中美高等教育券政策的比較分析

摘要:“教育券”作為一種新穎的教育政策工具在中美兩國的高等教育領域得到運用。通過比較發現，中美兩國的文化傳統、政策的決策程序與合法性以及適用范圍等方面存在明顯的差異，這也是兩國高等教育券政策不同走向的原因所在。我國實行高等教育券需要進一步加強理論和實踐研究，增強政策的開放性以及政府和高校的市場回應性。

關鍵詞:中美兩國;高等教育券;比較分析

“教育券”是19世紀50年代美國新自由主義經濟學家弗里德曼提出的教育市場化改革策略，其核心涵義是政府把教育經費折算成一定數額的有價證券發給每位學生，學生可以不受學區限制選擇學校，而學校把所收集的“教育券”向政府兌換現金，用以支付辦學費用。教育券作為一種具有全新治理理念的政策工具從學生和家長的角度入手，通過強化其選擇權而在教育服務中巧妙地植入市場機制。因此，半個多世紀以來，“教育券”在很多國家得到應用，特別是在美國的高等教育領域取得很好的成效，并作為“市場本位的改革策略”與“標準本位的學校改革策略”以及“全校改革策略”一起構成了美國高等教育改革相互競爭的三種策略。

五十年后，“教育券”作為一種新穎的教育政策工具而登陸中國，最早在浙江長興與湖北監利等地的基礎教育領域實施。隨后，浙江和上海閔行區開始實施“高等教育券”制度。我國的高等教育券是對美國模式的借鑒，但在實施的背景、過程、方案、策略等方面都與美國的“教育券”不同，其效果也必然不一樣。美國的高等教育券經歷了半個世紀而逐步完善和拓展，正發揮著積極的政策工具作用，而我國的高等教育券卻在“嫁接”過程中遭遇諸多阻礙，其政策工具的作用尚難顯現。因此，分析中美兩國影響高等教育券政策運行效果的政策環境和關鍵因素，對我國高等教育券政策的制定和實施具有重要的借鑒意義。

一、中美高等教育券的發展演變

“GI法案”作為一個深遠影響的社會政策立法，是美國高等教育券之濫觴。為解決“二戰”后退伍兵的安置難題，羅斯福總統1943年的“爐邊談話”接受了退伍軍人要求的“提供由政府出資接受進一步教育或職業訓練的機會”等建議;1944年，參議院、眾議院以及羅斯福總統分別批準了《軍人權利法案》(GI Bill of Right，即“GI法案”)，為1600萬美軍戰后的退伍安置提供保障。該法案“向男女軍人提供在退役以后再繼續接受教育或技術訓練，或者參加復習或進修課程的機會，不但免交每學年不超過500美元的學費，而且有權在學習期間按月領取生活補貼” [1] 。據此，數百萬的退伍軍人離開了當時緊張的就業市場，選擇了高等教育。在峰值年份的1947年，退伍軍人占了49%的高校招生份額;到1956年原GI法案結束時止，1600萬“二戰”老兵中的780萬參加了高等教育或相關培訓計劃，占參戰人數的48.7%。 [2] 1984年，《蒙哥馬利士兵法案》繼承了原《軍人權利法案》的靈魂，該法案規定，退伍軍人在10年內每個月能獲得672-800美元(最多36000美元)的資助來支付長達4年的全日制學習。至今，1800多萬退伍軍人參加了該資助的教育計劃，投入達到700億美元，占政府對后義務教育和培訓資助大約一半的經費。

美國的另一個龐大的高等教育券政策是1980年以來的“佩爾獎學金計劃”(the Federal Pell Grants)。該計劃由聯邦政府確認資助對象，使他們就讀合格的市民學院、大學或技術學院，他們可以作為本科學生攻讀大學的技術證書或者文憑;或沒有取得學士學位或研究生水平的大學學位等的學生每年可以得到一次400美元到4050美元不等的資助金。同時，美國政府為了更好的培養和留住人才，與佩爾獎學金密切配合的兩個高等教育券政策相繼出籠。如2006年的學術競爭力補助金計劃(the Academic Competitiveness Grant)為一年級本科生提供最多750美元和二年級本科學生最高為1300美元的資助;國家智能獎學金計劃(the National Science and Mathematics Access to Retain Talent Grant)為三、四年級本科生提供最多4000美元的資助，而2008年佩爾助學金對每名學生資助的數額也由現在的550美元提升至4600美元。2007-2008年度最高佩爾補助金為4310美元，2008-2009年度最高佩爾補助金將達到4731美元。這些補充計劃與佩爾獎學金一起形成了相互關聯的、較為完整的高等教育券的政策體系，每年大約有三分之一(520萬名左右)的大學生能夠獲得這筆助學金。

