關于行業(yè)特色型大學共建體制的思考

摘 要:“共建”是改革開放后我國高校管理體制的一次重大改革調(diào)整，對我國高等教育事業(yè)的發(fā)展影響深遠，同時對我國行業(yè)特色型大學的跨越式發(fā)展起到很大促進作用，然而由于共建過程中相關政策的缺位，使一些行業(yè)特色型大學并未實現(xiàn)真正意義上的共建。因而政府應制定相關政策，建立健全相應保障機制，進一步完善共建體制，使行業(yè)特色型大學共建落到實處。

關鍵詞:行業(yè)特色型大學;共建體制;政策建議

一、行業(yè)特色型大學共建體制產(chǎn)生的背景

“共建”是1992年廣東省在研究該省高等教育發(fā)展改革時提出的一個概念，后來逐步成為我國高等教育管理體制改革中一個非常重要的模式。

建國之初，與高度集中的計劃經(jīng)濟體制相適應，國務院業(yè)務主管部門相繼創(chuàng)立并管理一批單科性高校，形成中央教育行政部門、行業(yè)主管部門和地方政府三級分別辦學的模式。改革開放以后，行業(yè)主管部門辦學得到大力發(fā)展，并逐步居于主導地位。這種部門辦學體制在當時為我國培養(yǎng)了大批各行業(yè)迫切需要的高級專門人才，創(chuàng)造了大批科研成果，為國家經(jīng)濟建設做出了重大貢獻，但與此同時也造成高等教育領域中條塊分割、低水平重復建設、教育資源浪費、辦學力量分散等等弊端。20世紀90年代起，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展，國務院政府機構改革也在加緊推行，中央對部分政府職能部門進行了重新設置，有些部門被合并或者撤銷，有些中央政府的管理職能授權給地方政府。經(jīng)過管理體制的重大改革，一些中央政府的業(yè)務部門不再具有國民教育特別是對高等教育的管理職能，其所屬學校的辦學體制和管理體制必然隨之發(fā)生變化。1993年《中國教育改革與發(fā)展綱要》明確規(guī)定:“中央業(yè)務部門所屬學校要面向社會，其辦學體制和管理體制分別不同情況采取繼續(xù)由中央部門辦、中央部門和地方政府聯(lián)合辦、交給地方政府辦、企業(yè)集團參與和管理等不同辦法。”按照這種思路，原國家教委在認真總結過去體制改革經(jīng)驗教訓的基礎上，首先從打破高校單一的隸屬關系入手，積極促成了廣東省人民政府與國家教委共建中山大學和華南理工大學。以此為契機，國家決定在著力進行大范圍高校布局結構調(diào)整的同時，分步推行由中央與地方政府共建部委辦直屬高校的管理體制改革，行業(yè)特色型大學的共建體制由此產(chǎn)生。

所謂共建，就是共同投資，共同管理。具體來講，是指中央政府(國家教育主管部門、行業(yè)部門)和地方政府針對某一所大學進行共同出資(或以土地出讓、減免稅賦等形式)、共同建設和管理、共享建設成果，以推進大學的發(fā)展，同時為地方經(jīng)濟建設做出貢獻。[1]它作為我國高等教育管理體制改革的一項重要舉措，適應了當時我國特定歷史階段合理配置高等教育資源的需要，淡化和改變了學校單一的隸屬關系，在保持行業(yè)特色型大學服務相應行業(yè)的同時，也增強了其服務地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的能力。通過共建，高校辦學條件得以改善，教育資源配置得以優(yōu)化。

二、行業(yè)特色型大學的共建管理模式

行業(yè)特色型大學的前身一般都是原來中央行業(yè)性部委所屬院校，經(jīng)過高等教育管理體制改革以后，除少數(shù)行業(yè)高校繼續(xù)由原行業(yè)部門管理外，大部分劃歸教育部或?qū)俚毓芾恚瑢嵭泄步ü芾砟Ｊ健８爬ㄆ饋恚袠I(yè)特色型大學主要有三種共建模式。

(一)教育部與行業(yè)部門共建。這是劃轉教育部的行業(yè)特色型高校實行的主要共建模式。行業(yè)特色高校體制劃轉以后，部分行業(yè)特色型高校劃歸教育部管理，而教育部又與其他國家級行業(yè)部門達成共建協(xié)議，對一些行業(yè)特色型高校進行共建，以教育部為主要牽頭部門，其他相關行業(yè)部門協(xié)助，通過中央財政給予資金支持，即“部部共建”。這種形式的共建最早起始于1996年2月份由原國家教委與中國石化總公司達成共建協(xié)議對華東理工大學進行共建，此后有教育部與相關行業(yè)部門共建西北農(nóng)林科技大學、北京林業(yè)大學、中國傳媒大學、北京交通大學等(見表1)。

