美國佛羅里達州公立高校分層管理研究

摘 要:美國佛羅里達州公立高校分層管理格局的形成主要源于對州立大學系統內各高校持續不懈的合理規劃。20世紀60年代之后，佛羅里達州州立大學系統內各層次公立高校以規劃方式實現了對分層管理的探索，逐漸在各自層次內形成了辦學特色，不僅有效促進了佛羅里達州公立高等教育的發展，而且為其他各州公立高校實現分層管理提供了有益借鑒。

關鍵詞:公立高校;分層管理;佛羅里達州

公立高校分層管理是“以政府為主導，通過政府、市場和公立高校的相互作用，產生的對公立高校分層定位的一系列管理行為和活動”[1]。其主要目的在于明晰各公立高等教育系統內所處層次與位置，形成高等教育結構的多樣化，合理配置公立高等教育資源，避免公立高校之間產生惡性、無序競爭。佛羅里達州高等教育系統重組和州立大學系統制定、實施的系列發展規劃，使政府在對公立高校管理中的地位和作用逐步得到確定和明晰，有效促進了佛羅里達州高校分層管理的形成。美國佛羅里達州公立高校的分層管理不僅有效配置了州內的高等教育資源，使各層次公立高校充分發揮了不同的辦學功能，形成了各層次公立高校鮮明的辦學特色，而且有力推進了佛羅里達州公立高等教育的發展，為其他各州公立高校實現分層管理提供了有益借鑒。

一、佛羅里達州公立高等教育系統重組

佛羅里達州公立高等教育系統由1個州立大學系統和1個社區學院系統構成，兩個系統的學生注冊率占總注冊率的83%，公立高等教育在高等教育系統中占據著明顯的優勢地位。州立大學系統由佛羅里達州立大學、佛羅里達大學等11所高校組成，社區學院系統由中佛羅里達社區學院等28所社區學院組成。

佛羅里達州與美國其他各州一樣，在公立高等教育發展早期也經歷了分層管理的演變歷程。1900年之前，佛羅里達州高等院校為數不多，只有北部存在幾所學院和神學院為高中畢業生講授課程。1904年，佛羅里達州內只有佛羅里達大學、佛羅里達州立學院、白人師范學校、東佛羅里達神學院、南佛羅里達學院、佛羅里達農業與機械學院和黑人師范學校等7所學校。這些學校的開辦和發展都依靠佛羅里達州資金的大力支持。為得到各種贊助和政府的支持，各學校之間一直進行著激烈的競爭。院校之間發生的惡性競爭不僅沒有提高教育質量，反而浪費了大量辦學資源，使大部分院校的教育水準停留在較低水平。為改善這種不正當競爭，1905年出臺的《巴克曼法案》推出一個被人們稱為是“佛羅里達計劃”的議案，提出將州內所有高校合并，把管理權力授予州內三所教育水平最高的學院和大學，即佛羅里達大學、佛羅里達州立學院和佛羅里達農業與機械學院，佛羅里達大學專為男學生提供接受高等教育的機會，佛羅里達州立學院專為女學生提供接受高等教育的機會，佛羅里達農業與機械學院專為黑人學生提供接受高等教育的機會;并同時成立管理委員會監督、管理這三所高校，規定管理委員會在享有充分管理權力的基礎上，定期向佛羅里達州教育委員會匯報。1947年，佛羅里達州立法將佛羅里達州立學院改名為佛羅里達州立大學， 將佛羅里達農業與機械學院升格為佛羅里達農業與機械大學，佛羅里達州立高等教育系統正式形成。《巴克曼法案》的實施為成功消除20世紀30年代美國國內高等院校之間普遍出現的重復建設問題提供了樣板，它創造性地將低水平院校并入高水平院校之中，并且將不同性別和種族的學生安置在不同層次的學院和大學之中。這種低水平院校與高水平院校的合并，不僅有效避免了低水平院校的重復建設問題，而且也給低水平院校帶來了生機與活力，將它們從瀕危掙扎狀態中解救出來，使它們邁入辦學定位清晰、辦學質量優良的現代州立大學之門。教育觀察家喬治·D·斯特爾(George D. Strayer)認為:“國內沒有哪一個州能夠像佛羅里達州這樣解決州內高等學校面臨的困境，它解決了所有對高等教育實行集權管理的州都會遇到的問題，佛羅里達州解決問題的能力充分顯示了它所具有的輝煌的、卓越的政治才能。”[2]佛羅里達州1905年的高等教育系統重組顯示出一種頗具建設性的、具有遠見性的政治才能，在美國高等教育分層管理歷史上留下了深刻印象。

