我國高校決策失誤的表現\\誘因及控制

摘 要:高校是我國培養高層次人才的重要陣地。高校決策職能的行使，關系到國家、社會、家庭和受教育者的多重利益。高校決策失誤不僅會造成國家教育投資的巨大浪費，而且關系到人民群眾對高等教育的滿意度。因此，研究和分析我國高校決策失誤的表現、成因、制約因素，探討防范和控制高校決策失誤的監督和控制機制，不斷提高決策者的綜合素質，完善高校決策程序，提高對決策程序的監督效果，具有重要的現實意義。

關鍵詞:高校;決策失誤;表現;分析;控制

一、高校決策失誤的種種表現

近年來，高校決策失誤表現突出，各種違規、違法事件有禁不止，更多地集中在與費用、成本有關的問題之上，成為高等教育改革發展進程中的不和諧“音符”。主要表現在以下幾個方面:

1. 巧立名目，違規收費。高等教育亂收費，主要表現為四種類型:一是“生存型”亂收費。這主要發生在西部發展基礎較為薄弱的高校，一些學校為了彌補生存運轉經費，未經批準，違規收費。二是“發展型”亂收費。有的高校發展到一定程度以后，受到經費等方面的制約，采取了不正當的方法或超越批準權限，收取學生的費用。三是“趨利型”亂收費。即在教育的公益性和市場的功利性發生沖突的時候，特別是在市場經濟不規范，在法制不健全的條件下，有的地方以結構工資為名，有些地方行政領導默許了一些學校的不規范收費行為用于解決所謂“結構性工資”的補貼等問題。四是“轉嫁型”亂收費。這體現在政府部門通過高校的亂收費行為。一些政府部門向高校亂攤派。學校在沒有經費來源的情況下，把有關費用向學生轉嫁。譬如:2003年國家審計部門對大學的基建工程款、校內院系所辦學收費、校辦企業資金運作等進行審計調查顯示，北京大學、清華大學、中國人民大學等18所部屬重點院校，違規收費共計8.68億元。其中:收取未經批準的進修費、MBA學費等64427萬元;收取國家明令禁止的費用6010萬元;自行設立的輔修費、旁聽費等7352萬元;超標準、超范圍收取學費、住宿費等5219萬元;強制收取服務性、代辦性費用3284萬元;收取重修費、專升本費用554萬元。[1]

2. 高校之間盲目攀比，大規模建設，高額舉債，債務負擔沉重。不少高校為了擴招，圈占土地，大興土木，大規模新建校區。世界著名的哈佛大學、普林斯頓大學占地面積分別為2300畝、1800畝，國內不少高校占地超過了5000畝，而在辦學質量上，與國際先進水平有相當大的差距。[2]2003年年末，18所部屬高校債務總額高達72.75億元，比2002年年末增加45%，其中，基本建設形成的債務占82%。[3]據調查，山東省教育廳直屬23所高校貸款余額75.4億元，每年僅利息就高達4.3億元，隨著還貸高峰期的到來，部分高校運轉已出現困難。[4]《2006年:中國社會形勢分析與預測》社會藍皮書里的數據:“我國部分公辦高校向銀行大量舉債，并熱衷于圈地和參與大學城建設，目前高校向銀行貸款總量約在1500億至2000億元之間?！盵5]此外，另一項獨立完成的調研報告表明，中國公辦高校貸款規模高達2000億至2500億元，這已引起了中國高層極大關注。[6]而眼下這幾年正是高校銀根緊縮還貸壓力最大的關鍵期，在民生決策取向和高校市場化糾偏的社會宏大敘事下，“生產能力”有限的高校如何去還賬呢?從某種意義上說，高校財政史無前例地充滿著尋租的風險。按照嚴格的財務核算制度，現有的許多表面光鮮的大學已經瀕臨破產的邊緣，甚至已經破產。雖然，它們依然茍活，或者依舊茁壯，但是它們所背負的包袱卻不會自動的消失。這些沉重的經濟負擔要么轉嫁給政府，要么轉移到學生的頭上。而無論哪一種，最終為之買單的總是平頭百姓。因為，政府的支出和學術的消費都來自普通的家庭和納稅人。因此，所謂的高校財務危機實質上是百姓的危機。