(二)教育部、行業(yè)部門與地方三方共建。從理論上講，行業(yè)、教育部、地方三方共建模式是行業(yè)特色高校發(fā)展的最優(yōu)選擇，能夠獲得三方的支持，將進一步拓展學校發(fā)展空間，對于學校的發(fā)展意義十分重大。目前，只有少數(shù)教育部或工業(yè)和信息化部所屬的行業(yè)特色高校嘗試了此種共建模式(見表2)。

(三)中央與地方雙方共建。這里既包括教育部與地方共建，也包括行業(yè)部門與地方共建，即“部(委)省共建”、“部(委)市共建”。這些共建高校有些是原中央部屬高校劃轉教育部的，由教育部與地方共建，如上海財經(jīng)大學原屬于財政部，后轉歸教育部，由教育部與上海市共建;有些是劃轉到地方的，由行業(yè)部門與地方共建，以地方管理為主，如東華理工大學在1999年軍工院校管理體制改革后，由原國防科工委管理調(diào)整為以江西省人民政府管理為主，實行江西省人民政府與國防科工委共建的管理體制，并于2001年與2006年連續(xù)兩次簽署了部(委)省共建東華理工大學協(xié)議，在全國首創(chuàng)了部屬高校管理體制調(diào)整后進行部(委)省共建的新模式。這種模式是行業(yè)特色型大學應該普遍采取的共建模式，也是國家建議采取的模式，也就是聯(lián)合中央與地方的力量，有效配置教育資源，建設地方行業(yè)特色高校。類似這種模式的還有華東政法學院、南京信息工程大學等(見表3)。

實踐證明，以上無論哪種模式的共建，都在很大程度上為行業(yè)特色型大學的發(fā)展創(chuàng)造了一個良好的條件，同時進一步促進了高等教育的布局結構調(diào)整以及高等教育資源的規(guī)模擴張和質(zhì)量的提升。

三、行業(yè)特色型大學共建中存在的問題

共建政策出臺的目的在于增加國家對高等教育的投入力度，提高高校為國家及地方經(jīng)濟建設和社會發(fā)展服務的意識和能力，是以惠利中央、地方以及高校三方為基本目標的。然而，隨著行業(yè)特色型大學共建政策的繼續(xù)推行，也出現(xiàn)了一些問題。

(一)行業(yè)特色型大學共建資金投入缺乏法律保障

高教體制改革后，行業(yè)特色型大學的共建多數(shù)都是通過簽署共建協(xié)議來履行共建方各自的責任與義務，但沒有明確的法律制度。目前唯一的共建制度依據(jù)是財政部2002年發(fā)布的《中央與地方共建高等學校共建專項資金管理暫行辦法》，該辦法只是一個部門操作性文件，不具有法律效力。共建協(xié)議的松散性使共建方隨時有可能不履行共建義務，致使行業(yè)特色型大學的經(jīng)費來源隨時可能出現(xiàn)斷流。實行共建前，由于隸屬關系的存在，行業(yè)部門院校的資金投入從法律上講是有保障的。原行業(yè)主管部門義不容辭地承擔著這些學校的教育投入，并在學科建設、人才培養(yǎng)、學術發(fā)展、科技創(chuàng)新等方面給予相應的指導和扶持。實行共建以后，這些學校的投資渠道發(fā)生了變化。從理論上講，共建政策實施本身是為了拓寬對這些學校的投資渠道，增加對其投入。但是，在行業(yè)特色型大學失去與原行業(yè)主管部門的體制聯(lián)系后，目前的共建體制又缺乏相關的法律保障的情況下，投資渠道的拓寬并不一定能夠保證這些高校獲得的資金投入的實際增加，甚至出現(xiàn)很大程度的縮水。共建協(xié)議執(zhí)行的理想結果是共建各方的教育投資均能夠落實到位，共建高校的教育經(jīng)費有所增加。但同時也會出現(xiàn)人們不愿意看到的結局:共建雙方或一方拖欠允諾的教育投資;或者共建各方互相推諉、扯皮、推卸責任，致使共建高校非但不能增加教育經(jīng)費，相反，原本穩(wěn)定的教育投資和投資渠道也難以得到保證。

