高校債務風險化解模式創新

摘 要:高校債務沉重并滋生眾多問題，高校化債已迫在眉睫，然而現有的政府買單、賣地還債、銀團貸款和高校挖潛等化債模式并不能很好地化解高校債務危機。公私伙伴關系(PPP)模式是政府(學校)與私人伙伴之間的一種協議，私人伙伴以一種方式提供教育基礎設施和服務，政府的服務供給目標與私人伙伴的利益目標結盟。SLOT、BLT、BTO、BOO等模式不僅減少公共支出，而且能從根本上解決高校債務危機。

關鍵詞:高校債務;風險;PPP;化解模式

高校承載著創新與社會進步的歷史使命，是令人欽羨的象牙塔。高等教育的發展一直是社會關注的焦點。近年來，高校債務危機問題突顯，甚至社會上還出現“高校破產”言論，高校債務是非又現輿論的風口浪尖。雖然高等學校負債原因是復雜的，但高校負債是現實。然而，地方高校的債務清償顯然不是高校自身能夠解決的，事實上，它已經引起了地方政府的高度重視。2010年新疆政府工作報告就指出“啟動高校債務化解工作”，山東省政府工作報告則提出要“推進高校債務化解工作”，這些都讓我們看到了政府為解決高校債務危機的信心和決心。認識高校高負債的嚴重性，研究并實施有效化解高校債務危機的辦法，對高等教育的可持續發展是非常重要的。

一、高校債務現狀及其衍生問題

全國高校債務究竟有多少，還沒有一個準確的數據，教育部官員張力認為已近6000億元。自吉林大學2007年自爆背負30億元銀行貸款、倍覺陷入財務困境時起，就不時有高校債務危機的新聞報道，如浙江大學城市學院用賣地方式來償還8億元銀行貸款，上海財經大學浙江學院遭遇“停辦”危機，以及在各地政府主導下的高校債務重組等。顯然，高校債務規模的大小已經不是問題的核心。關鍵在于，高校的嚴重負債已經對高校的穩定與發展產生了很大影響并衍生諸多問題，概括來看主要有以下幾個方面。

1. 高負債影響了高校的社會聲譽[1]。我國高等教育長期以來供求失衡。在以公立高等教育為主的高教辦學體制下，學校辦學資金來源單一，政府財政投入偏低，教育資源嚴重缺乏，長期以來，高等教育是小馬拉大車，步履艱辛。但高校必須承擔培養經濟社會發展所需要的各級各類的專門人才。當社會發展要求高等教育由精英教育向大眾化和普及化發展的時候，高校的責任是義不容辭的，而其賴以行動的唯有負債。因此，高教擴招是高校負債的導火索。事實上，高校負債是我國高等教育發展的必然結果。

然而，針對高校負債，學術界和政策界沒有給出一個令人信服的權威解釋，以致社會上存在諸多高校負債的認識甚至誤解。如“圈地說”、“政績工程說”、“躍進說”等，將高校看成是惟利是圖的企業，追逐經濟利益，超標準提高教職工的福利，置高等教育發展于不顧。有些學者則將負債高校說成是“壞的企業”，免不了“破產”的命運等等。加之近幾年大學生就業困難，一些人將其歸罪于高校擴招和高等教育質量下降，從而貶低高等教育。高等學校的社會聲譽受到了較大的損害。

2. 高負債增加了高等院校的管理風險。高校的職責是培養人才、科學研究和服務社會。就三個方面的任務，圍繞著資源配置形成了兩大權力，即行政權力和學術權力。但行政化特征突出的我國高等教育，學術權力還無法挑戰行政權力，行政權力在資源配置中處于絕對地位，盡管學術權力正在成長。面對高校債務負擔重、支出壓力大的情形，管理者為了保證學校正常運行，具有強烈地壓縮教學、科研支出的沖動，因為此類支出的壓縮，不會立即發生負面效應，尤其對高校的行政管理不會產生沖擊。因而，高校債務危機的直接后果首當其沖是教學、科研支出的減少。但高校教學支出的減少必然導致教學教育質量的下降，同樣面臨高教信用危機。在債務危機和社會信用危機雙重壓力下，高校支出的價值取向和管理取向將發生變化。外向性導向的管理目標設置取代教學、科研、社會服務均衡發展的高教管理目標，支出傾向于外部資源配置以及對外具有顯示功能的項目。[2]因此，高等學校的高負債，令行政權力進一步固化，行政管理高于一切，增加了高等院校的管理風險。