3. 高校財務管理混亂，資金體外循環現象嚴重。國家審計部門發現，部分高校財務管理基礎薄弱，收支反映不實，14所高校未將科研收入、收費、投資收益等6.16億元納入收入管理，滯留在所屬單位，存在明顯的坐收坐支現象。[7]

4. 個別領導獨斷專行，個人說了算，導致監督機制失靈。近年來高校違規使用資金、貪污腐敗現象時有發生。2006年，天津大學、南開大學、蘭州大學這三所國家重點知名院校留給人們的印象不再僅僅是教書育人的圣地和科學研究的殿堂，接連引出的校內負責人違規使用資金、非法受賄案件，為學校抹上了不光彩的一筆。天津大學原校長單平在任職期間存在嚴重失職，違規使用資金，把巨額資金投向股市，給國家造成上千萬元的重大損失。南開大學下屬南開允公集團有限公司原總裁楊育麟，在任職期間多次擅自決定將公司的巨額資金給與該公司正常經營活動無關的單位和個人使用，涉嫌貪污、挪用1.1億元，并在接受調查期間外逃，致使大量資金流失而無法收回。據《上海證券報》記者調查，2000年9月至2001年8月，單平擅自與深圳某公司簽訂《委托資金管理協議》，將學校1億元資金分三批交給該公司，在股票二級市場進行運作。該公司收到學校資金并購買股票后，將所購股票用于質押融資。截至目前，天津大學到賬資金僅234.67萬元，該校1億資本金損失至少3758.83萬元。蘭州大學第二醫院原院長孫正義，利用職務之便收受建筑商巨額賄賂，涉案金額高達500萬元。[8]武漢理工大學原副校長李海嬰在2000年至2006年間，利用分管學校招生、基建等工作之便，貪污、受賄、挪用公款總額達1400多萬元，案發后省紀委追回其贓款1068萬元人民幣、3萬美元，省檢察院追回其贓款430萬元，最后法院認定，李海嬰以收入不入賬的手段侵占公款811.5萬元;受賄214.5萬元人民幣、4萬港幣、2萬美元;挪用公款440萬元用于個人營利活動。[9]

二、高校決策失誤的誘因分析

1. 高校決策信息不全和不對稱性。決策信息是否完整和對稱是影響決策者決策是否正確的關鍵因素。所謂決策信息，是指為決策者確定目標、制定決策方案、做出最優化選擇時所擁有的一切資料、數據、消息和情報等。學校在決策過程中，決策者所獲得的信息往往是不全面的或者說是不對稱的。主要制約因素:一是高校決策信息的收集不充分。應該收集的信息沒有收集起來，或者說無法收集到與決策相關的、重要的關鍵信息。二是決策信息選擇困難。高校每天要面對大量的、各方面、各層次的信息。特別是隨著科學技術的發展和運用，網絡技術日益普及，電子信息量日益擴大，信息真假難以甄別。對于大量信息的可信度和有用性，決策者很難做出判斷和把握，取舍難度加大。三是決策信息運用不充分。面對復雜多變的各類信息，如何將它們有效地進行分類和利用，并服務于決策，制定正確的決策方案，是困擾高校決策的一個關鍵性環節。

2. 決策者自身素質和能力的制約。高校決策者的素質和能力如何，直接關系到決策的成敗，其中，決策者主觀能動性如何是決定決策效能的關鍵所在。從我國高校決策者的能力來看，距科學決策的要求還有相當的距離。主要表現在:一是知識的有限性。從決策信息的收集→提出所有可供選擇的決策方案→了解每個備選方案實施的后果，都需要決策者擁有完整科學的知識結構。從這個角度來說，我國高校決策者的知識水平和實際技能存在很多不完善的地方。二是預見能力的有限性。隨著社會的發展和進步，社會環境復雜多變，高校面臨的復雜因素日益增加，決策者必須有能力準確地預計各種決策方案實施的實際效果，保證決策的順利實施。從這方面來看，高校決策者不僅掌握的知識有限，而且利用知識的能力也有限，這就決定了他們對決策執行的社會環境的預測不可能完全正確，進而影響決策方案的實施效果。三是設計能力的有限性。在一定時間內，決策者能考慮到的相關制約因素是有限的，因此，決策者能夠考慮并設計出的決策備選方案也是有限的，在這種情況下，決策的合理性和科學性會受到干擾。

