建國后我國高等教育學費制度變遷的路徑與特征

摘要:1952年制定并實施的“免費加人民助學金”制度，構成了建國之后我國高等教育學費制度變遷的制度原點。此后，高校學費制度經過了“政府買單”期、“改革醞釀”期、學費標準“雙軌制”和“并軌”時期以及目前的相關利益主體“均衡博弈”時期，走過了一條由“免費加人民助學金”到教育成本分擔的制度變遷之路。高校學費制度變遷同時呈現出了以增量創新為先導逐步演進至存量調整，漸進式改革伴有反復，強制性制度變遷為主、間以誘致性制度變遷和權利與契約的重新劃分與安排的特征。

關鍵詞:高等教育;學費;制度變遷;路徑;特征

建國以來，高校學費制度經歷了長遠而深刻的變化?！皻v史學家恰如其分地告訴我們，如果你要知道你往哪兒走，知道你已經到過哪兒是有幫助的。我們還可以說:知道現在哪兒也是有幫助的。”[1]了解中國高等教育學費制度的演化路徑和特征無疑會對中國高等教育學費問題的發展變化有清晰的把握，得出對高等教育學費制度研究的有益啟示。按照高校學費制度變遷的路徑，可以把自1952年以來的高校學費制度變遷歷程分為五個階段分別加以論述。

一、高校學費制度變遷過程的分析

(一)“政府買單”期(1952-1977年)

1949年新中國成立以后，我國選擇了以優先發展重工業為目標的發展戰略，實行高度集中的計劃經濟體制。[2]在計劃經濟體制下，高等教育系統是整個計劃體制的一部分，高等院校隸屬于政府計劃部門和管理部門，沒有自主辦學的權利，政府及有關管理部門集辦學權和管理權于一身。高校學生實行“統招、統包、統配”。1949-1952年，最終確立了 “免費加人民助學金”制度，大學生不僅免除學費、學雜費、住宿費等，還享受人民助學金補助、公費醫療服務等優惠待遇。但是畢業生就業服從政府安排，接受較低的工資，不能根據個人的特長與偏好選擇適當的工作單位和職業，亦即喪失了本屬于自己的人力資本產權，接受了“免費”所代表的與政府簽定的“隱性契約”。這一階段俗稱“政府買單”期，即政府財政負擔全部高等教育學生學費，學生就業服從政府分配。這一制度確立后，很長時間內基本沒有任何改變。

(二)“改革醞釀”期(1978-1983年)

在文革結束，恢復高考制度后，國家的政治、經濟形勢發生了很大的變化。十一屆三中全會后，國家發展以經濟建設為中心，計劃經濟體制中逐步引入市場調節的力量。與此相適應，高等教育資源的配置方式也由過去鐵板一塊的“計劃”控制慢慢松動。1982年“十二大”提出了“計劃經濟為主，市場調節為輔”的原則，破除了只承認計劃經濟而排斥市場經濟的傳統觀念。隨著經濟體制改革，用人單位對高校畢業生的需求增加，同時，由于外資、中外合資、私營和鄉鎮企業的蓬勃發展，以往對普通高校大學生包費用、包分配的做法，已經不能適應新形勢下的需要。于是，在高校招生中，除國家任務計劃招收的公費生和定向生之外，有些學校嘗試招收屬于市場調節成分的自費生和委培生。如早在1978年即出現了一批短期職業大學，開始招收“收費走讀，不包分配”的大學生，他們是中國普通高校招收自費生的雛形。[3]

(三)學費標準“雙軌制”時期(1983-1993年)

高校學費制度的改革開始于1983年。1983年1月16~26日，教育部在昆明召開全國高校招生工作會議，研究改革和完善我國的高校招生制度。3月12日，國務院批轉教育部《關于1983年全國全日制高等學校招生工作會議報告》和《1983年全日制高等學校招生新的規定》，其中提到要對人才的培養進行預測，“定向培養，定向分配”，提倡推廣合同制、委托培養人才的辦法，作為國家計劃的補充。[4]1984年，我國《高等學校接受委托培養學生的試行辦法》頒布，普通高校開始招收委培生。委培生的錄取標準比國家任務計劃招收的公費生要低，但是學生自己或其委培單位要繳納部分培養費和學雜費，自費生畢業后可以由學校推薦就業，也可以自謀職業，委培生則回其委培單位就業。這邁出了繳費上學改革的第一步。