3. 高負債易導致高校人才流失，影響其穩定與發展。人才是高等教育發展和高校核心競爭力提升的決定性因素，而人才一般是向人力資本收益率高的環境流動，高校的高負債會加速人才外流。一方面，因高負債導致的高額財務成本，不僅使高校缺乏資金用來改善辦學條件，提高教職工的生活待遇和福利水平，從而導致人才隊伍不穩定特別是優秀人才的流失。而且更為嚴重的是，長期高負債致使教職工對學校喪失信心，從而導致人心渙散，教師的工作激情與創新動力盡失。另一方面，高負債狀況下，高校必然減少支出以維持收支平衡。由于管理目標的設置偏向于對外具有顯示功能的項目，大多數教師無法真正參與到這些項目中來，因此，他們的工作既得不到學校充足的投入，又很難得到管理者的重視。與此相反，那些對外具有顯示功能項目的主要參與者卻是名利雙收。長期以往，致使高校教師參與教學、教研的積極性下降，投入精力不足。尤其是年輕的博士，在沒有足夠的教育投入回報和缺乏成長平臺的情況下，離開是他們的不二選擇。

二、現行高校債務風險化解模式及其效果

毫無疑問，在沉重的債務壓力下，不僅高校發展不能實現，甚至其生存都難以保證。因此，化解高校債務不僅必要而且必須。近年來，社會各界都在為高校化解債務風險出謀劃策，政策界也給予相應指導，概括地看主要有以下幾種化債模式。

1. 財政買單。關于化解高校債務，堅持政府買單有以下幾個方面理由:一是公立高校是事業單位，其從事的是社會公共事業，高等教育產品本身具有很強的公共性，政府必須為公共產品買單。二是高校負債是由高等教育擴張引發的，而高校是為了響應政府擴招政策，負債經營也是為了緩解高等教育供求矛盾。總之，高校是為了實現政府的政策目標和減輕政府的社會壓力而負債，理應由政府來承擔。三是高校對銀行的負債是政府對高校的欠債，財政對教育投入不足是高校負債的主要原因。眾所周知，財政性教育經費占GDP比重是衡量政府對教育投入強度的一個重要指標。長期以來，我國這一指標甚至低于發展中國家平均水平。如果按照財政性教育經費占GDP比重4%計算，2000年到2008年間，財政對教育欠債已達14200億。如果將近年來財政加大義務教育投入考慮在內，政府對教育欠債還遠大于高校負債。因此，政府財政還債理所當然。

事實上，各級政府已經通過多種方式為高校還貸。從2009年開始，中央財政每年安排40億元到50億元專項資金用于化解部分高校債務。2007年，時任廣東省省長黃華華就已經公開承諾:廣東省省屬高校貸款在政府已經持續貼息的基礎上，所剩130多億元教學設備貸款余額將由省財政在2007年內一次還清。江蘇省則通過“三三制”化解省屬高校的債務危機，省政府拿出三四十億元資金直補高校貸款。浙江省打算拿出40億元為高校貸款貼息。當然，中央財政補貼高校的循序是“985”高校、“211”高校和省部共建的重點院校，地方院校很難從中央財政獲得貸款清償資金。而且，現行地方財政用于補貼高校貸款的多為經濟發達的東部省份，廣大的中西部地區政府財力有限，無法彌補巨大的高校財務黑洞。高校債務完全由政府買單既不可能也不現實。

2. 賣地還債。自2005年江蘇省政府辦公廳出臺了《關于切實做好高校老校區置換工作的意見》以來，江西、遼寧、浙江等政府部門相繼出臺了以土地置換方式解決高校債務問題的管理方法，它為高校債務化解發揮了很大作用。尤其是浙江大學通過置換西湖邊一處的老校區，獲得了17.6億元的周轉資金，一舉解決了自身的資金困難問題。2010年1月，背負8億多元債務的浙江大學城市學院賣地還債的舉動再次引發爭議。筆者以為，高校賣地還債，有三個問題必須解決。

