格蘭、威爾士和蘇格蘭各設有一個;負責科研項目經費劃撥的是科學研究基金會等。圖1是英國中央教育經費劃撥的流程圖。

英國高等教育經費中的教學經費和經常性的科研經費主要是由三個高等教育基金委員會(HEFCE)分別撥付的。高等教育基金委員會的撥款遵循如下的原則:確保高等學校各年度學術和財政的穩定;促進經費的使用效率;注重成本效益的開發;維護和提高教學質量;充分考慮各校的不同情況和特點。在教學經費的劃撥方面，英國高等教育基金委員會采用的是競爭性的“核心撥款加邊際撥款”方法。核心撥款是指若學生數不變，學校仍能獲得上一年度的撥款，同時還可加上政府對通貨膨脹率的預測所作的相應調整。其余的教學撥款部分均稱作邊際撥款，主要是為學生人數的增加部分提供經費(相當于我們概念中的增量或追加撥款)。兩部分撥款的分配均要根據各校近期的效率表現通過競爭而確定。除了核心撥款和邊際撥款外，高等教育基金委員會還設立專項撥款，用于資助各校的特別計劃和項目，如增設短期技術文憑課程，擴大有特別需要的學生的入學機會等。

英國大學的科研經費，通過雙重科研撥款體制進行?？蒲袚芸罘譃榻洺Ｐ該芸詈晚椖繐芸顑纱蟛糠?。經常性撥款包括科研質量撥款、科研合同附加撥款和科研發展撥款，由高等教育基金會負責;項目撥款是研究基金會對大學科研的資助，資助項目有科研項目撥款、研究生學額資助和獎學金資助、向各高校提供中心科研設施以及代向高教研究機構繳納有關會費等，由公共科學與服務部負責。在這種雙重科研撥款體制下，按照科研評估的結果分配經費，往往將大量的資金集中撥付給少數最優秀的部門、院系。

英國“績效撥款”模式注重對高校財政資金使用效率問責。問責機制作用的發揮主要通過如下過程實現:相關機構提供關于高等教育機構質量和成本效率方面的信息，如高等教育質量保障署提供教學與學習質量和結果的信息，績效指標指導小組提供大學綜合績效方面的信息，科研評價小組提供科研質量評價方面的信息，成本與定價小組則提供每個成本中心的成本運行狀況信息等等。HEFCE將這些信息納入撥款過程和撥款公式中，通過教學與科研經費的分配達到對高校財政經費使用進行引導和效率問責目的。

三、中英兩國高等教育撥款模式比較

中英兩國有著不同的經濟、社會、文化背景，兩國的高等教育撥款模式具有共同特點，但更多的表現為差異性。

(一)中英兩國高等教育撥款模式的共同點

1. 政府在高等財政撥款模式演變中起主要作用

我國高等教育財政撥款模式的每一次演變都是在政府法規、政策的大力推動下進行，高等學校、社會、學生及家長和市場等主體都是高等教育財政撥款模式的被動接受者，他們在高等財政撥款模式演變中幾乎沒有或很少起作用。高等教育財政撥款模式的演進主要是迎合了政府各種政策特別是財政體制變動改革的需要，而不是市場經濟下微觀主體的真正需求。同樣，“英國高等教育的撥款部門和機構幾經變遷，每一次變化都體現出政府對高等教育干預的加強，高等教育財政撥款模式的變遷也更多在政府強制推動下進行，高等學校、社會、學生及家長和市場等主體在高等教育財政撥款模變遷中只起著很小的作用”[7]。

2. 國家預算方式決定了高等教育財政撥款模式改革方向

新中國成立以來，國家預算管理體制經歷了四個發展階段。[8]1950～1952年，實行統收統支的預算管理體制;1953～1978年，實行統一領導、分級管理的預算管理體制。在這兩種財政預算管理體制下，我國高等教育財政撥款模式是“基數加發展”，財政統包學校經費。1978～1993年，實行分級包干的預算管理體制，在年度預算核定方式背景下，高等教育財政撥款模式由原來的“基數加發展”變為“綜合定額加專項補助”;1994年至今，實行分稅分級管理的體制，并在2002年開始，財政部對中央部門的預算核定方式為基本支出預算和項目支出預算，在這種背景下，我國高等教育財政撥款模式又改為“基本支出預算和項目支出預算”?？梢娫谖覈S著國家預算方式的變化，高等教育財政撥款模式也跟著發生改變。兩者的同時改變，絕非一種偶然，而是因為國家預算模式的改變，導致財政資金的分配原則、方法、結構發生了改變，國家財政體制中的高等教育財政撥款方式自然隨著發生變化。

英國目前的國家預算管理體制是“盎格魯——美國”績效管理模式[9]，在這種財政預算模式下，國家的立法機構和財政部門都傾向于減少對投入和預算過程的控制，而更加強調預算管理的績效產出與結果導向，同時也賦予各部門和機構以更大的預算資金綜合使用的權利。與國家預算模式相對應的是，英國高等教育財政模式也采用“績效撥款模式”，強調對高等學校財政資金使用效益進行評估與控制，評估結果影響到下一年度獲得財政資金的額度。