盡管通過市場調節招收委培生、自費生有可能產生教育不公平，引發社會問題，但1985年中共中央《關于教育體制改革的決定》還是肯定了這一方式，明確指出高校在執行國家政策的前提下，有權招收計劃外委托培養生和自費生，實行國家計劃招生、用人單位招生、招收少數自費生三種招生辦法。至此，高等教育收費制度(教育成本分擔)逐步確立。

伴隨著招生制度的改革，相應的高校學生資助制度也開始變化，原來所有學生均可享受的人民助學金體系被放棄，改變成部分助學金、貸學金、獎學金和助學貸款等多種形式，有針對性的對學生進行資助和獎勵。

基于上述工作的順利完成，1989年原國家教委等三部委聯合發出《關于普通高等學校收取學雜費和住宿費的規定》。從政策上肯定了高等教育應該實行成本分擔和成本補償制度，正式確立了普通高校招生與畢業生就業的“雙軌制”系統，即國家任務計劃招收的公費生與定向生，只繳納較少的學雜費，畢業時只能由學校推薦在一定范圍內就業，或者必須到定向部門或地區就業;而通過市場調節的委培生和自費生，則需要繳納較高標準的費用，畢業時可以到委培單位就業或者自由擇業。當年，全國大部分高等學校對計劃內學生收取每年100~300元學雜費，而委培生、自費生則大約為1200元。雖然學生每年所繳的學費僅占生均教育事業費的很少部分，但這畢竟開始了將國家負擔全部高等教育費用的舊體制轉變為國家和個人分擔高等教育費用的新體制的改革過程。我國計劃內招收大學生免費上大學的制度開始被完全取代。

由于受1989年政治形勢變化影響，同時中央政府對過熱的國民經濟需求進行宏觀調控，教育主管部門開始整頓自費生工作，對高等教育市場化實踐持謹慎和警惕的態度，使自費生數量由1988年占招生總數的6.3%急劇下降到1991年的1.9%，高等教育學費制度改革出現了反復。

(四)學費標準“并軌”時期(1993-1997年)

1992年鄧小平南巡講話后，國內政治氣氛明顯好轉。當年10月召開的十四大，指出中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，強調市場機制要在資源配置中起基礎性作用。據此精神，《關于加快改革和積極發展普通高等教育的意見》出臺。從此以后，我國高等教育開始較大范圍的推行招生收費制度改革，自費生的比例得到提高，學費標準也逐年提高。收費標準的雙軌制給學校管理和教育公平帶來許多消極影響。雙軌制在形成時，就孕育了改革的種子。為了解決這一問題，原國家教委提出了逐步實行公費、自費并軌的思路。所謂招生并軌，即取消國家任務招生計劃和市場調節招生計劃，把它們合并為一種計劃，采用統一的計劃形式招生，用一條分數線錄取學生。與之相適應，所有被錄取的學生均實行繳費上學，畢業時則自主擇業。

1993年，上海外國語大學和東南大學作為收費并軌試點院校，當年進入這兩所學校的新生統一繳納學費。此后“并軌”的試點院校逐年增加。雖然此時學費標準仍然較低，但“并軌”客觀上推進了高等教育成本分擔程度的提高。在經過幾年的過渡之后，1997年全國范圍內普通高等院?；就瓿刹④墸覈叩冉逃鎸嵭惺召M制度，1952年以來實行的高等教育免費制度宣告結束。[5]2000年，一直由國家“全包”的師范專業也實行收費，招生并軌改革全部完成。

(五)相關利益主體“均衡博弈”時期(1998年至今)

1997年全國高等院校學費普遍并軌后，高校學費水平開始逐漸上漲。特別是1999年高等教育擴招后，學費標準大幅度提高。當年全國普通高等教育的年生均學費為2769元，比1998年增長10.3%，約占1999年高校生均經費的23.5%、全國公立普通高等教育經費的13%左右。2000年是高等教育學費猛烈增長的一年，這一年高校學費普遍在1999年的基礎上提高了15%，有些地區高達20%，學費漲過了4000元。以北京地區為例，調整后的一般專業中，一般學校每生每學年不超過4200元;經教育主管部門批準的重點學校不超過5000元。[6]當年全國生均學費水平為3500元左右。按高校收費的中等水平計算，一個大學生每年需支付的學費、住宿費以及生活費等費用，大約在一萬元左右。而根據統計資料，2000年我國城鎮人口的人均可支配收入為6280元，農民的人均純收入為2253元。按照學費占家庭年收入的1/4為標準測算，2000年我國城鎮三口之家的年收入約為18840元，可負擔學費為4710元;農村四口之家的年收入約為9012元，可負擔的學費約為2253元。[7]可以看出，學費標準已經超出某些學生和家長的承受能力。