3. 高校相關部門及其工作人員的自利性。長期以來，經濟學關注和研究的結果表明:部門在一定程度上是一個“經濟人”而不是“社會人”，它們存在追逐自身利益最大化的動機。高校相關部門及其工作人員的自利性會使校方缺乏足夠的動機和利益刺激機制將整個學校的利益作為出發點，把實現學校利益最大化作為自己的工作目標，部門及其工作人員會利用公共信息不對稱的基本特點，制定出有利于本部門利益最大化的管理制度，進行“尋租”，實現壟斷利益最大化。譬如:在高校后勤社會化改革進程中，就產生了不同的利益集團，他們實際上是利用學校提供的資源進行壟斷經營，一個大學教授的收入無法和后勤集團老總的收入相比是高校的普遍現象。在制定政策目標時，決策者往往不適當地過度考慮某些集團利益，使一些政策措施被人為賦予了“商品”屬性，破壞了高校決策的嚴肅性和公正性。

4. 缺乏對決策過程的監督。筆者認為，絕對的權力導致絕對的腐敗。許多高校決策失誤在很大程度上是由于缺乏有效的監督機制而造成的。主要原因:一是決策權和監督權不分，“運動員”和“裁判員”兼任。高校在擁有決策權的同時，也變相地擁有監督權，紀委和內審部門從機構、人員和經費使用均隸屬于監督對象，他們很難真正行使監督權。二是缺乏廣泛的師生員工監督氛圍。許多高校沒有建立決策公開制度，決策信息不公開，暗箱操作現象嚴重。這樣全校師生就沒有知情權和參與權，談不上對學校決策的監督。

5. 決策失誤的追究機制不健全。目前我國高校決策中缺乏健全的決策失誤追究機制，導致對高校決策失誤的追究力度不夠。主要原因:一是高校決策失誤的責任人難以明確。有些決策從形式上看，是通過民主程序進行的，實際上則是主要領導個人的決策，因此，即使決策失誤也很難確定是領導個人責任或是領導集體責任。二是某些高校黨政不分，以黨代政、以政代黨的現象普遍存在。在高校內部有這樣的說法:一所大學是書記說了算或是校長說了算?答案是“誰霸道，誰說了算”。所以，越俎代庖的決策，出現決策失誤時，往往處于責任人難以明確的尷尬局面。三是決策失誤追究責任的成本很高。一所高校往往具備人多、地廣、規模龐大的本質特征，非一般部門或單位，決策失誤往往會帶來巨額的經濟損失，責任追究要花費大量的人力、才力和物力，即使查清決策失誤的責任者，所造成的巨大經濟損失和社會影響也無法挽回，變成事實上的沉沒成本(Sunk Cost)。譬如:多年來存在的高校違規招生、違規收費、違規使用經費、挪用經費進行投資等造成的損失和影響，要決策者個人“買單”是不現實的。四是缺乏明確、科學、可操作性強的責任追究制度。造成高校決策失誤不斷增加的原因是缺乏健全的決策失誤責任追究機制。我國目前還沒有具體的制度來規范和明確高校決策失誤的相關責任人的責任，還不能做到責任追究有法可依，而機械套用政府官員的決策失誤追究制度和行政問責辦法不符合高校的客觀實際。因為，高校是事業單位，不是政府部門。

三、抑制高校決策失誤的基本思路

1. 努力提升高校決策者的能力和素質。就一所高校來說，決策者的能力和素質直接關系到高校決策質量的高低。因此決策者的能力和素質至關重要。一是要加強學習，努力提高決策者的政治素質和科學文化水平。加強政治理論學習，有利于樹立管校為民的思想，增強責任意識，真正做到解放思想、實事求是。加強科學文化知識的學習，有利于樹立科學的教育發展觀，提高自身的理校治教能力。二是要提高決策者的宏觀洞察能力。以寬廣的胸懷和長遠的眼觀統攬全局，要以全面的觀點、科學聯系的方法認識、分析和處理問題，做到審時度勢，與時俱進;要以宏觀的戰略思維分析全局，做到順勢而動，因勢利導;要以調查的數據資料和其他途徑收集的意見、建議為基礎，用前瞻性思維謀發展，運用分析、綜合、比較、推理等方法，善于抓住具有全局性、長遠性、根本性的重大問題，切實把決策想在前，工作做在先，身先士卒，做到立足現實，放眼未來，確保各項工作向既定的目標方向發展。