(二)中英兩國高等教育撥款模式的差異

1. 集權程度存在差異

我國屬于集權型國家，中央集權明顯。這種集權不僅表現在政治、社會、經濟的各個方面，而且在高等教育財政撥款上也不例外。政府對高等教育發展的財政資金提供都是由財政部進行統一預算，資金提供總額及分配結構都由財政部和教育部共同制定，高校與社會在高等教育財政預算及撥款中沒有或很少有發言權。高等教育財政撥款模式集權程度較高。

英國實行的是中央集權與地方分權相結合的政治體制，相應的，其教育及教育財政實行的亦是集權與分權相結合的管理體制。中央設教育和科學部，主要負責制定高校的辦學方向和撥款原則，而具體的撥款則由幾個基金會來負責管理。其中，教學經費和經常性的科研經費主要由設立在英格蘭、蘇格蘭和威爾士的三個高等教育基金會分別撥付，而科研經費的撥付則是通過所謂的雙重科研撥款體制來進行[10]，即除了經常性科研經費是由高等教育基金會負責外，另一塊科研項目撥款則是由研究基金會來撥付。高等教育財政撥款模式是集權與分權相結合。

2. 撥款部門不同

我國目前的高等教育撥款機制是通過財政部向教育部撥款，教育部再向各個高校撥款。撥款部門是純粹的官方部門，其人員都是政府官員，撥款的整個操作程序都要受到政府的直接干預，受人為因素影響很大且沒有透明度。撥款決策缺乏大學和社會的共同參與，撥款金額往往取決于財政的供給能力，而且預算的執行也缺乏法律意義的約束，使得撥款往往成為政府的“單方行為”。這既不利于政府實施宏觀調控，也不利于高校自主辦學。

英國目前的撥款機構是高等學校撥款委員會(HEFCE)，它不是一個政府部門，而是承接政府對高等學校撥款的事業性中介機構，在業務上接受政府的指導，在運作上具有相對的獨立性。這種中介機構是大學和政府之間的一個“緩沖器”，它一方面確保政府的財政撥款能順利地下達到各大學，另一方面又使得大學“自治”的傳統免受不必要的政府行政干預的損害。雖然政府部門不與大學直接發生關系，但政府的干預和控制并未失去。政府確定對高等教育撥款的資金總額，并根據國家高等教育的政策目標和重點提出資金分配的指導原則和總體比例;撥款機構依據國家確定的原則，提出和改進具體操作辦法，通過透明、公正的方式把資金分配到各個高等學校。[11]

3. 撥款依據相異

我國的撥款模式以生均成本為撥款依據，注重對高校運行成本的補償，依據學生數量而不考慮質量和效益。其價值導向是維持擴大的教育規模，不必講求教育質量和效益。但是對生均成本的測量極為缺乏科學性，沒有考慮到不同地域、不同類別、不同專業的學生在生均成本上存在較大的差異，承認歷史支出的合理性。學校獲得的撥款往往不僅僅與學校業務有關，而是更多地取決于有關人員之間的人際關系，容易出現人為因素干擾和暗箱操作。

英國的高等教育撥款主要以高等院校的教育數量、教育質量和辦學效益等綜合績效指標為撥款依據，將資金分配與資金使用效果聯系起來，注重資金的使用效率，以使那些培養更多學生和教學質量更高的學校得到更多的資源。高等教育財政資源的分配機制更加簡單、公平和透明，高等院校不是像我國那樣“跑部錢進”，而是將以結果和顧客為中心的理念注入院校的日常管理與教學之中，努力提高教育質量，以在大學之間的質量競爭中取得優勢地位而獲得更多的財政撥款。

4. 財政資金在高校內部分配及問責機制有別

我國屬于集權型國家，高等教育財政撥款預算及分配結構完全由政府部門決定，高校接受高等教育財政撥款以后，其經費使用結構必須按照政府規定的科目進行，高校在自主安排高等教育財政經費使用方面沒有自主權。但是，與政府對高等教育財政經費使用結構嚴格控制相反，政府就高等教育財政經費使用結果與績效沒有科學嚴密的審計檢查，經費使用結果與效率缺乏有效監督與評價，導致了高校高等教育財政經費使用的無效率現象存在。

英國屬于集權與分權相結合的國家，政府給予高校高等教育財政經費使用極大的自主權。高?？梢愿鶕W校自身發展需要，自主安排經費使用，政府不過問經費使用結構，但對經費的使用績效進行問責，并引導高校將經費往政府希冀的方向投入。

5. 撥款效率迥異

我國高等教育財政撥款模式比較粗糙，缺乏完善的撥款公式，人際關系因素和暗箱操作比比皆是，撥款的科學性和合理性十分欠缺。沒有撥款中介機構，高校直接面對政府，政府撥款的“協商”程度很大，估算又比較隨意，缺乏科學、嚴明、公平的制度的保證，“跑步錢進”現象嚴重。這不僅極易導致“權力尋租”的腐敗現象，而且使得高校難以制定有效的發展規劃和事業規劃，其結果是教育規模日益擴大，教育質量日益低下，高等教育財政撥款模式缺乏公平與效率。