與“GI法案”和“佩爾獎學金計劃”不同，科羅拉多州的“大學機會獎學金”(College Opportunity Fund，簡稱COF)直接發放給高校。為了走出高等教育資金需求不斷攀升的困境，美國科羅拉多州在2005年秋季正式實施高等教育券計劃。政府對高等學校不再直接撥款，給每個居住在該州的公民一份教育券，學生注冊進入參加該計劃的高校后，通過州學生貸款項目，相關資金按照各高校學生入學人數的多少進行分配。進入公立大學的學生可以獲得每年2400美元面值的教育券;申請進入政府指定的三所私立大學的學生，可以得到每年1200美元面值的教育券。這是美國歷史上除了“GI法案”外，又一個以高等教育為對象的規模巨大、影響深遠、爭議眾多的高等教育財政改革計劃和教育券實踐。科羅拉多州也成為美國第一個在全州范圍內應用教育券的州。

高等教育券在我國運用的歷史很短。為了鼓勵考生積極報考優秀民辦高校，同時扶持具有潛力的民辦高校快速發展，2004年4月1日，浙江大學教育學院民辦教育研究中心和中國教育先鋒網聯合部分民辦高校共同發起設立國內第一個具有民間性質、面向全國、不受地域限制的民辦高等學校“教育券”計劃——“先鋒教育券”。“先鋒教育券”面值500元，向參與該計劃的民辦學校當年就讀學生發放，北京的中國管理軟件學院、浙江的浙江宇翔外國語專修學院和浙江西子理工專修學院等十余所民辦高校成為“先鋒教育券”首批發起和參與單位。

2007年秋季，上海閔行區政府為了救助貧困家庭的高中、大學教育難題而出臺了具有“教育券”思想的《閔行區戶籍低保家庭子女減免學費接受高中、高等教育的實施辦法》。根據規定，就讀普通全日制本科高校、高等職業學校(不含民辦)的貧困學生，在向學校提出補助申請后，如果學費支出仍有不足，可以按受助后補差的方法，享受到閔行區政府每年5000元以內的學費資助。凡符合資助條件的低保家庭學生，可向戶籍所在地的鎮、街道社會救助管理所提出書面申請，經審核確認后可獲得由區民政局和教育局聯合印制的實名制“助學券”。

二、中美高等教育券的政策環境差異

美國政策科學學家安德森認為，政策行動的要求產生于政策環境，并從政策環境傳到政治系統。政策環境是影響政策產生、存在和發展的一切因素的總和，它既包括自然環境也包括例如政治狀況、經濟社會狀況、文化狀況、教育狀況、法律狀況、人口狀況、科技狀況、國防狀況等在內的社會環境。政策的社會環境對公共政策起著更直接更重要的影響、制約甚至決定作用。中美兩國的高等教育券的政策環境差異主要體現在以下幾個方面。

1. 傳統文化的差異

高等教育券是一種基于自由主義的市場化改革機制，它賦予了家長們自由選擇的權利，一方面使他們得以逃離政府對高等教育的壟斷;另一方面使公共教育資金控制在家長手中，每個學生在進入他所選擇的學校時，同時也帶去了一筆公共資金。從某種意義上說，高等教育券制度顛覆了“政府→院校”這一傳統的資源配置體制，代之以“政府→學生→院校”的消費者為軸心的資源流動模式，從而將教育消費者在教育供求體系中的地位由被動接受的角色轉為資源流向及流量大小的實際決定者。教育券的概念背后是一種典型的以消費者需求為導向的資助機制。[3]

美國本身是一個高度市場化的國家，高等教育已經達到普及化程度，各高校之間的生源競爭已經如火如荼，在這種競爭中形成的市場文化已經深入到高等教育機構當中，并成為指導高等教育機構行為的重要因素。因此，作為市場化的教育撥款政策，美國高校更容易接受和理解。我國具有“重義輕商”的文化傳統，數千年來對“市場”意識和市場文化極度排斥。