2. 建立高校決策失誤的衡量標準。從目前來看，我國高校還缺乏決策失誤評估的衡量標準。在決策失誤、工作失職、工作失誤之間缺少明確可行的評判依據。因此結合我國實際，建立我國高校決策失誤評估標準是我國繼續推進高等教育體制改革的重點性工程。筆者認為，在制定決策失誤評估標準時，應重點關注以下內涵。

第一，以辦好人民滿意的高等教育為根本宗旨，重視國家、人民、家庭、個人多方的利益關系。高校決策要有效處理好國家利益、集體利益、家庭利益和受教育者本人的利益關系，既不能為國家利益犧牲廣大人民群眾的根本利益，也不能為集體利益、家庭利益和受教育者本人的利益而損害國家利益。

第二，制定決策失誤評估標準要重視決策成本的衡量標準。高校決策既不能簡單地只注重效益而忽視成本，也不能只注重經濟效益而忽視社會效益。不僅要追求經濟效益，也要注重社會效益;既要追求效益，也要注重效率(成本)。只有做到經濟效益和社會效益兼顧，效益與成本并重，才能有效控制高校的決策成本。

第三，建立獨立于國家政府和學校之外的社會性決策失誤評估機構。必須保持專門性評估機構的獨立性，不應由政府教育行政主管部門組織建立，應由社會群體或非政府組織聘請相應權威專家所組成，并將其置于國家立法部門的監督之下，確保評估過程和評估結論不受政府干預和左右。

3. 建立高校規范、長效的聽證、論證制度。為保證高校決策方案的合理性和科學性，高校決策前應廣泛聽取各方的意見和建議。關系到全校師生員工的切身利益等重大決策，必須在校內舉行聽證會，就決策的必要性、可行性和決策內容，聽取利害關系人的意見和建議，作為決策方案實施重要參考依據。關系到國家、社會公眾利益的重大決策進行聽證時，必須向社會公布，必要時可通過廣播、電視、報紙、雜志、網絡等大眾傳播媒體公之于眾，確保社會公眾的知情權和參與權。

4. 建立多元化的決策參與模式。為了減少和避免由于決策失誤而導致損失，必須調動學校各方面參與管理的積極性，發揮他們在民主決策、民主管理、民主監督中的重要作用。

第一，努力創造條件，提升全校師生的參與意識。美國著名管理學家約翰·克萊頓·托馬斯認為:從社會發展的角度看，社會的變遷，治理模式的改革及其帶來的其它規范性價值的轉變，意味著公共管理者以及政府組織內外的領導都必須面對一個不斷強化的、必須履行的責任，那就是在所有類型的公共決策中，必須讓公民參與進來。從我國高校的實際情況看，近年來，師生員工的維權意識不斷增強，民主參與能力不斷提升，主要表現在師生員工參與面擴大、參與形式不斷增加，通過廣泛的信息渠道，大大改善了師生員工的知情環境。有很多高校為師生員工參與建立了制度化條件。但是，在校領導接待日制度，通過廣播、電視、報刊雜志創建論壇交流平臺，通過網絡建立對話機制，專設信息咨詢、情況反映和問題質詢信箱(Email)等方面需要進一步加強。

第二，構建專家參與的決策機制。高校的自身優勢之一，擁有豐富的專家資源。專家具有其他決策參與主體所不具備的專業知識。特別是在高校的發展規劃、發展目標、學科建設、專業方向調整、教學計劃的修訂和完善、碩博點建設和布局等方面，能對國際國內的發展趨勢和社會對人才的需求形勢作出更好的判斷，能夠較好地協助學校領導處理決策中的專業性問題，有利于提高決策的質量。專家參與的途徑:一是專家提案篩選。針對具體問題，可規定一定數量的專家聯名向決策機關提出決策提案。二是專家決策草案起草參與。對于專業性較強的決策方案，決策部門可以委派專家單獨或聯名起草決策草案，也可以聘請專家參與起草決策草案。三是專家決策參與。在學校決策方案的具體決策中，充分重視專家的意見。決策部門在作出決策時，必須有專業性突出的權威專家簽署相關意見并論證后才能公布實施。