二、20世紀90年代之前的州立大學系統發展規劃

20世紀60年代之后，佛羅里達州立大學系統內的10所高校經過不斷地發展，已逐漸在各自層次內形成特色。①為進一步提升佛羅里達州立大學系統的高等教育辦學質量，州立大學系統于1969年專門發布一個綜合性的發展計劃(The Comprehensive Development Plan)，對各高校的辦學角色進行初步分工。其內容主要包括如下方面:第一，將佛羅里達大學和佛羅里達州立大學的角色定位于推進研究生教育和專門教育;第二，將南佛羅里達大學的角色定位于期待其在未來十年內在研究生教育和專門教育方面出現增長;第三，將一直以培養黑人學生為主的佛羅里達農業和機械大學定位在繼續發揚特色并培養一些非黑人學生方面;第四，將佛羅里達大西洋大學的角色定位在不僅要服務于地區學生，還要發揮其在教育傳媒和信息技術方面的特長，服務于佛羅里達州立大學系統;第五，把西佛羅里達大學的角色定位在為地區學生服務，通過在師生之間建立一種新型關系而提高教學水平;第六，將佛羅里達技術大學(后改名為中佛羅里達大學)的角色定位在各類技術和應用文理學科中發展教學和科學研究項目;第七，將佛羅里達國際大學的角色定位于:服務于地區經濟發展，在研究城市問題方面做出貢獻;第八，將北佛羅里達大學的角色定位于瞄準大都市發展環境，在商業、本地和世界貿易、城市事務和交通等方面培養人才，以服務于地方經濟發展。其后，又分別在1983年和1988年分別出臺兩份規劃——《尋求卓越:州立大學系統1983年發展規劃》(Quest for Excellence: The Master Plan of the SUS of Florida，1983)、《州立大學系統1988-1993年發展規劃》(StateUniversity System ofFlorida Master Plan，1988-1993)。1983年發展規劃建立了系統內各院校使命陳述的標準;1988年發展規劃在1983年發展規劃的基礎上對各院校的使命做出初步闡述。

三、20世紀90年代之后的州立大學系統發展規劃

(一)《佛羅里達州立大學系統發展規劃，1998-2003》的出臺歷程

20世紀90年代之后，隨著州內人口的不斷變動，佛羅里達地區對高等教育的需求也在發生變化，經濟發展模式的變化需要不同層次的大學給予不同的人才培養支持。此時的佛羅里達州經濟正遭受嚴重衰退，州立大學系統的生均投資也呈現明顯的下降，州政府沒有足夠的財力讓州立大學系統內的每一所大學都成為研究型大學。1998年，佛羅里達州立大學系統決定制定一份戰略發展規劃，主要目的在于清晰界定州立大學系統內每一所高校的辦學使命。在整個規劃的制定過程中，州長杰伯·布什(Jeb Bush)對州立大學系統提出的戰略規劃給予大力支持。佛羅里達州高中后教育委員會也一再強調該戰略發展規劃對發展佛羅里達州高等教育的重要性，其常務董事威廉姆·普若科特(William Proctor)對該規劃給予高度贊揚，認為是在恰當的時間做了恰當的事情。

佛羅里達州立大學系統先后提出三個分類方案。在第一個分類方案中，佛羅里達州立大學系統將系統內的大學分為國家研究型大學、研究型大學和博士型大學三個類別，即把佛羅里達大學、佛羅里達州立大學和南佛羅里達大學歸入國家研究型大學行列，把佛羅里達大西洋大學、佛羅里達國際大學和中佛羅里達大學歸入研究型大學行列，把佛羅里達農業與機械大學、北佛羅里達大學歸入博士型大學行列，而將西佛羅里達大學和佛羅里達海岸大學歸入綜合型大學行列。在第二個分類方案中，國家研究型大學和研究型大學的分類沒有發生任何變動，但取消了“博士型大學”的分類而把它并入綜合型大學之中。在第三個分類方案中，只對分類名稱做了更改，將國家研究型大學改為研究型I類大學，將原先的研究型大學改為研究型II類大學，綜合型大學分類保持不變。三個分類方案中的大學次序保持不變。

