試析澳大利亞政府高等職業(yè)教育政策的價(jià)值取向

摘 要:澳大利亞經(jīng)濟(jì)的繁榮與其職業(yè)教育的高度發(fā)達(dá)是分不開(kāi)的。本文從促進(jìn)澳大利亞高等職業(yè)教育改革的法律和措施入手，探討澳大利亞在高等職業(yè)教育發(fā)展中的政策取向，以期對(duì)我國(guó)高等職業(yè)教育的改革有所借鑒。

關(guān)鍵詞:澳大利亞;高等職業(yè)教育;政策取向

澳大利亞職業(yè)教育為澳大利亞經(jīng)濟(jì)的振興和繁榮作出了巨大的貢獻(xiàn)，尤其以TAFE(Technical and Further Education)學(xué)院為代表的職業(yè)技術(shù)教育，不僅是澳大利亞培養(yǎng)新型勞動(dòng)力的重要基地，還是教育出口的重要資源。完善的職業(yè)教育體系體現(xiàn)了澳大利亞政府的政策取向，筆者從其高等職業(yè)教育入手，探索澳大利亞政府實(shí)現(xiàn)其政策取向的成功經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)我國(guó)高等職業(yè)教育的改革有所借鑒。

澳大利亞職業(yè)教育雖然擁有100多年的歷史，但其現(xiàn)代高等職業(yè)教育體系是20世紀(jì)70年代以后才開(kāi)始構(gòu)建的。1974年3月5日，以耶·坎甘(Kangan)為首的技術(shù)與繼續(xù)教育咨詢委員會(huì)向澳大利亞政府教育部長(zhǎng)提交了一份著名的《Kangan報(bào)告》。報(bào)告指出:從現(xiàn)在開(kāi)始至20世紀(jì)末，必須給澳大利亞的職業(yè)教育以充分的重視，把技術(shù)教育與繼續(xù)教育結(jié)合到一起，把學(xué)歷教育與崗位培訓(xùn)結(jié)合到一起，建立新型的TAFE學(xué)院，實(shí)施新型的技術(shù)與繼續(xù)教育;建議澳大利亞聯(lián)府向各州政府提供980萬(wàn)澳元的特殊工作資金，資助TAFE學(xué)院建設(shè)。[1] TAFE學(xué)院的創(chuàng)立，標(biāo)志澳大利亞現(xiàn)代高等職業(yè)教育的誕生。

一、澳大利亞政府高等職業(yè)教育發(fā)展政策的價(jià)值取向

(一)促進(jìn)教育公平

澳大利亞高等職業(yè)教育是一種面向人人的教育。從20世紀(jì)60年代起，教育公平成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。澳大利亞地域廣闊，絕大多數(shù)地區(qū)人口稀少，這種地理人口分布特點(diǎn)決定了采用常規(guī)的方法很難使那些人口稀少地區(qū)的公民接受到正規(guī)的高等教育。澳大利亞政府將實(shí)現(xiàn)教育公平的途徑指向高等職業(yè)教育領(lǐng)域。1974年發(fā)表的《Kangan報(bào)告》指出，高等職業(yè)教育要更加關(guān)注婦女、土著人、遠(yuǎn)離市區(qū)的人和殘疾人等社會(huì)不利群體。 [2] 借助互聯(lián)網(wǎng)，澳大利亞建立起覆蓋城市和農(nóng)村的遠(yuǎn)程職業(yè)教育網(wǎng)。為保證教育的質(zhì)量，從20世紀(jì)70年代起，澳大利亞政府積極開(kāi)發(fā)國(guó)家“關(guān)鍵能力標(biāo)準(zhǔn)”(Key Competency Standard)和“培訓(xùn)包”(Training Package)，對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)資料、學(xué)習(xí)進(jìn)程、師資培訓(xùn)、教材等內(nèi)容作了統(tǒng)一的規(guī)定，以確保教育資源的均等。 [3]

1973年，澳大利亞廢止大學(xué)與高等教育學(xué)院的學(xué)費(fèi)，以增進(jìn)社區(qū)處于不利地位學(xué)生的入學(xué)機(jī)會(huì)。此后，按照“教育機(jī)會(huì)均等”的理念，澳大利亞政府幾次改革高校收費(fèi)和學(xué)生資助政策。1988年澳大利亞政府宣布“使用者付費(fèi)”(use pay)的原則，實(shí)行“高等教育成本分擔(dān)制度”(High Education Contribution Scheme-HECS)。一方面要求學(xué)生交費(fèi)上學(xué);另一方面對(duì)于明顯處于不利地位的勞動(dòng)者子女、貧困家庭子女的學(xué)費(fèi)，政府同意向?qū)W生提供貼息貸款，等學(xué)生畢業(yè)找到工作時(shí)再償還。[4] “使用者付費(fèi)”原則的實(shí)施，在推進(jìn)澳大利亞高等職業(yè)教育市場(chǎng)化的同時(shí)，關(guān)注低收入的社會(huì)下層人士，為社會(huì)弱勢(shì)群體創(chuàng)造了一個(gè)繼續(xù)教育的平等機(jī)會(huì)。