(二)行業(yè)特色型大學獲取行業(yè)資源的渠道不暢通

教育部推動與行業(yè)部門共建行業(yè)特色型大學，目的在于繼續(xù)保持這些學校與行業(yè)部門的緊密聯(lián)系，爭取行業(yè)部門對這些學校的關注和支持。但由于目前財政口徑的限制，行業(yè)管理部門向行業(yè)特色型大學提供資金支持的渠道還不夠暢通，資金無法名正言順、合理合法地到位，導致即使簽訂了共建協(xié)議，也最終化為一紙空文。對于原來主辦高校的行業(yè)部門而言，在體制改革之前它們的科研項目基本上由其所屬高校的科研機構來完成，在改革之后它們的科研項目仍然離不開科研機構，但由于行業(yè)高校隸屬關系變更后又缺乏與行業(yè)新的聯(lián)系機制，使行業(yè)部門支持高校開展本行業(yè)創(chuàng)新研究的力度有所減少。并且大多行業(yè)部門為了提高科研經(jīng)費的利用效率建立了面向全社會開放，以擇需、擇強、擇優(yōu)為原則的資源分配體系。[3]行業(yè)特色型大學必須通過參與競爭，來獲得項目和政策支持，這既要面對兄弟高校和地方高校的挑戰(zhàn)，也要面對行業(yè)內(nèi)科研院所的競爭。有些共建行業(yè)特色型高校由于不能直接參與行業(yè)部門發(fā)展決策，甚至行業(yè)部門的信息也不能及時獲得，對自身發(fā)展造成很大障礙。

(三)部屬行業(yè)特色型大學與地方政府在共建中存在矛盾

伴隨著高等教育管理體制改革的進行，中央政府逐漸將舉辦高等教育的權力下放給了地方政府，并且利用共建的方式將原中央部委屬高校大多數(shù)下放給地方政府管理。對于中央政府來說，這種管理權限的下放確實賦予了這些學校更多服務地方的機會與平臺。但同時也出現(xiàn)一些部屬高校與所在地地方政府的矛盾問題。從根本上說，目前決定政府與學校關系緊密程度的是兩大權力，一是人事權，二是財權。在人事權方面，部屬高校主要領導的選拔、任命權集中在教育部，省屬(市屬)高校主要領導的選拔、任命權，集中在地方政府。因此，從直接利益角度，部屬高校服從教育主管部門的命令多一些，而地方政府對部屬高校的領導、管理則少一些。在財權方面，部屬高校從政府獲得的撥款，更多來自中央部委，與地方政府共建之后，可以獲得地方政府一定的投入，而作為對地方政府資金投入的回報，要求這些高校在人才培養(yǎng)、科學研究等方面，為當?shù)胤眨唧w表現(xiàn)在擴大在當?shù)氐恼猩笜耍约稗k學面向當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。

作為地方政府，一方面加強監(jiān)管部屬院校是國家賦予的責任，另一方面從自身角度而言，認為部屬行業(yè)特色型高校獲得資源的渠道和能力遠遠超過省屬高校，自身確保省屬高校正常運轉已經(jīng)不易，即使有專項經(jīng)費，也是首先考慮省屬高校達標問題，而不可能將更多的資源提供給這些中央部屬的行業(yè)特色型高校。從部屬行業(yè)特色高校角度而言，自認為其解決地方社會經(jīng)濟發(fā)展難題的能力和水平遠在省屬高校之上，通過人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務等措施，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展做出了特殊貢獻，有理由共享地方經(jīng)濟發(fā)展的成果，并且認為地方政府將更多的精力放在對高校的行政干預和資源控制上，特別是各級地方政府在具體行政行為中對高校自主辦學和日常管理的干涉上，對理應所得權益的漠視和資源分配的不公導致部屬高校對地方政府更多的抱怨。

四、完善行業(yè)特色型大學共建體制的政策建議

行業(yè)特色型大學的建設與發(fā)展離不開教育主管部門、行業(yè)部門及地方政府的積極參與和大力支持，應加強教育部、行業(yè)部門與地方政府之間的溝通與協(xié)調(diào)， 建立共建行業(yè)特色型大學的有效機制，切實解決其改革與發(fā)展中的重大問題。