在佛羅里達州立大學系統的10所大學之中，佛羅里達大學、佛羅里達州立大學、南佛羅里達大學、中佛羅里達大學和佛羅里達大西洋大學對規劃賦予自己的使命劃分感到滿意，其他5所大學對使命的劃分均提出不同程度的意見。佛羅里達國際大學不甘心居于研究型II類大學行列，北佛羅里達大學、佛羅里達海岸大學也不甘心居于綜合型大學行列，他們普遍認為，這種劃分將會使他們進入二流或三流院校的行列。西佛羅里達大學不愿意進入綜合型大學行列，他們要求改變這種類別劃分。他們認為，如果這種分類得不到改變，將會使西佛羅里達地區的經濟發展受到嚴重阻礙，西佛羅里達大學也無法得到一如既往的資金支持。佛羅里達州管理委員會認為對西佛羅里達大學的這種劃分不會影響到學生的生均資金分配額度，更不會阻礙其持續發展的能力。為了使規劃得以順利完成，佛羅里達州管理委員會承諾西佛羅里達大學，將適當放寬對某些特定研究生項目的限制。佛羅里達農業與機械大學對使命的劃分也表現出不滿，他們試圖說服佛羅里達州管理委員會將自己列入研究型II類大學的行列。佛羅里達農業與機械大學認為，他們在1997-1998年度共計獲得政府研究資金2250萬美元，比同期獲得政府資金的中佛羅里達大學(2150萬美元)、佛羅里達國際大學(1690萬美元)和佛羅里達大西洋大學(1006萬美元)要多一些，因此，它完全有資格進入研究型II類大學行列。[3]佛羅里達州管理委員會以州立大學系統內各高校授予博士學位數的數據一舉駁倒佛羅里達農業與機械大學:1997-1998年度，佛羅里達國際大學授予73個博士學位，中佛羅里達大學授予69個博士學位，佛羅里達大西洋大學授予49個博士學位，而佛羅里達農業與機械大學僅授予1個博士學位。佛羅里達州管理委員會認為:博士學位授予數量標志著研究型大學的層次，佛羅里達農業與機械大學不能僅靠授予1個博士學位就跨入研究型大學層次。但是，佛羅里達州管理委員會最終還是對佛羅里達農業與機械大學的分類給予一定程度的讓步，在新的分類目錄中為佛羅里達農業與機械大學新增綜合性/博士大學這樣一個類別，允許該校將主要精力投入本科生教育之余，在一定范圍內發展博士項目。

(二)《佛羅里達州立大學系統發展規劃，1998-2003》的主要內容

1. 明晰州立大學系統各高校的辦學定位

研究型I類大學:佛羅里達大學、佛羅里達州立大學、南佛羅里達大學作為佛羅里達州內最成熟的大學，被列入研究型I類大學中。規劃對這三所大學分別提出了奮斗目標:希望已經是美國大學聯合會成員的佛羅里達大學朝著進入美國前十名研究型大學的行列奮進;希望佛羅里達州立大學和南佛羅里達大學在不斷增強其科學研究能力和研究實力的前提下，早日成為美國大學聯合會的成員。

研究型II類大學:中佛羅里達大學、佛羅里達大西洋大學、佛羅里達國際大學被認為是處于快速擴張及發展中的城市研究型大學。規劃對研究型II類三所大學的本科生注冊率沒有做出任何限制。規劃認為:這三所大學在資金許可的條件下，可以適當根據需要擴大博士項目授予數量。

綜合型大學:北佛羅里達大學、西佛羅里達大學和佛羅里達海岸大學被認為是以本科生教育為主的院校，也可以授予碩士學位和個別項目的博士學位。綜合型大學的本科生及碩士研究生教育必須與地區經濟和社會發展緊密結合，既要充分考慮地區經濟的潛在發展需求，又要考慮公眾的教育需求。佛羅里達州立大學系統對本科生項目的發展和擴充不做任何限制，但是嚴格限制博士項目的發展。綜合型大學要想在某個博士領域有所發展，必須獲得佛羅里達州立大學系統董事會的批準。