一是高校賣地還債的合法性。依照現行法律，大學并不具備“賣地”的法律主體地位，大學賣地真正的法律含義是轉讓劃撥國有土地使用權。高校用地為教育用地，屬國有劃撥土地，劃撥的土地轉讓或改變用途必須依法批準，土地出讓收入實行收支兩條線管理，高校不得擅自轉讓國有劃撥土地，用所獲收益抵償債務，也不能擅自處置土地出讓收入。可見，高校賣地還債應依法進行。

二是賣地能否解決債務問題。高校賣地還債有兩種情況，其一是老校區的土地置換。通常老校區都處在市中心，土地價值高，土地置換能獲得較高的收益。但老校區又是校產收益的主要基地，置換出老校區，使得高校收入來源進一步單一。其二是新校區閑置土地的置換。一般情況下新校區位置比較偏遠，價值偏低，加之可以置換的土地面積不可能太大，土地置換收益很難彌補債務。尤為重要的是，新校區土地置換對征地農民是個極大的傷害。

三是高校賣地還債的衍生效應。目前我國部分高校負債嚴重，“賣地還債”雖然可以在短期內解決高校債務問題，但若引發其他高校效仿，有可能鼓勵更多高校盲目擴張，產生新一輪負債危機。而且，這種“圈地—貸款—賣地還債—再圈地—再還債”的循環可能會引發“教育腐敗”。

3. 銀團貸款。高校債務主要是銀行貸款，借債的目的主要是用于新校區建設。基于基礎設施建設具有建設周期長、資金需求量大的特點，即使高校向銀行借入了很大的貸款規模，仍然不能滿足其基礎設施建設的需要，因此，不少學校出現了“未完待續”工程。同時，由于高校是向多家銀行貸款，不可能進行貸款期限結構的合理配置，在校區建設還沒有完工之時，先期貸款就已經到期，面臨償還壓力，高校無法應對此類風險。鑒于此，江蘇、河南、山東等地出現了校銀合作以解決高校債務危機的模式——銀團貸款。其中，江蘇大學的做法比較典型。

該銀團貸款具有以下幾個方面的特點:一是賣地還貸。由6家貸款行組成的銀團向面臨財務危機的江蘇大學提供2億多元的新增貸款，但前提是以舊校區土地置換收益優先償還銀行貸款。二是貸款期限結構優化，貸款總量增加。多家銀行合作對現有貸款結構進行調整，整體上延長貸款償還期，緩解及時還貸壓力。三是融資成本高。根據國際慣例，在銀團貸款體系中，債務人除了支付利息以外，還需按照貸款總額的一定比例支付承諾費、貸款安排費、代理費及財務顧問費、法律咨詢費等中間業務費，學校的融資成本非常高。應該說，銀團貸款方式在一定程度上緩解了高校債務近期風險，但它沒有從根本上解決高校債務困境。而且，該模式必須與賣地結合，賣地還債導致的問題依然存在。

4. 高校挖潛。高校的債務由高校償還是天經地義的，而且它也是負面效應最小的一種債務化解模式。但是，高校本身有這種能力嗎?理論上講，高校收入來源有四個部分:財政撥款、學雜費、社會捐贈和校產收入。就一般地方高校而言，后兩項收入非常少，可以忽略不計。而財政撥款基本上是專項經費，用以保障高等院校最基本的教學和科研工作的開展，沒有任何可以操作的空間。因此，只有學雜費可以用于償還貸款。以南京某高校8億元貸款來分析，其每年需支付銀行貸款利息約6000萬元。該校每年收取學雜費約一億元，按照國家規定，學費的一定比例用于返還學生，剩下部分可能支付銀行利息都不夠，更不用說償還貸款的本金了。可見，即使高校最大限度地挖掘潛力，依靠高校本身，也是不可能化解債務危機的。

三、高校債務風險化解模式創新:PPP

高校負債，政府有不可推卸的責任。各地政府都將高校債務化解問題作為一項重要的工作來抓，也能看出政府對這一責任的認可與主動承擔。因財力有限，政府也同樣無能為力。事實上，在世界高等教育發展進程中，諸多市場經濟國家都曾經面臨并且現在還仍然面臨著公共支出約束的尷尬，因而，形成了一系列公共管理改革。其中，公共產品供給的PPP模式值得借鑒。