(二)實(shí)踐終身教育

澳大利亞職業(yè)教育由三部分來(lái)實(shí)施，即中學(xué)、技術(shù)與繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)、成人與社區(qū)教育機(jī)構(gòu)。中學(xué)階段義務(wù)教育后(10年級(jí)以后)的課程，選修課一般包含學(xué)校和TAFE學(xué)院合作設(shè)計(jì)的職業(yè)教育課程。

為建立靈活的、以工作為基礎(chǔ)的教育與培訓(xùn)通道，從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，澳大利亞政府著手完善國(guó)家能力標(biāo)準(zhǔn)體系，建立與高等教育相關(guān)的國(guó)家資格證書制度。澳大利亞政府立法規(guī)定，職業(yè)教育所開(kāi)設(shè)的課程必須在職業(yè)教育權(quán)威認(rèn)證機(jī)構(gòu)注冊(cè)，凡被注冊(cè)的課程均實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一學(xué)時(shí)數(shù)、統(tǒng)一能力標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)。這樣，中學(xué)階段完成的部分職業(yè)教育課程在攻讀大學(xué)學(xué)位時(shí)可以免修;而各州的TAFE學(xué)院的文憑資格在全國(guó)范圍內(nèi)互通與承認(rèn)。這種將技能訓(xùn)練和文化學(xué)習(xí)等同的教育體制，實(shí)現(xiàn)了高中教育與高等教育的不同教育層次之間、在職教育與普通教育的不同教育類型之間的有效銜接與溝通(如圖1所示)，為終身職業(yè)教育與培訓(xùn)的實(shí)施掃清了障礙。

資料來(lái)源:國(guó)家教育發(fā)展研究中心，《2007年中國(guó)教育綠皮書》(教育科學(xué)出版社，2007年)第260頁(yè)。

《kangan報(bào)告》以后，澳大利亞高等職業(yè)教育放寬了接受回歸教育的條件，工作經(jīng)驗(yàn)、學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)等成為入學(xué)申請(qǐng)的評(píng)估條件。按規(guī)定，申請(qǐng)專科文憑課程的學(xué)生至少要完成相當(dāng)于澳大利亞12年級(jí)的學(xué)校教育;但如果未完成12年級(jí)的中學(xué)教育、年齡超過(guò)21歲又有相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的學(xué)生，學(xué)校也會(huì)破格接收。[5] 這樣，不管是剛跨出校門的畢業(yè)生還是成人均可申請(qǐng)就讀TAFE學(xué)院。

以TAFE學(xué)院為代表的高等職業(yè)教育，現(xiàn)已成為澳大利亞終身教育體系的重要支柱，它打破了“大學(xué)為青年而設(shè)”的傳統(tǒng)觀念，構(gòu)建了一種“學(xué)習(xí)—工作—學(xué)習(xí)—再工作”的終身循環(huán)的教育體系，使人們可以在一生中自主地選擇適宜的時(shí)間和地點(diǎn)進(jìn)行學(xué)習(xí)。

(三)促進(jìn)個(gè)人的就業(yè)和學(xué)生綜合能力的發(fā)展

優(yōu)先考慮社會(huì)需要和學(xué)生就業(yè)需求是職業(yè)教育發(fā)展的動(dòng)力和基礎(chǔ)。澳大利亞政府將促進(jìn)就業(yè)、適應(yīng)人才綜合化的社會(huì)發(fā)展要求作為其高等職業(yè)教育改革的基本目標(biāo)。1990年澳大利亞發(fā)表了《Finn報(bào)告》，建議15—19歲的所有義務(wù)后教育和培訓(xùn)課程應(yīng)該包括關(guān)鍵能力的內(nèi)容 。[6]所謂關(guān)鍵能力，即收集、分析、組織意見(jiàn)和信息的能力、表達(dá)意見(jiàn)和信息的能力、規(guī)劃和組織活動(dòng)的能力、與他人和在團(tuán)體中合作共事的能力、應(yīng)用數(shù)學(xué)思維和技巧的能力、解決問(wèn)題的能力和利用技術(shù)的能力等。為促進(jìn)相關(guān)能力的具體落實(shí)，1992年9月澳大利亞培訓(xùn)課程委員會(huì)(Australian Committee for Training Curriculum)制定了關(guān)于開(kāi)發(fā)合格的培訓(xùn)課程的方案，要求澳大利亞高等職業(yè)教育的專業(yè)設(shè)置綜合化，使有些專業(yè)內(nèi)容跨學(xué)科體系，以此來(lái)拓寬專業(yè)的覆蓋面。培訓(xùn)課程方案的實(shí)施，為澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)了大量的、能夠適應(yīng)多變工作環(huán)境的高技術(shù)應(yīng)用型人才。