第三，構建民主黨派和政協委員參與的決策機制。從高校的實際情況看，民主黨派、各級政協委員的專家多是高校的一大特色。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商是我國的基本政治制度。民主黨派和政協委員參政的內容之一是參與政策制定，它不僅是黨和政府決策科學化的要求，也是我國政治文明建設的重要內容?，F實生活中民主黨派和政協委員參與決策是對高校決策腐敗的一種制約，發揮民主黨派和政協委員參與決策的職能作用，為高校科學民主決策提供參謀助手作用。

5. 建立高校決策失誤的責任追究制度。按照“誰決策、誰負責、誰失誤、誰買單”的基本原則，建立高校決策失誤的責任追究制度，是新的歷史條件下，加強對高校決策失誤控制的一項重要措施。

第一，建立和完善決策失誤責任認定機制。要建立健全糾錯改正機制，加強對決策權力的制約和控制，明確決策系統與其他系統的權力和責任，決策職能、執行職能和監督職能應相對分離，建立決策失誤的論證責任制、評估責任制和領導責任制。

第二，建立和完善決策失誤責任追究的法律機制。完善責任追究的法律機制，建立健全高校決策失誤的責任追究機制，必須在相關的法律中對決策失誤的領導應承擔何種程度的政治責任、經濟責任、行政責任和法律責任以及處理程序作出明確的規定，使責任追究做到有法可依，執法必嚴。

第三，建立健全對決策失誤者責任追究機制。建立健全高校決策失誤的責任追究機制，必須健全處罰體系，形成黨紀、政紀、法紀處罰的不同等級，根據決策失誤導致的損失的大小和社會影響程度追究相應的責任。主要方式:一是道德譴責。主要針對因客觀原因或主觀過錯造成失誤但是程度輕微的決策者實施的一種軟化約束。如:通報批評、問責檢討。二是追究經濟責任。對因決策失誤造成的經濟損失，可根據決策者的過錯程度追究其相應的經濟賠償責任。三是追究行政和政治責任。可參照我國國家機關工作人員公務員制度的有關規定，追究決策失誤者的行政和政治責任。四是追究刑事責任。對于因決策失誤造成嚴重經濟損失或惡劣社會影響的，必須從刑法的角度加以制裁。

6. 強化對決策過程的監督作用。高校決策失誤的控制需要在決策權與監督權分離的前提下進行。對決策過程的監督不僅是決策目標得以實現的有力保證，而且也是決策公開、公平、公正的重要保障。因此，構建全方位、多層次的監督體系是強化對決策過程監督的基本前提。

第一，實現決策權與監督權相分離。如果決策權與監督權混為一體，就根本談不上監督，監督效果無從保證。為了提高對高校決策過程的監督效果，必須把監督機構從高校的職能部門中獨立出來，實現決策權與監督權徹底脫鉤，建立一種監督作用的分權和權力制衡機制。

第二，加強高校工會、職代會及群眾對決策過程的監督作用。建立高校決策的公開制度，必須使決策信息公開化，強化多方面的溝通和協調，讓師生員工方便、快捷的了解到高校決策體系內部運作的真實情況，確保師生員工對決策過程的知情權、參與權和監督權。

第三，強化輿論對決策過程的監督力度。輿論監督在決策過程中發揮著巨大的作用。以廣播、電視、報紙、雜志、網絡等大眾媒體作為監督載體，有著信息量大、傳播迅速、傳播渠道層次多、普及性強等優勢。它們已成為輿論監督的一支獨特力量，不僅是高校宣傳國家政策方針的重要工具，而且也是治理高校權力腐敗的重要利器。

第四，加快立法進程，強化法律監督的實際效果。加強高校決策程序方面的立法，以法律方式規范高校的決策程序，對決策進行事前、事中、事后全過程的監督和控制是在新的歷史條件下，高校決策民主化、公開化、科學化、法治化的重要保證。

參考文獻:

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