PPP(public-private partnerships，公私伙伴關系)是政府與私人伙伴(包括運行者和融資者)之間的一種協議，按照私人伙伴關系以一種方式提供服務，政府的服務供給目標與私人伙伴的利益目標結盟，其效力依賴于大量風險向私人伙伴的轉移。其中，政府服務供給目標包括服務提供的效率和效力，后者界定為服務的數量和質量。私人伙伴的利潤目標包括效率的改進和風險對利潤影響的最小化。從合約的性質來看，PPP有三大基本特征[3]。

一是任務綁定。PPP典型特征之一是將項目的設計、建造、融資和運行的任務綁定，然后以合同外包的形式外包給私人企業銀團。該銀團包括建設公司和設備管理公司，并負責全部的服務①。

二是風險轉移。相對于傳統型服務供給，PPP模式有另一個明顯的特征，即公共部門將風險和責任轉移給項目承包人。政府指定服務類型并制定服務基本標準，但將如何供給服務和滿足指定服務的控制權和責任交給銀團，于是，建造和運行風險都充分地轉移給了私人部門團體。

三是長期的合約約束。PPP合約期基本維持在25到35年。政府或設備使用者或者二者共同為使用私人部門的設備和接受服務付費。

PPP模式倡導的是:在公用事業中引入私人資本、技術和競爭機制，提高公共基礎設施和公共服務的供給能力，滿足社會民眾的需要。PPP模式廣泛用于教育基礎設施項目的建設和運行，它既減少了公共(學校)投資，又增加了教育服務，同時，還提高了公共支出效率。針對現時我國高校的負債狀況及全社會的教育需求，可實施多種類型的PPP模式，以減少高校的債務壓力，并保證高教事業的平穩發展。

1. SLOT模式

這種模式稱作“出售—租賃—運行—移交”模式，即sale-lease-operate-transfer。鑒于現行高校多數是通過借入銀行貸款建設了基礎設施，而部分貸款到期無力償還。針對這一情況，可采取SLOT模式，即學校將已有的“綜合服務中心”、“餐廳”、“學生公寓”等設施出售給私人部門②，學校再租過來使用，所售設施均由私人部門運營。合約到期(25～40年)后，資產移交給學校。該模式的特點是，學校可以一次性收回投資，用于償還貸款，減輕財務壓力。同時，基于私人部門的優秀管理，廣大師生能獲得優質服務，效率得到了提高。私人部門通過服務收費獲得收益。

2. BLT模式

這種模式稱作“建設—租賃—移交”模式，即build-lease-transfer。這是一種當學校資金缺乏，并難以承擔建造、融資和運營等風險時，由學校與私人部門合作提供教育服務的模式。它適合大型儀器設備、學術活動中心、學生公寓、教室等設施。一般由私人伙伴投資建設基礎設施或購買大型儀器設備，學校再與其簽訂項目的租賃協議，約定租賃期、租賃費和其它事項，租賃期結束后資產所有權劃歸學校。從學校角度看，此模式的最大優點是，減輕了學校一次性巨額投入的壓力，避免學校承擔建造、融資和運行等風險，并解決了學校大型設備使用率低的矛盾，尤其是學校支出物有所值。因為，學校是根據私人部門提供服務的數量和質量付費。該模式在上海淞江大學城內得到了廣泛運用。如上海外國語大學、上海立信會計專科學校、上海對外貿易大學、上海視覺藝術大學等，均與各自的伙伴達成了BLT模式，順利的完成了新校區的建設并進入了有序運行。當然，淞江大學城內的公私伙伴模式的運行現在還處于前期階段，矛盾和不足可能在所難免。但有一點可以肯定，他們沒有全國其它地方院校所背負的債務壓力，因為，利息支出和還貸風險已經轉移給了私人部門。