英國的高等教育財政撥款模式簡單、公平、透明和自主，資金的分配主要以高等院校的教育數量、教育質量和辦學效益等綜合績效指標為撥款依據，能使資金流向那些能提供更多數量、更高質量的高校，促使高校之間開展良性質量競爭，有利于國家整體高等教育水平與質量的提高，高等教育財政撥款模式公平且具有效率。

四、對我國高等教育財政撥款模式改革的啟示

高等教育財政撥款模式及其激勵機制，是一種比直接的行政手段更為有效的指導高等教育發展的手段。英國高等教育財政撥款模式作為當今比較先進、科學的撥款模式，受到了越來越多的國家關注和仿效。因此借鑒英國高等教育財政撥款模式的成功經驗，對我國高等教育撥款模式改革，無疑具有重要的啟示。我們在以后的高等教育財政撥款模式改革中，至少應該注意以下幾點。

1. 建立高等教育財政撥款中介機構

我國應借鑒英國的成功經驗，在運作機制上引入撥款(評估)中介機構。經費不直接撥給學校，而由中介機構進行相對獨立的運作，將評估結果與撥款掛鉤。在政府和高校之間引入撥款(評估)中介機構的目的是:增加撥款的透明度，克服高校的成本最大化行為，提高資金的利用效率，提高高等教育質量。在我國的具體國情下，高等教育撥款中介機構應是一個準官方屬性的組織，隸屬于教育行政部門，但具有較大的獨立性;其成員組成包括政府官員、教育專家、學者等;其主要職能是為政府制訂高校整體財政計劃，明確各高校使用經費應承擔的義務，與評估機構密切配合，將撥款與評估結果掛鉤，確保經費使用的效益和效率等。[12]同時，它本身應接受政府部門和社會的監督。[13]

2. 向“基本支出預算+項目支出預算+績效支出預算”模式轉變

我國高等教育撥款模式改革，可在項目支出中派生出一塊績效支出，即高等教育撥款模式改革的方向是“基本支出預算+項目支出預算+績效支出預算”?；局С鲱A算維持學校正常運轉，項目支出預算支持學校提高性項目的開展，績效支出預算提升學校的辦學水平。項目支出和績效支出可面向全體普通高等學校。這樣做有兩個好處:第一，沒有實行突變性變革，高等教育財政撥款的相關利益者都能在較短時間里接受新的撥款模式;第二，在新的撥款模式中考慮了績效因素，避免以往模式對績效不加考慮的不足。

具體的撥款模式設計是將高等教育的財政性撥款分為教學和科研平臺建設兩大部分。教學撥款以公平為主，主要按照生均成本和學生數進行撥付，以保證基本經費對每所學校、每個學生的起點公平，而后輔之以評估為基礎的質量與特色撥款，以利于產生更大的效益;科研平臺建設撥款以促進科研效率、特色建設為主，按學科通過競爭性評估撥付，并輔之以體現國家利益導向的特色及創新撥款。該撥款為持續性常規撥款，將來可以替代或整合已有的“985工程”、“211工程”、重點學科建設等項目。

3. 建立健全高校質量評估制度

建立健全高校質量評估機制和評價指標體系，將評估的結果與提高性撥款直接掛鉤，運用績效對高等學校的提高性撥款使用的效益、效率和質量進行衡量，以決定后續撥款的多少、方向、形式和方法等。督促高校把有限的資源用到實處、用得經濟，提高效益。促進高校間的良性競爭，使教育資源得到更為充分、有效的利用;同時政府要承擔起制定適合我國國情的績效撥款指標的工作，將撥款與評估密切結合起來，鼓勵高等學校進行資源的合理競爭，以實現既能優化資源分配，又能提高高等教育整體水平的目的。同時還要注意加快形成政府宏觀管理、高校自我約束、社會參與評價相互結合的有效機制，推動高校成為“面向社會依法自主辦學的法人實體”。在處理政府與高校的關系上，要改變以前單純依靠行政命令等方式管理高等教育的方法，要主動使用績效撥款這一新的、符合市場經濟的管理方法。通過成立專業的、權威的評估機構，強調公開競爭和績效評估的觀念來指導高校的發展。這實際上是一種比直接的行政干預更為有效的激勵和管理機制。

參考文獻:

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[7]轉引自:孫國英.教育財政制度創新與發展趨勢[M].北京:社會科學文獻出版社，2002.

[9]http://www.cfen.com.cn/web/ckb/2006-10/27/content_299846.htm.

[10]陳國良.教育財政國際比較[M].北京:高等教育出版社，2000.67.

[11]http://www.hefce.ac.uk/unicoll/.

[12]Sh-Hsyu Su.2004，Property ownership: Non-govern-mental higher education in China， Comlumbia University， PhD dissertation.

[13]柯聞秀，曲紅.高等教育撥款機構:政府與大學的“緩沖器”[J].湖南人文科技學院學報，2007(2):111-114.