首先，從國家層面加大對行業(yè)特色型大學共建的支持力度。一是建議教育部成立行業(yè)特色型大學共建協(xié)調(diào)小組。積極加強教育部同中央各有關部門間的交流、溝通與協(xié)調(diào)，出臺具體規(guī)定和措施，使其在支持行業(yè)特色型大學發(fā)展方面達成共識，妥善解決共建行業(yè)特色型大學過程中所出現(xiàn)的重大問題，并制定相關政策，加大對行業(yè)特色型大學的扶持力度，在專項基金安排、學科及優(yōu)秀團隊建設等方面對行業(yè)特色型大學予以適當?shù)膬A斜。二是加強共建的制度保障建設。為進一步落實共建協(xié)議，應該建立相應的監(jiān)督機制和強有力的保障機制，明確規(guī)定共建各方的責任與權利，督促共建部門積極落實共建協(xié)議中承諾的義務，真正參與到行業(yè)特色型大學的共建工作當中。

其次，重建行業(yè)部門與行業(yè)特色型大學的聯(lián)系機制。一是建議在不違反國家財政政策的前提下，設立“專項基金”，或開辟和暢通行業(yè)管理部門向行業(yè)特色型大學提供資金的“綠色通道”，使行業(yè)特色型大學與行業(yè)的合作有保障、可持續(xù)。以美國為例，美國聯(lián)邦政府各個部委中除了教育部，向教育機構撥款的部門還有衛(wèi)生與公共事業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、勞工部、內(nèi)務部、國家科學基金會等部門，并且其他各部對教育的撥款數(shù)額之和超過了教育部的撥款數(shù)額。美國的這些部門雖然并不主辦高等教育，但他們卻能夠一如既往地在財政上支持教育事業(yè)，這對我國行業(yè)部門繼續(xù)支持行業(yè)特色型大學具有借鑒意義。二是行業(yè)部門應該把促進行業(yè)特色型大學的發(fā)展列入行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，通過制定政策，搭建平臺建立行業(yè)部門和企業(yè)支持行業(yè)特色型大學發(fā)展的新機制，從科研項目、經(jīng)費等方面為行業(yè)特色型大學提供更多的機會和更豐富的資源;通過資助項目，開展項目共建，允許學校人員到相關部委掛職，實現(xiàn)人際共建，深化感情與合作。三是健全行業(yè)與大學進行聯(lián)合辦學的組織機制，實行行業(yè)參與共建的理事會、董事會模式，把行業(yè)對學校辦學的指導和支持作為行業(yè)發(fā)展不可缺少的一環(huán)來對待，并形成制度，落到實處;倡導企業(yè)與學校共建行業(yè)發(fā)展研究院，在行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)升級、企業(yè)發(fā)展模式轉型、行業(yè)共性關鍵技術等方面開展合作研究，進一步發(fā)揮行業(yè)特色型大學在行業(yè)應用研究與戰(zhàn)略研究等方面的優(yōu)勢。

最后，加強地方政府對行業(yè)特色型大學的政策支持。地方政府要進一步轉換職能，充分運用立法、規(guī)劃、政策指導、信息服務等一些必要的行政手段，積極為行業(yè)特色型大學的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。對于地方管理的部屬行業(yè)特色型大學，通過制定政策，在批地、貸款以及基建等方面給予特殊支持，尤其在傳統(tǒng)優(yōu)勢學科上保持長時間的支持強度;鼓勵行業(yè)特色型大學結合當?shù)氐慕?jīng)濟、人文、社會、地理環(huán)境，以及內(nèi)部條件，找準自己的位置，揚長棄短，辦出自己的特色。制定相關法規(guī)與制度，建立經(jīng)費、教育資源分配等方面的共建保障機制，實現(xiàn)真正意義上的“共建”，使這些大學切實地能從地方政府獲取資金投入和教育資源支持。此外，地方政府還應該建立長期有效的信息反饋機制，就共建行業(yè)特色高校發(fā)展中所需要的政策傾斜、學科建設、項目建設、人才引進等靠自身難以解決或無法解決的重大問題，擬訂方案，經(jīng)常和教育部有關部門進行溝通交流，不斷尋找與擴大雙方合作的空間，共同促進行業(yè)特色型大學的快速發(fā)展。

參考文獻:

[1]王亞杰.共建 互動 共贏——特色型大學與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的互動機制初探[J].北京教育(高教版)，2009(2):21-24.

[2]網(wǎng)大.教育部公布的行業(yè)部門共建名單.http://forum.netbig.com/bbscs/read.bbscs?bid=1id=7002100.

[3]馬建.發(fā)揮共建優(yōu)勢推進高水平行業(yè)特色型大學建設的思考與實踐.第三屆高水平行業(yè)特色型大學發(fā)展論壇年會論文集，2009.148-152.