傳統文化作為一種隱性力量影響著我國高等教育的行政文化。高等教育行政文化主要是指各級黨政機關等行政主體在對高等教育進行管理時，影響甚至決定其行為的一系列行政道德、行政理念、行政規則、行政環境等各種道德現象、心理現象和精神活動狀態。行政文化是影響政策實施的重要環境。高等教育券改變了政府與高等教育機構之間的直接利益相關性，而在兩者之間加入第三者的平衡“治理”模式，其實質就是重構政治、市場與學術關系。實施高等教育券政策后，政府僅僅是教育券的提供者與兌換者，而將教育經費控制權讓渡給學生和家長，政府的權力在弱化。

美國高等教育的歷史要長于美國的歷史。最初在殖民地上建立起來的是哈佛學院(1636)，威廉和瑪麗學院(1693)、耶魯學院(1701)等9所學院早就產生于美國獨立之前。即使美國在1783年獲得獨立，美國政府也是無暇顧及高等教育的存在與作用，因此，美國政府和大學的關系一開始就處于一種比較超脫的狀態，大學擁有較大的自主發展權而充滿了生機和活力。1876年達特默斯法案的裁決使私立學院獲得了不受州政府干涉的法律保護，由大學自己決定發展的目標和方向，使大學在法律上獲得了自治權的充分保障。可以說，美國高等教育券的核心取向與高等教育的“剝離”型的行政文化傳統具有一致性，因而，更能得到政策主體的認可。

我國歷來有集權的政治傳統，對下屬機構的控制是行政文化的重要取向。中國的高等教育機構基本是政府(中央政府或者地方政府)的附屬物，掌握行政權的政府壟斷了高等教育機構的一切活動，大學的設立、結構、布局、經費來源，甚至教學和招生都會受到政府的控制。盡管我國高等教育管理體制經歷了從中央集權、中央與地方分權、擴大學校辦學自主權到形成中央與地方兩級管理、以省級統籌為主的曲折發展過程，但我國歷次高等教育管理體制的變革，并沒有改變單一的模式，更多的是改變中央與地方的管理權限。我國政府與大學的關系，總體而言仍是一種控制與被控制的關系，政府仍是大學管理的中心，管理方式基本上沿襲以往行政控制的方式進行。高等教育券作為一種政策工具試圖沖破這種統治型行政文化傳統自然具有艱難性。

2. 決策程序的差異

美國高等教育券的實施與改進都是一個自上而下的過程。如首開美國高等教育券政策實踐先河的GI法案是通過參議院、眾議院先行分別批準后，經最高權力者羅斯福總統正式簽署。但在整個政策制定過程中，立法機關給予了高等教育部門比較充分的準備時間。為了保證政策對軍人的有效性，政策的制定者們設立了一個由高校、軍人等參加的多方代表協調委員會，因此，整個政策的制訂過程也就是多方利益代表的協商與談判過程，政策的總體方案在得到多方利益代表的一致同意后，立法機關才通過表決。又如佩爾獎學金計劃也是由聯邦政府最早發起、制定與修改，高校和社會機構參與其中進行協商與博弈。因此，美國的高等教育券政策具有權威性以及持續性，經費也有聯邦或者州財政的支持，這無疑更有利于政策的有效執行。

而我國的高等教育券最早是由科研機構在非政府力量參與的情況下聯合民辦教育機構參與，其經費的來源以及整個計劃權威性難以保證。從嚴格意義上來說，浙江民辦學院的“先鋒教育券”計劃還不是一個政策措施，僅僅是一個民辦學院與公辦學院進行競爭的權宜之計。而上海閔行區的“助學券”雖然具有政策要素，但是，其決策程序與美國的教育券具有明顯的差別，帶有太強的地方特色，而不利于教育券政策適用范圍的拓展，其實效性以及連續性還有待進一步觀察。

3. 政策的合法性差異

“合法性”表示某一事物具有被承認、被認可、被接受的基礎，至于具體基礎是什么，要看實際情況而定。而“合法化”可以理解為在合法性可能被否定的情況下對合法性的維護，就是指在合法性的客觀基礎被質疑的時候，為達成關于合法性的某種共識的努力。 [4] 一項政策能否得到有效的執行，與該項政策的合法化程度密切相關，因而政策合法化是一項政策活動的必要環節。