由于大學學費事關國計民生，社會輿論強烈呼吁政府制訂規范學費的管理方案，在這種情況下，國家加強了對繳納學費政策方面的法規建設，教育部強調收費要基本穩定在2000年的標準之上，不得以任何理由設立新的收費項目。2001年，為了規范高校收費行為，教育部禁止學校以任何理由搞雙軌收費和降分高收費，禁止向學生收取轉專業費、定向費、專升本費等國家統一規定項目以外的費用;對超標準高收費和超范圍亂收費的，要全部退還，并對責任人嚴厲懲處。嗣后，2001和2002年執行了有關規定，學費、住宿費穩定在2000年的水平。但到2003年有的高校收費標準較2000年有所上浮，紛紛在原有的學費標準上上升了10%~30%，并且上浮的專業數量與高校數量逐年遞增。2003年廣東省的中山大學等7所高校學費標準上浮了20%，廣東外語外貿大學等5所高校收費標準上浮了10%。[8]至2004年，我國普通高校生均學費達到4785元。

高校學費并軌完成后，大學的高額學費一漲再漲，引起了人民群眾的極大不滿。這一情況迫使教育主管部門在2007年年初確定將制定科學合理的《高等學校生均成本核定辦法》，重新核定大學學費標準，讓教育成本分擔機制更趨合理。同時，在教育部直屬師范大學實行師范生免費教育。近代中國在相當長時間內實行的師范生免費教育制度，如今又重新返回大學校園。這意味著，高校學費制度的變遷進入了一個相關利益者均衡博弈的新時期。

如圖2所示，高校學費水平的高低是政府(教育主管部門)、高校和學生(家庭)之間的一個博弈的過程。博弈樹中(見圖2)，存在三個博弈主體(作決策的個體)，每個博弈主體的目標是通過選擇行動使自己的效用最大化。該博弈樹中，三個博弈主體均只有兩個行動可供選擇，圖中最后的數字即為博弈帶給三個博弈主體的效用(收益)。從學校的角度來看，希望收費水平提高，這樣學校就有足夠的資金改善辦學條件，提高職工的福利待遇。由于現行體制下我國高校學費與學校辦學經費相聯系，因而學校存在著提高學費的取向。從學生(家庭)來分析，他們不愿看到高校學費上漲，高校收費越低，對他們越有利。從政府的角度看，一方面政府有提高收費水平從而減輕財政撥款壓力的愿望;另一方面政府又不可能放任學費上漲過快，以免危及社會公平和高教機會均等。在一定條件下，高校學費水平是政府(教育主管部門)高教投資、高校辦學經費、居民高教支付能力和學生資助之間的一種納什均衡。這種均衡只是一種動態的平衡，隨著人們收入水平的提高、助學措施的完善、高校辦學經費的增加和政府高教投資數量的相對減少，這種平衡必然會被打破，在更高的水平上達到新的平衡。當然在這個過程中各方都努力維護自己的利益，都希望自己的愿望能實現，因而其間充滿紛爭和妥協。在這樣一種博弈中，由于我國現階段高等教育仍然供不應求，屬于典型的買方市場，因而政府、學校處于有利地位;相對于前兩者，普通的民眾(即學生/家庭)處于最為不利的位置，他們的決策只能隨著前兩者的行動而決定。

二、我國高校學費制度變遷的特點分析

(一)以增量創新為先導逐步演進至存量調整

根據林毅夫關于中國經濟改革道路的選擇分析中對增量與存量的劃分，“凡不從對資產存量的再配置入手而著眼于在資產增量的配置上引進越來越多的市場機制的改革”的措施，統歸為“增量”改革;反之，涉及到現有資產再配置的改革則應歸為“存量”措施。即在原有制度安排上進行的改革為存量調整，完全新建的制度安排則為增量創新，盡管有時它們之間的差別并不明顯。從總的過程來看，我國高校學費制度變遷走的正是一條以增量創新為先導逐步演進至存量調整的道路。

學費改革初期，在不觸動原有公費生安排的情況下，擴大招收委培生與自費生，即是以增量創新為先導。1984年以后，由于允許個人和單位以委培與自費的資金方式介入高教投資，高等教育出現了大發展，僅1985年，學生數就從120.7萬人增加到170.3萬人[9]，這一增量改革措施一直延伸到1989年開始試行學費“雙軌制”。