3. BTO模式

該模式稱作“建設—移交—經營”模式，即build-transfer-operate。在此模式下，私人部門出資建設教育基礎設施，該過程包括項目的設計、融資和建造，所有環節均由私人部門負責。基礎設施建成后所有權移交政府(學校)，但私人部門享有一定期限的經營權并獲取收益。這種模式在全國諸多高校中得以使用。如河南省政法管理干部學院、安徽理工大學等學生綜合服務樓均為此類項目。即高校提供土地，企業提供資金并興建基礎設施，設施建成后，所有權歸屬學校，企業獲得30～40年的經營權并獲取收益。當然，由于是合約經營，企業的服務定價在合約中都有明示;又由于是不完全合約，未來的一些不確定的問題需要再談判予以解決。

4. BOO模式

這種模式又稱為“建設—經營—擁有”模式，即build-operate-owe。其基本設計為:私人部門出資興建高校基礎設施(當然包括建造基礎設施前的一切準備工作和項目融資)，并擁有這些基礎設施的所有權和經營權。當然，私人部門必需提供特定數量和質量的服務，也就是說，私人部門的經營受到學校需求的約束，不僅在服務類型上，還包括服務的定價和服務的提供方式。此類模式適用于高校的學生公寓、學生餐廳以及娛樂設施等。這也是我國近年來高校后勤社會化改革的一項新的突破，它從根本上改變了長期以來“承包制”一統天下的后勤管理格局，它將推動高校后勤社會化向縱深方向發展。

以上只是教育PPP項目的典型模式，依據條件的變化，還可以有多個變體，如BOT、BBO、LBO等等。當然，這些模式差別并不明顯，而且有著共同的本質特征:公共部門與私人部門結成合作伙伴關系，共同為提高教育基礎設施和教育服務的供給而努力。

與其它化解高校債務風險模式相比較，PPP模式具有以下幾個方面的優勢。一是公共部門主導，私人部門參與，既化解了高校債務危機又減輕了公共支出的壓力。此模式是在認可政府責任的前提下所做出的化解高校債務危機的政策舉措。將私人資本引入高等教育，既提高了公共支出的效率，又強化了私人部門對教育的職責。二是該模式將設計、融資、建造、維修、運行等任務綁定，全部交由私人部門負責，充分發揮私人部門的技術、專利和管理等優勢，使得資源配置效率更高。從公共部門角度看，它不具備生產基礎設施和提供服務的優勢，將建造和運營基礎設施的任務交給了私人部門，事實上，這已經將相關風險轉移給了私人部門。因此，高校便規避了許多風險，其中也包括貸款風險。三是PPP的本質是學校獲得滿意的服務，基礎設施等資產是供給服務的載體，不是學校關注的焦點。學校主要根據私人部門提供的服務數量與質量付費，作為對私人部門資本投資的補償和回報。因此，項目的工期和質量與私人部門的收益密切相關。項目完工越早，工程質量越高，私人部門獲得的利益越大。這促使私人部門廣泛征集最佳設計，加強工程建設管理，提高工程建設質量，降低違約風險和維修成本。四是私營部門在PPP模式中都會要求足夠時間的特許經營權或租賃期以保證收回投資。與銀行貸款償還期限短的特點相比，這種方式等于將高校在短期內的巨額經費支出分解為若干份額的長期支出，大大減輕了高校的短期資金壓力。因此，通過與私營部門建立合作關系進行高校基礎設施建設不但能緩解財政壓力，而且能極大地化解高校自行貸款進行基礎設施建設的還貸危機，是未來高校基礎設施建設的一條重要且可行的途徑。

雖然PPP模式是解決高校債務危機的有效舉措，但它并非唯一的辦法，并且，它不能完全替代政府的責任。不斷提高財政對高等教育的投入力度，對于解決高校負債問題是不可或缺的，同時也是政府職能之所在。

注釋:

①不同模式的PPP項目，其綁定的任務不同。如DBFO模式，綁定的任務有“設計”、“建造”、“融資”、“運行”;BOT模式綁定任務有“建造”、“運行”和“移交”;BOO模式綁定的任務是“建造”、“擁有”和“運行”。

②這里的私人部門即私人伙伴。私人伙伴的正確選擇是項目成功的關鍵。

參考文獻:

[1]王祖山等.高校負債衍生問題及其潛在影響研究[J].教育與現代化，2010(3):6-9.

[2]王先述.高負債狀態下高校管理探析[J].吉首大學學報(社會科學版)，2009(11):153-156.

[3]唐祥來.公共產品供給模式之比較[J].山東經濟，2009(1):13-18.