(四)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展

澳大利亞始終將高等職業(yè)教育發(fā)展作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)振興和工業(yè)重建的重要手段。澳大利亞政府要求TAFE學(xué)院將培養(yǎng)各種類型的、訓(xùn)練有素的勞動(dòng)力作為主要任務(wù)。高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)目標(biāo)的清晰定位，使學(xué)校十分關(guān)注人才需求信息，注意供求關(guān)系以及人才培養(yǎng)質(zhì)量與市場(chǎng)需求契合度的問(wèn)題。1981年11月澳大利亞成立了“國(guó)家TAFE研究中心”(NCTR)，專門研究怎樣進(jìn)行改革、建立與行業(yè)企業(yè)發(fā)展及個(gè)人生涯發(fā)展需求相適應(yīng)的職業(yè)教育與培訓(xùn)體系等重要問(wèn)題。1987年澳大利亞政府成立了“就業(yè)、教育和培訓(xùn)部”(DEST)。1990年頒布的《培訓(xùn)保障法》規(guī)定:職業(yè)教育的專業(yè)建設(shè)要由企業(yè)和學(xué)院共同完成。 [7] 1998年澳大利亞政府在廣泛征求地方政府、院校、工商企業(yè)和社區(qū)意見(jiàn)后，實(shí)施《1998~2003年澳大利亞政府職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略》，要求高等職業(yè)教育要根據(jù)全國(guó)行業(yè)組織對(duì)人才數(shù)量及能力要求的預(yù)測(cè)，根據(jù)市場(chǎng)要求，有針對(duì)性地設(shè)置專業(yè)。上述舉措，使澳大利亞高等職業(yè)教育所開(kāi)設(shè)的12個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)，都能較好地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，促使澳大利亞經(jīng)濟(jì)騰飛。

二、借鑒和反思

(一)把高等職業(yè)教育看作實(shí)現(xiàn)教育公平、促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑

澳大利亞從國(guó)家政策和制度上都不允許技術(shù)與繼續(xù)教育學(xué)院升格，但職業(yè)教育在澳大利亞享有很高的地位，尤其是義務(wù)教育后的技術(shù)教育，它是澳大利亞高等教育中的重要組成部分。《Kangan報(bào)告》就指出，TAFE學(xué)院應(yīng)該是一種既不比其他教育高也不比其他教育低的教育。[8] TAFE學(xué)院的文憑得到各行業(yè)、雇主及大學(xué)的廣泛認(rèn)可。在我國(guó)，高等職業(yè)教育雖然也是高等教育中的一種，但受傳統(tǒng)“學(xué)而優(yōu)則仕”的價(jià)值觀的影響，高職院校被許多人視為二流學(xué)校，許多家長(zhǎng)不愿意送自己的孩子進(jìn)高等職業(yè)院校學(xué)習(xí)。而高等職業(yè)院校自身也深受“重術(shù)輕器”的思想影響，總想摘掉頭上的“職業(yè)技術(shù)”的帽子，為提高辦學(xué)的層次而努力“升本”。要人們轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，必須通過(guò)相關(guān)的法律來(lái)確立高等職業(yè)教育的地位，將高等職業(yè)教育提到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全的高度，把高等職業(yè)教育作為人力資源培訓(xùn)、實(shí)現(xiàn)教育公平的主要途徑和手段。

(二)通過(guò)教育立法而實(shí)現(xiàn)對(duì)高等職業(yè)教育的干預(yù)