合法化過程中重要的一環是，在通過立法機關的表決后變成了一項大家必須共同遵守的法律。政策法律化是政策合法化的一種重要而特殊的形式，它使得該項政策在執行過程中能得到法律的保護。美國“GI法案”的出臺首先是基于退伍軍人的利益要求激發了公眾參與國家事務的熱情，羅斯福的政策建議得到國會的支持，參議院、眾議院對法案的草案進行了廣泛的爭議和討論后批準生效。合法性為政策的連續性提供了保障。如1972年美國頒布了與《軍人權利法案》相關的重要法案《高等教育法修正案》，改變了資助資金的“游戲規則”，引導高校教學改革，促進了美國高等教育市場化的傾向;而“佩爾獎學金計劃”也因為有《1965年高等教育法》作為法律依據，而歷經幾十年不斷完善。因此，該法案贏得了眾多的支持者，它是“過去美國國會通過的最好法案”，紐約州教育署長John S. Allen曾巧妙地總結:“一個重大教育計劃達到出人意料的發展規模，是因為退伍老兵和普通民眾在某些角度上對國會法案的看法是其制定者始料未及的，也是因為從中獲益的退伍軍人人數遠遠超出人們的預計……國會法案的實行，很少會如此高程度地將成功和意外結合為一。” [5]

而我國的“先鋒教育券”和閔行區高等教育券政策在制定過程中即存在合法性程度不夠的缺陷，這種缺陷最現實和直接的表現是政策的制定主體權限到底有多大?“先鋒教育券”的制定者是各民辦院校和研究機構，其本身就不具有合法的行政權限。因此，教育券的效力和資金來源難以保障，在計劃執行過程中難免會走樣，也必然會影響“先鋒教育券”的持續性。而閔行區的高等教育券的政策制定主體雖然具有行政權，但是其范圍很有限，更不具有立法權，其政策的合法性也就僅僅局限于閔行區之內。另外，立法權的缺失，使得政策不能成為法律，不能改變對高等學校的財政投入機制，閔行區的高等教育券僅僅停留在“助學資助”層面，教育券的市場化屬性沒有體現出來。

4. 適用范圍差異

從內涵來看，高等教育券的合法性是影響政策適用范圍的一個重要方面;在外延來看，政策環境也是影響其適用范圍的一個重要方面。高等教育券作為一種政策對“社會價值做權威性的分配”，自然會牽涉到這些“價值”(財富)分配給誰的問題。從財政供給的角度來看，高等教育機構基本可以分為“公”、“私”兩種。公立大學的“國家屬性”天生具有分配社會價值的權力，而“私立”大學能否從公共財政中分得“一杯羹”就要看不同國家賦予私立學校的法律地位了。

隨著19世紀中期美國州立大學和贈地學院的發展，在美國形成了“私立大學”和“州立(公立)大學”并駕齊驅的高等教育格局。前者由私人和團體出資建造舉辦，由捐款和學費維持運行;后者由政府出資、出地建造舉辦。美國一些私立大學的產權屬于私人或者團體，但同時它們又受到國家或者地方政府的經濟支持，往往給予私立大學與公立大學一視同仁的發展機會。因此，在美國如哈佛、斯坦福等很多著名的大學都是私立大學。美國對私立大學的態度使得美國高等教育券的使用范圍得到拓展，美國政府通過高等教育券資助私立院校學生的學費和購買服務項目等。

我國民辦高校的發展首先是以“公有制體制外增長”的方式出現的，再經歷了一個控制型發展到大力發展的過程。與公辦高校相比，我國民辦高校處于絕對不均等狀態，其生存的空間狹小。我國政府在制定高等教育發展政策制度時，主要從公辦高校發展的角度來考慮，即政策制度服務的對象以公辦高校為主，相應的支持政策主要是針對公辦高校制定的。在政府掌握絕對數量的教育優勢資源的情況下，民辦高校發展所需的政策支持就只停留于宣言形式，實際的支持力量只能求助于市場。從我國高等教育券的實踐來看，“先鋒教育券”就是民辦高校求助于市場的一種行為，而閔行區的高等教育券就直接把民辦高校排除在適用范圍之外，使得參與主體不足，其政策效果也難以顯現。