增量改革以“試點-推廣”的模式進行，以小及大，以點及面，盡可能的降低了改革風險，首先在體制外開辟了一個新的收益增長點，即體制外委培自費生的招收，接著進入體制內存量與體制外增量并存階段，最后“并軌”完成，高校學生學費制度順利地建立起來。

(二)漸進式改革伴有反復

學費制度從增量改革開始，中間經歷“雙軌制”，到存量調整完畢，整個改革的進程為漸進式的。此外，學費制度改革的漸進性還表現在每一具體的變遷環節或階段上。例如，計劃外學生學費制度從1984年開始招收委培自費生，到1989年逐漸形成“雙軌制”，人數逐漸增長，這是一個緩慢的過程。更有甚者，這一制度在1989-1992年間，因為政治氛圍的原因，還出現了反復。從“雙軌制”過渡到并軌完成，所有學生均繳費上學也是漸進式的進行的。所以，學費制度改革的漸進性表現在各個方面。

從政治經濟學的角度看，漸進改革是理性的。因為新政策具有學習成本和與原政策系統的摩擦代價和沉淀成本問題，新路徑還有切換成本和結構性震蕩的代價。[10]如果順從原政策的慣性，漸進式的改革將遭遇較少的阻力，易于取得成功，事實也證明了這一點。

(三)強制性制度變遷為主，間以誘致性制度變遷

新制度經濟學對強制性制度變遷和誘致性制度變遷的劃分是，“強制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷，誘致性制度變遷則是一群人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷”[11]。在高校學費制度變遷過程中，政府一直處于主導地位，一系列的改革措施均由政府法令頒布，例如計劃內學生學費制度的建立、實施是政府強制進行的。強制性制度變遷是改革過程的主導因素;而另一方面，在招收委培自費生階段、學費“雙軌制”階段，計劃外學生的學費制度的生長部分是誘致性的、漸變的，是相關各方響應獲利機會的結果。學費制度變遷呈現出強制性制度變遷為主，間以誘致性制度變遷的特征。

(四)權利與契約的重新劃分與安排

計劃經濟體制下高等教育中的學費是一種隱含的社會契約關系(免學費，但是得服從就業安排，接受低工資)，學校沒有自主權，學生沒有屬于自己的人力資本產權。學費制度變遷是從原有的隱含的社會契約關系向新契約轉變的過程，是一個再簽約的過程。在這一過程中，高等教育中隱含的各種社會契約都逐漸轉變為正式規范的契約(如交納學費，接受高等教育服務，獲得人力資本產權)，使得高校學費制度中的交易成本大大降低，如學生與學校的關系以規范的正式簽約形式表現出來，高校組織、學生的契約特性越來越清晰、明顯。另一方面，學費制度變遷是在政府主導下的改革，總的趨勢是分權化，管理權力、決策權力逐步分散，政府放棄了部分責任和權力，高校獲得了很大的自主權，學生也獲得了本屬于自己的人力資本所有權?？偟目磥?，高校學費制度變遷是一個政府、高校和學生之間權利、契約重新安排與劃分的過程。

三、問題討論

從對我國高等教育學費制度變遷的路徑與特征分析可以看出，計劃經濟時代制定并實施的“免費加人民助學金”制度是建國之后我國高等教育學費制度變遷的制度原點。此后，高校學費制度經過了“政府買單”期、“改革醞釀”期、學費標準“雙軌制”和“并軌”時期以及目前的相關利益主體“均衡博弈”時期，走過了一條由“免費加人民助學金”到教育成本分擔的制度變遷之路。高校學費制度變遷過程同時呈現出了以增量創新為先導逐步演進至存量調整，漸進式改革伴有反復，強制性制度變遷為主、間以誘致性制度變遷和權利與契約的重新劃分與安排的特征。在中國經濟轉型時期，高等教育成本分擔機制尚處于動態演變過程中，由于國家的財政能力難以支撐大眾化階段的高等教育規模，使得公共價格補償的分額相對減少而私人價格補償的份額不斷提高，教育公平等問題因此凸顯出來。[12]加強對高等教育學費的價格規制，建立高等教育成本核算機制，制定合理的高等教育收費標準，可以提高高等教育資源配置效率，推動高等教育和諧、健康、穩定發展。

參考文獻:

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