在澳大利亞現(xiàn)有的高等教育管理體制架構(gòu)下，大學(xué)與政府的關(guān)系大體上是直接的。后者雖不過(guò)問(wèn)大學(xué)的內(nèi)部事務(wù)，但政府通過(guò)目的性和實(shí)效性極強(qiáng)的立法，調(diào)控高等職業(yè)教育的發(fā)展。20世紀(jì)70年代以來(lái)，澳大利亞致力于促進(jìn)職業(yè)教育培訓(xùn)的終身化，其推進(jìn)體制是以政府和企業(yè)(行業(yè))合作為基礎(chǔ)，為保證政府、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)界之間建立密切的合作，澳大利亞政府頒布了一系列政策法規(guī)，如1990年的《培訓(xùn)保障法》、1992年的《職業(yè)教育與培訓(xùn)資助法》、1997年的《聯(lián)邦服務(wù)提供機(jī)構(gòu)法》等。立法穩(wěn)定了政府、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)屆的合作關(guān)系，保障了市場(chǎng)化的高等職業(yè)教育有序、健康的發(fā)展，保證了職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入。如《職業(yè)教育法》規(guī)定企業(yè)必須承擔(dān)職工和準(zhǔn)備錄用人員的職業(yè)教育費(fèi)用;《培訓(xùn)保障法》規(guī)定年收入在22.6萬(wàn)澳元以上的雇主應(yīng)將工資預(yù)算的2%用于員工進(jìn)行資格培訓(xùn)。[9]

獨(dú)立于政府和學(xué)院的第三方調(diào)研機(jī)構(gòu)如行業(yè)技能委員會(huì)，在政府的立法中起重要作用。這些機(jī)構(gòu)類似于介于大學(xué)與州、政府之間的經(jīng)紀(jì)人，其主要職責(zé)是就國(guó)外職業(yè)教育的發(fā)展變化與國(guó)內(nèi)職業(yè)教育的發(fā)展?fàn)顩r調(diào)研，為政府的立法提供詳細(xì)、可行的分析和支撐，使政府的立法干預(yù)程序更具科學(xué)性。

我國(guó)現(xiàn)行的教育法不健全，現(xiàn)有有關(guān)教育的法律文本有《教育法》、《職業(yè)教育法》和《高等教育法》。高等職業(yè)教育缺少完整的、相對(duì)獨(dú)立的法律體系，如《教育法》中只提到職業(yè)教育，并沒(méi)有具體提到高等職業(yè)教育;《職業(yè)教育法》和《高等教育法》中專門涉及高等職業(yè)教育的地方也不多，而且內(nèi)容多是目標(biāo)性、原則性的，可操作性不強(qiáng)。對(duì)高等職業(yè)教育發(fā)展的導(dǎo)向更多地傾向于使用政策性的文本，如“意見(jiàn)”、“決定”等。這些政策性文本與法律文本相比，不管在制定的過(guò)程還是執(zhí)行的可行性方面都不夠成熟、科學(xué)與規(guī)范。澳大利亞完善、細(xì)致的法律對(duì)高等職業(yè)教育發(fā)展有力促進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。

(三)以教育項(xiàng)目資助的方式保證了教育法的法律效力

澳大利亞政府通過(guò)立法強(qiáng)制企業(yè)參與職業(yè)教育培訓(xùn)的改革和發(fā)展的同時(shí)，也通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)的形式牽制著其高職教育教學(xué)改革的方向。TAFE學(xué)院作為澳大利亞最大的高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)的59%來(lái)自各州和地區(qū)，25%由聯(lián)邦政府提供，其余18%為收費(fèi)所得。聯(lián)邦和州政府資助的教育經(jīng)費(fèi)，凡經(jīng)國(guó)家培訓(xùn)局認(rèn)可的機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人都可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得。2005年，澳大利亞政府頒布了《技能武裝澳大利亞勞動(dòng)力2005年法案》(Skilling Austrialia’s Workfroce Act 2005)。立法的主要目的是通過(guò)聯(lián)邦政府的資金支持，促進(jìn)TAEF學(xué)院在終身職業(yè)教育與培訓(xùn)中發(fā)揮更大的作用。[10] 這種教育資助的方式不僅保證了高等職業(yè)教育的質(zhì)量，更重要的是維護(hù)了職業(yè)教育法的法律效力。

中國(guó)從1996年正式頒布實(shí)施《職業(yè)教育法》至今20多年以來(lái)，我們可以看到，法律文本在執(zhí)行的過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)失效的現(xiàn)象，其原因之一就是政府對(duì)高等職業(yè)教育的投入跟不上發(fā)展的需要。高等職業(yè)教育實(shí)施的是專業(yè)教育，是一項(xiàng)耗資巨大的工程，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府力圖改變高等職業(yè)教育在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的種種弊端，試圖借助市場(chǎng)的力量搞活職業(yè)教育，但企業(yè)參與辦學(xué)本身就具有寬領(lǐng)域性和深層次性的社會(huì)特征，若缺乏相應(yīng)的法律保障，高等職業(yè)教育就難以真正市場(chǎng)化。當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制并不能解決職業(yè)教育的所有問(wèn)題時(shí)，政府在職業(yè)教育發(fā)展中就需承擔(dān)主要責(zé)任。

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