三、中美高等教育券比較分析的啟示

目前，理論界比較認同高等教育券的政策工具價值，但是，再好的理論若不能轉化為實踐力量，其價值就無法顯現，甚至政策使用不當還會對實踐造成傷害。通過對中美兩國高等教育券實踐的差異比較，給我們今后高等教育券政策工具的優化和大規模實施提供了不少啟示。

1. 增強對高等教育券的理論和實踐研究

美國是高等教育券的誕生地，它具有非常豐厚的滋潤理論和支持實踐的土壤。教育券理念引入我國的時間還不是很長，一些核心理念和方案還沒有得到充分認識。因此，對于這個政策應采取兩條腿走路的方針，在發揮我國傳統的群眾廣泛參與、地方政府和領導人積極推動政策的形成模式的優勢的同時，應特別重視和加強相關領域的專家學者對高等教育券的理論進行系統、深入的研究，同時把理論和實踐結合起來，鼓勵一些地方政府積極參與試點，或者就某一項目如貧困生資助項目等在全國先行試點，以獲得更加可行的借鑒方案。在試點過程中要及時總結經驗教訓，對現有政策措施的實施進行全面督導檢查，對政策方案進行全面反復論證，使高等教育券政策的決策和實施體現為一個在不同政策層次上反復進行調整和修訂的、全方位的漸進決策過程，最大限度地降低高等教育券政策的成本和代價，提高其有效性。美國的“GI法案”和“佩爾獎學金”計劃就是經歷一個理論與實踐不斷雙向建構的過程，其內容和方案的嚴密性得到不斷的加強。

2. 增強高等教育券政策的開放性

高等教育是一個“準公共產品”，因此，高等教育政策必然牽涉到公共利益和私人利益，政策的制定與實施也少不了利益相關者的參與。然而，我國目前的高等教育政策呈現相對封閉的、以政府權力機構為主導的特征。在政策的制定過程中各種非官方的參與者，包括各種利益相關者如學生家長、高等教育機構、專家學者等，既缺乏參與政策制定過程的憲法保障，也缺乏必要的參與渠道和機會，加上政府內部權力過于集中，所以，我國高等教育政策不僅表現出一定的偶然性，而且往往會偏離公共利益而傾向某個利益集團或者政府偏好，從而加大了政策的執行成本，產生政策扭曲，影響政策和制度的權威性。我國兩地的高等教育券政策的出臺是兩個極端:一個是走民間道路，一個是政府主導路徑。這兩種方式都無法體現政策的合法性和有效性，只有兩種方式有效結合才能發揮政策的工具效能。

3. 政府和高校需要增強對市場的回應性

高等教育券是產生于市場化改革的理念，是救治“政府失敗”的一種政策工具，政策的產生與執行都離不開政府和高校的市場化意識和市場化運作能力。以往，我國政府的權力過于集中會造成高等教育政治決策失誤、高等教育管理的低效率、高等教育物品分配的不平等;同樣，高等教育機構在高度同構化、在浪費了大量資源的同時，也無法滿足公眾多樣化的需求。究其原因就是長期行政化的高等教育管理體制造成了政府和高校對市場需求的“集體無意識”，增強政府和高校對市場的回應能力既是高等教育券的目的也是其實施的條件。政府可以通過完善立法的方式，界定自身在高等教育管理中的職能范圍，發展第三部門在高等教育資源配置中的力量，使自身從行政化的泥沼中抽身出來;而高校應更加完善并實行“完全學分制”，高校之間形成學分互認的伙伴關系和競爭關系。

參考文獻:

[1]關在漢編譯.羅斯福選集[M].北京:商務印書館，1982.473.

[2]Feature Story. The GI Bill. http://www.gibill.va.gov.

[3]陳立.西方高等教育視野下的教育券問題[J].外國教育研究，2004(3):34-38.

[4]陳振明.政策科學——公共政策分析導論[M].北京:中國人民大學出版社，2003.24.

[5]Keith W. Olson. The G.I. Bill and Higher Education: Success and Surprise[J]. American Quarterly， Vol. 25， No. 5 (Dec.， 1973)，610.