綜合/博士型大學:規劃要求佛羅里達農業與機械大學在規劃推出的10年之內，全力推進非裔美國人在科學領域、工程領域、數學領域和技術領域內的研究，即希望大學將更多的博士學位授予黑人，把該校發展成專門為黑人服務的國內一流大學。鑒于佛羅里達農業與機械大學每年獲得的科研資金比較雄厚，佛羅里達州立大學系統允許該校在不斷強化本科生教育的基礎上，適當發展博士研究生教育項目。

2. 明確州立大學系統未來五年內的重點發展目標

該規劃提出的未來五年的重點發展目標主要包括:提高本科生教育質量;提高本科生和研究生入學率;提升各個層次的學歷產出量;增強研究生教育和科學研究水平;解決佛羅里達州在醫學教育和法學教育等方面遇到的問題;增強公立教育合作，更好地服務于佛羅里達州的經濟社會發展;建立穩定的、可靠的州資金渠道以支持公立高等教育;增強各個層次的公立教育水平;提高信息技術在教學和研究中的作用。

四、佛羅里達州立高校分層管理的意義

佛羅里達州公立高校分層管理的形成無疑具有非常重要的積極作用:第一，提供了一個發展公立高等教育的戰略框架，有效推進了州公立高等教育的發展。這個框架使州立大學系統內的每一所大學都能夠按照系統給予它的獨一無二的個性和力量發展公立高等教育，確保各所高校都能夠朝著具有粘合力的、統一的大學系統邁進，以為佛羅里達州公眾提供穩固的、持續的、處于不斷發展階段的公立高等教育。第二，明晰了公立高校各自的辦學使命，有效防止了辦學層次的攀升。該規劃對州立大學系統內10所高校的辦學功能給予明確定位，嚴格將不同層次的大學限定在各自的辦學層次之中，按照規劃賦予它們的辦學功能發展各自的教育目標，將各高校置于公眾及媒體的輿論監督之下。第三，引入競爭機制，優化了州立大學系統內部高等教育的資源配置水平。該規劃通過競爭機制的引入，使同一層次的大學之間在辦學特色、辦學質量和辦學水平等方面展開公平競爭，有效提升了高等教育資源配置效率。

州立大學系統內各高校的發展充分證明，佛羅里達州立大學系統1998年制定的戰略規劃的意義所在。在佛羅里達州立大學系統中居于研究型I類大學的佛羅里達大學、佛羅里達州立大學和南佛羅里達大學在2000年卡內基高等教育分類目錄中的排名和州立大學系統給予他們的定位是一致的，即同樣居于博士/研究型大學行列。在佛羅里達州立大學系統中居于研究型II類大學的佛羅里達大西洋大學和中佛羅里達大學繼續保持著州立大學系統給予他們的定位，在卡內基分類中也依然居于II類博士/研究型大學行列。更有意義的是，在佛羅里達州立大學系統中居于研究型II類大學的佛羅里達國際大學已跨越了一個層次而邁入卡內基高等教育分類中的I類博士/研究型大學行列。從州立大學系統這6所高校在卡內基分類中的排行可以得出如下結論:?譹?訛 佛羅里達州立大學系統對系統內部各層次院校的使命劃分不僅清晰，而且符合院校自身的辦學定位;?譺?訛 州立大學系統內各高校都切實按照州立大學系統制定的發展規劃在謀求自身發展，并且取得較佳的辦學成績，獲得佛羅里達州公眾的認可。佛羅里達州立大學系統的發展也充分證明，集中優勢資源達成的分層管理方式在佛羅里達州是可行的，處于不同層次的公立高校按照不同的功能和辦學定位在佛羅里達州公立高等教育系統內找到了自己合適的位置，并且按照自身所在的層次追求不同的辦學資源，在有效提升佛羅里達州公立高等教育資源配置水準的同時，適應了佛羅里達州公立高等教育的多樣化發展需求。

注釋:

?譹?訛 由于佛羅里達海岸大學1997年才建成，因此，此處州立大學系統的規劃中尚未包括該校。

參考文獻:

[1]王宇暉.美國公立高校分層管理研究[D].廣州:華南師范大學博士學位論文，2009.

[2]Jno.J. Tigher. Co-ordiniation Florida[J]. Journal of Higher Education，Vol.4，No.3.(Mar.，1933).Pp.139-140.

[3][4]Sara Steyer Hamon.The Adoption of Higher Educction:A Case of Mission Differentiation in Florida[D].ph.D dissertation. The Florida State University，2002.126，131.